摘要：隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)村集體土地被國(guó)家征收。在土地征收這個(gè)過(guò)程中，有不少地方政府損害農(nóng)民利益的情況存在。文章指出了當(dāng)前我國(guó)土地征收制度中存在的法律問(wèn)題，透析目前集體土地征用制度的缺陷，進(jìn)而提出改革的緊迫性，并就農(nóng)村集體土地的征收、出現(xiàn)的問(wèn)題、矛盾及解決途徑和制度的改革提出一些相應(yīng)的立法建議。
　　關(guān)鍵詞：土地征收；公共利益；安置補(bǔ)償；改革
　　
　　一、我國(guó)土地征收法律制度存在的問(wèn)題
　　
　　我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度所存在的問(wèn)題，～部分是實(shí)施中的問(wèn)題，如面積不準(zhǔn)確、地類不準(zhǔn)確、產(chǎn)值不準(zhǔn)確、不按法定程序征地、拖欠農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)等。但有一些是制度本身的問(wèn)題，或者說(shuō)是土地征收制度落后于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革所產(chǎn)生的問(wèn)題，如公共利益的范圍的界定、各項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、農(nóng)民安置或再就業(yè)等問(wèn)題。而征地問(wèn)題產(chǎn)生的最根本原因是長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)視和任意侵害農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)利益，農(nóng)民的土地權(quán)益沒(méi)有得到法律上明確的界定和保護(hù)。對(duì)農(nóng)民集體土地的征收并沒(méi)有充分考慮按市場(chǎng)公平的原則進(jìn)行補(bǔ)償。
　　
　　(一)土地征收的范圍過(guò)寬
　　在我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。為加快城市化的進(jìn)程必然要向城市周邊擴(kuò)展，大量征地難以避免。問(wèn)題是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益?只是城市居民嗎?或是那些通過(guò)征地建商品房而大發(fā)橫財(cái)?shù)拈_(kāi)發(fā)商?既然是以國(guó)家名義行使征收土地的權(quán)力，那么這種征收就應(yīng)是在國(guó)家征收權(quán)力所及范圍內(nèi)的全體人民的利益。按照“三個(gè)代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：國(guó)家權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)能夠代表最廣大人民的根本利益。征地中農(nóng)民的利益不是“公共利益”嗎?為什么農(nóng)民被征收土地后只獲得了“不低于被征地前的生活水平”的補(bǔ)償，而有些個(gè)人、部門或單位卻通過(guò)征地后的土地炒賣獲得了超過(guò)農(nóng)民所獲補(bǔ)償幾十甚至上百倍的利潤(rùn)?所以，對(duì)“公共利益”進(jìn)行擴(kuò)大化解釋，如果不僅可以使征地權(quán)力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個(gè)人獲得可觀的利益，那么對(duì)“公共利益”擴(kuò)大化解釋就會(huì)繼續(xù)下去。
　　
　　(二)農(nóng)民所獲補(bǔ)償與被征土地進(jìn)入市場(chǎng)后的價(jià)格落差過(guò)大
　　農(nóng)民集體土地被征用后。農(nóng)民所獲得補(bǔ)償?shù)蛢H可以勉強(qiáng)維持自己的生存。與開(kāi)發(fā)商所獲得的利益差別卻懸殊很大，農(nóng)民為此心理不平衡，或?yàn)榇硕显L，也就不足為怪了。對(duì)此，有些人說(shuō)，土地的升值是因?yàn)檎?jīng)營(yíng)城市，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，因此其升值部分理應(yīng)歸政府；而開(kāi)發(fā)商的收入則是因?yàn)橥恋睾推渌杀就度氡厝粠?lái)的利潤(rùn)。這種收益上的巨大落差，既反映出人們的一種傳統(tǒng)觀念：工業(yè)化和城市化的發(fā)展必然要有人做出犧牲，而犧牲農(nóng)民的利益成本最低。同時(shí)，征地行為的計(jì)劃性和強(qiáng)制性以及土地被征用后的市場(chǎng)化運(yùn)作的差別，則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。
　　我國(guó)征地制度不僅具有強(qiáng)制性，公益用地的范圍被擴(kuò)大化，而且由于征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。明顯地帶有要求農(nóng)民支援國(guó)家建設(shè)的色彩。農(nóng)民的土地從來(lái)沒(méi)有被作為商品看待，因此。征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不是市場(chǎng)價(jià)格，而僅僅是維持生存的一種補(bǔ)償。這樣，征地前的計(jì)劃性運(yùn)作和征地后的市場(chǎng)化運(yùn)作出現(xiàn)所得利益上的巨大落差就不足為怪了。
　　
　　(三)征地補(bǔ)償過(guò)低而且對(duì)失地農(nóng)民安置方面在立法方面存在問(wèn)題
　　造成如今征地過(guò)程中補(bǔ)償過(guò)低的問(wèn)題，其根源就是立法中所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。其主要表現(xiàn)在以下二個(gè)方面：
