【摘要】2003年，深圳市成功啟動了國庫集中支付改革試點(diǎn)。筆者就從事國庫集中支付的實踐，從其必要性、主要做法、存在問題及對策方面作一探討。
　　2003年8月，深圳市財政局、農(nóng)林漁業(yè)局、藥品監(jiān)督管理局、體育局、總商會、市衛(wèi)生學(xué)校6家單位及下屬共29家基層預(yù)算單位成為財政國庫集中支付改革第一批試點(diǎn)單位。2004年7月深圳市財政國庫集中支付第二批試點(diǎn)正式啟動，包括市政府辦公廳、市城管局在內(nèi)的46家市級行政事業(yè)單位、184家基層預(yù)算單位被納入了2004年的擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，2005年市級行政事業(yè)單位財政預(yù)算內(nèi)資金已全部納入集中支付改革。
　　
　　一、深圳市建立國庫集中支付制度的必要性
　　
　　深圳市原有的財政支付方式弊端明顯：一是重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財政收支活動透明度不高，不利于實施有效管理和全面監(jiān)督；二是財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供可靠依據(jù)；三是在于支出執(zhí)行中資金分散撥付，相當(dāng)規(guī)模的財政資金滯留在預(yù)算單位，難免出現(xiàn)截留、擠占、挪用等問題，既降低了資金使用效率，又容易誘發(fā)腐敗現(xiàn)象，加大了財政調(diào)度資金的難度。因而，建立國庫集中支付制度是非常必要的。
　　
　　二、深圳市實行國庫集中支付制度的主要做法
　　
　?。ㄒ唬┙鴰靻我毁~戶體系
　　單一賬戶就是將所有的財政資金全部集中到國庫，并規(guī)定所有的財政支出必須由國庫單一賬戶直接支付。各單位只允許開設(shè)一個零余額賬戶，用于國庫授權(quán)支付。
　　
　?。ǘ嵭袊鴰旒兄Ц?br/>　　即支出單位的財政資金都集中存放在國庫，市財政局對資金實行統(tǒng)一調(diào)度和管理，實施了以指標(biāo)控制計劃、計劃控制額度、額度控制支出為核心的業(yè)務(wù)流程，較好地解決了過去財政資金層層撥付、流經(jīng)環(huán)節(jié)多的問題。從根本上改變了目前財政資金管理分散、各支出部門和支出單位多頭開戶、重復(fù)開戶的混亂局面。
　　
　?。ㄈ崿F(xiàn)了國庫支付高度網(wǎng)絡(luò)化
　　建立了以財政業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)、支付網(wǎng)絡(luò)和清算網(wǎng)絡(luò)為支撐的“國庫集中支付信息系統(tǒng)”，全部進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化、無紙化操作，實現(xiàn)了財政部門與基層用款單位的信息連通，請款及下達(dá)支付指令等所有工作環(huán)節(jié)均通過計算機(jī)操作完成。目前，有關(guān)單位通過集中支付系統(tǒng)進(jìn)行授權(quán)支付時，只需5分鐘就可完成從輸單到支付的工作流程，當(dāng)天即可完成同城支付到賬，工作效率明顯提高。
　　
　?。ㄋ模┎捎每茖W(xué)的國庫支付程序
　　為提高資金的使用效率，保障資金的安全運(yùn)行，深圳市國庫集中支付采用了兩種支付程序：
　?。保斦苯又Ц冻绦?br/>　　財政直接支付程序是由預(yù)算單位根據(jù)人大批準(zhǔn)的預(yù)算填寫《財政直接支付申請書》，報市財政局國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)；國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)要對申請理由、支付合同、票據(jù)等原始資料進(jìn)行審核后批準(zhǔn)支付。財政直接支付比較適合于一次性支付金額較大的、大宗的、集約性的財政資金支付業(yè)務(wù)，如目前由財政局統(tǒng)發(fā)的工資、基本建設(shè)支出、政府采購等。
　?。玻斦跈?quán)支付程序
　　財政授權(quán)支付程序是由國庫管理機(jī)構(gòu)將財政授權(quán)支付的資金額度通知授權(quán)支付機(jī)構(gòu)。深圳市的做法是：對每個核算單位會有一定的授權(quán)總額，在這個額度內(nèi)，由單位從零余額賬戶直接支付；授權(quán)支付機(jī)構(gòu)根據(jù)部門預(yù)算授權(quán)額度審核支付各項開支。
　　
　?。ㄎ澹╅_設(shè)銀行過渡結(jié)算賬戶
　　用于無法通過零余額賬戶集中支付用款單位的水電、燃?xì)?、電話等。過渡結(jié)算賬戶與單位零余額賬戶兩者之間屬于功能互補(bǔ)的關(guān)系。預(yù)算單位應(yīng)優(yōu)先使用其零余額賬戶完成支付；當(dāng)零余額賬戶不能滿足業(yè)務(wù)支付需求時，可借助從過渡結(jié)算賬戶實現(xiàn)支付。預(yù)算單位對該過渡結(jié)算賬戶實行專戶專用、專戶核算。
　　
　?。┘訌?qiáng)部門預(yù)算控制和監(jiān)督管理