　　1、以“產(chǎn)值”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。《土地管理法》中確定補(bǔ)償費(fèi)用是以土地“被征用前3年平均產(chǎn)值”計(jì)算的。無(wú)論是6—10倍也好，最高30倍也好，誰(shuí)都知道，以目前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格計(jì)算，補(bǔ)償費(fèi)無(wú)論如何也高不到哪里去。因此以產(chǎn)值論補(bǔ)償而不是以市場(chǎng)決定地價(jià)，不僅不科學(xué)，實(shí)際操作也是問(wèn)題。
　　2、確定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理?！锻恋毓芾矸ā冯m然沒(méi)有明確規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，但從該法第47條第6款的規(guī)定可以看出，我國(guó)法律確定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是“不低于原有生活水平”。該款規(guī)定：“依照本條第2款規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍?！卑丛摋l法律的規(guī)定，補(bǔ)償費(fèi)一般是土地前3年平均產(chǎn)值的6—10倍，也就是說(shuō)從理論上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所謂30倍的補(bǔ)償一般是不會(huì)發(fā)生的，因?yàn)?—10倍的補(bǔ)償已經(jīng)可以使農(nóng)民保持“原有生活水平”了，更何況法律并沒(méi)有規(guī)定這6—10倍的補(bǔ)償是管農(nóng)民今后1年的生活還是10年的生活。但即使這6—10倍或30倍的補(bǔ)償農(nóng)民也并不都能拿到手。如果按補(bǔ)償最高標(biāo)準(zhǔn)30倍全額支付計(jì)算，在理論上農(nóng)民可維持30年的“原有生活水平”，目前農(nóng)民得到的只是貨幣補(bǔ)償。失去土地的農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題在法律上并未獲得保障。
　　
　　二、對(duì)我國(guó)土地征收法律制度改革的立法建議
　　
　　要想解決在征地過(guò)程中的種種問(wèn)題，必須從立法的修改和完善著手，征地中的大部分問(wèn)題也確實(shí)出在立法方面。首先從以下四個(gè)方面對(duì)土地征用的法律制度加以修改和完善：
　　
　　(一)以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍
　　既然“公共利益”是法定的行使征地權(quán)的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因?yàn)椴煌娜嘶蛘哒f(shuō)代表不同利益的人對(duì)“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應(yīng)當(dāng)具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設(shè)。用列舉式說(shuō)明，即將以公共利益的名義進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目逐一列出，只有在此范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目才可以視為是以公共利益為目的的。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征收權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)以及開(kāi)放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決。
　　
　　(二)土地征收采用市場(chǎng)化運(yùn)作
　　真正的公益性建設(shè)用地，在征收前后一般不會(huì)出現(xiàn)征地補(bǔ)償與所獲收益之間的明顯差別。因?yàn)楣媸聵I(yè)即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建設(shè)項(xiàng)目的日常維護(hù)，營(yíng)利并非公益事業(yè)的目的。對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償應(yīng)遵循及時(shí)、充分、適當(dāng)?shù)脑瓌t，而對(duì)于非公益性建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償則應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律進(jìn)行。所以，法律在嚴(yán)格界定“公共利益”范圍的前提下，還應(yīng)明確規(guī)定，非公益性建設(shè)項(xiàng)目用地不能列入征收范圍。而應(yīng)將其納入市場(chǎng)，由市場(chǎng)決定土地價(jià)格及各利益主體的分配比例。要堅(jiān)持平等自愿、協(xié)商一致的原則。國(guó)家還要建立相應(yīng)的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國(guó)完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在我國(guó)目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能。即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。
　　
　　(三)修改目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和妥善安置失地農(nóng)民
　　土地征收是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。因征地而引起的農(nóng)民上訪問(wèn)題，最突出的表現(xiàn)就是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，而這一問(wèn)題的根源在于所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)就永遠(yuǎn)提高不了，補(bǔ)償按“原用途”，而轉(zhuǎn)手出讓時(shí)則按“新用途”，為什么同一塊地，對(duì)原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標(biāo)準(zhǔn)呢?因此應(yīng)當(dāng)取消只能按“原用途”給予征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。充分考慮被征地農(nóng)民因土地所造成的各項(xiàng)損失進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)，按價(jià)補(bǔ)償。同時(shí)還應(yīng)參照征地周邊的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在一定合理年限內(nèi)給予征地農(nóng)民補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算應(yīng)當(dāng)是逐年遞增的，而且一般不應(yīng)低于國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門近年內(nèi)公布的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比例。失去土地的農(nóng)民在再就業(yè)問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸行У姆龀?，并享有?dāng)?shù)爻鞘芯用裣碛械乃惺I(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等同等待遇。
　　
　　三、解決征地中存在的問(wèn)題還有賴于我國(guó)土地制度的改革
　　
　　在征地中存在的許多問(wèn)題，其根源在于我國(guó)土地權(quán)利制度本身的不合理。如果我國(guó)土地制度改革能夠得以順利進(jìn)行和完善，農(nóng)民對(duì)自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權(quán)，許多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我國(guó)土地制度進(jìn)行徹底改革之前，在解決土地征收存在問(wèn)題方面，非不能有所作為。比如在不改變農(nóng)村集體土地所有制性質(zhì)的前提下，將土地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)確定給土地經(jīng)營(yíng)使用人，同時(shí)在嚴(yán)格土地征用管制和審批的前提下，參照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，賦予農(nóng)民在建設(shè)主管部門批準(zhǔn)改變農(nóng)業(yè)用途，將土地用于營(yíng)利目的時(shí)。集體土地經(jīng)營(yíng)使用者就可以作為市場(chǎng)的平等主體，按照市場(chǎng)規(guī)律、市場(chǎng)價(jià)格與土地的受讓方協(xié)商土地價(jià)格。在我國(guó)目前情況下。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)也并非易事，其中還涉及諸如轉(zhuǎn)讓主體的界定，收益分配比例、耕地的保護(hù)以及市場(chǎng)環(huán)境等諸多因素。
　　此外，我國(guó)土地征收制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲(chǔ)備制度之后，可以真正實(shí)現(xiàn)政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，城市公益性用地可以通過(guò)征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在城市存量土地市場(chǎng)上采取“回收、收購(gòu)、置換、整理”方式取得的土地來(lái)解決。二是縮小征地范圍，實(shí)行依價(jià)補(bǔ)償，就為土地市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項(xiàng)目用地則由市場(chǎng)來(lái)解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，尤其是要建立和開(kāi)放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用進(jìn)行運(yùn)作。三是加快我國(guó)農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)的步伐，以促進(jìn)農(nóng)用地市場(chǎng)迅速發(fā)育并使之逐步成熟。四是應(yīng)盡快出臺(tái)土地征收方面的法律，盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征收制度。
　　在中國(guó)土地征收的過(guò)程中，被征地方通常都是社會(huì)底層的群體代表，一些政府違法審批的行為，導(dǎo)致批準(zhǔn)征用土地的主管部門與土地征收方之間出現(xiàn)了不少矛盾和紛爭(zhēng)。主要是法律制度的設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，因此，國(guó)家有必要專門制定一部《土地征用法》來(lái)加以規(guī)范。建議國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過(guò)立法措施完善土地征收制度，使之更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。在司法實(shí)踐中，充分發(fā)揮司法維護(hù)社會(huì)公平正義的作用，以化解由于征地過(guò)程中的不公平而引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，保障社會(huì)的穩(wěn)定與良好秩