　　實行國庫集中支付，市財政局嚴(yán)格按預(yù)算辦理財政資金的支付，有利于強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)部門預(yù)算管理。重點(diǎn)監(jiān)督授權(quán)支付業(yè)務(wù)單筆支付金額在10萬元以上、向同一賬戶日支付2筆以上以及向本單位自有賬戶付款等情況；實施監(jiān)控崗位專人專崗，監(jiān)控員對每日資金支付的疑點(diǎn)進(jìn)行詢問、確認(rèn)、檢查和報告。市財政局通過審核用款單位的部門預(yù)算，并以用款單位與供應(yīng)商或勞務(wù)提供者簽訂支付合同辦理支付款項，不需要像以往那樣要等財政局把資金劃撥到用款單位賬戶上以后才能支付，同時避免了以撥代支的各種弊端。
　　
　?。ㄆ撸┩晟屏讼嚓P(guān)的規(guī)章制度
　　根據(jù)深化改革的需要，制定了《深圳市財政國庫管理制度改革方案》、《國庫集中支付改革單位備用金管理辦法》、《國庫集中支付改革單位銀行卡管理辦法》等規(guī)定，建立并實行了大額資金隔日撥付制度和業(yè)務(wù)聯(lián)系人制度，完善了各項業(yè)務(wù)流程。
　　
　?。ò耍?qiáng)化資金的安全管理
　　凡通過國庫集中支付系統(tǒng)撥付的資金，單筆支付金額在50萬元以上的必須由國庫直接支付，單筆支付金額在10萬元至50萬元的資金可以由國庫授權(quán)支付，但受理銀行必須直接向單位財務(wù)人員進(jìn)行電話核實。政府采購資金全部通過國庫集中支付系統(tǒng)由國庫直接支付。
　　（九）發(fā)揮開戶銀行的監(jiān)督作用
　　開戶銀行根據(jù)市財政局對預(yù)算單位每月的撥款額度進(jìn)行支付使用控制。在這個撥款額度內(nèi)，開戶銀行嚴(yán)格監(jiān)督每筆支出，并于每日下午5點(diǎn)鐘前將預(yù)算單位的零余額賬戶支出數(shù)與財政局國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)對賬，向該機(jī)構(gòu)和用款單位傳遞收付款單據(jù)，核對應(yīng)撥回零余額賬戶的款項金額。預(yù)算單位將國庫劃撥資金額度列為財政撥款數(shù)。
　　
　　三、深圳市國庫集中支付制度存在的問題
　　
　　目前，深圳市國庫集中支付改革已全面推開，但這項改革還存在諸多問題，在一定程度上影響了此項制度先進(jìn)性、科學(xué)性的充分發(fā)揮，主要體現(xiàn)在以下四個方面：
　　
　?。ㄒ唬﹪鴰旒兄Ц缎视写岣?br/>　　實行集中支付后，由于預(yù)算編制與執(zhí)行銜接不到位，資金撥付實行預(yù)算指標(biāo)和用款計劃的雙重控制，單位年中追加的經(jīng)費(fèi)使用必須等待預(yù)算指標(biāo)及用款計劃同時追加到位，其間往往涉及的環(huán)節(jié)較多，過程也較長，銜接不好，易導(dǎo)致辦事效率的下降，財政資金難以及時到位。如：預(yù)算單位的增人增資資金、預(yù)算外資金撥付等等。
　　
　　（二）預(yù)算外資金來源復(fù)雜，影響了集中支付的操作
　　部門預(yù)算中預(yù)算外來源多，支出除了人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、對個人和家庭的補(bǔ)助支出、專項支出外，還有上繳上級支出、補(bǔ)助下級、其他支出和往來款。具體執(zhí)行時如果分得過于明細(xì)，往往會降低可操作性；如過粗則又會影響支出的真實性和可靠性。
　　
　?。ㄈ┺D(zhuǎn)賬支票使用功能降低，改變了交易單位之間的資金結(jié)算方式
　　由于現(xiàn)行集中支付模式是單位轉(zhuǎn)賬支票只能從集中支付代理行付款，而不能直接解入收款單位開戶行，特別是對于支付金額不確定的付款，不能像過去一樣從單位領(lǐng)用空白支票隨身攜帶，從而影響了辦事效率。
　　
　?。ㄋ模└黜棇粼O(shè)立過多，影響了集中支付改革的效果
　　預(yù)算單位各項專戶設(shè)立較多，使應(yīng)實行集中支付的專項資金游離在集中支付系統(tǒng)之外，縮小了集中支付資金的范圍，影響了集中支付改革的應(yīng)有效果。
　　
　　四、深圳市國庫集中支付制度改進(jìn)的措施
　　
　　為推進(jìn)國庫集中支付制度改革，完善管理機(jī)制，針對以上存在的問題，宜從以下六個方面進(jìn)行改進(jìn)：
　　
　?。ㄒ唬┰鰪?qiáng)編制部門預(yù)算的科學(xué)性和執(zhí)行預(yù)算的剛性
　　通過客觀、合理、科學(xué)地編制人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，可以減少執(zhí)行預(yù)算中出現(xiàn)的變動頻率，提高國庫支付的工作效率。
　　
　?。ǘ┖喕瘒鴰旒兄Ц兜臉I(yè)務(wù)流程
　　通過簡化用款計劃編制程序，采取上下結(jié)合的方式編制用款計劃，對政府批示臨時追加且用款緊急的項目，可由主管業(yè)務(wù)處代為編制追加用款計劃；簡化人員經(jīng)費(fèi)支付程序。工資直接支付部分不需要預(yù)算單位實行支付申請，直接轉(zhuǎn)換為支付撥款指令發(fā)送代理行。
　　
　?。ㄈ┛茖W(xué)、合理地編制用款計劃
　　月度用款計劃編制可采取“前松后緊、總額控制”的原則，即人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)用款計劃前面月份可適當(dāng)超過序時進(jìn)度，以減少追加頻率；直接支付、授權(quán)支付劃分界限按“明晰”原則，在編制部門預(yù)算時，就根據(jù)項目支出內(nèi)容逐項落實支付類型，以防止執(zhí)行時混淆和頻繁變動。
　　
　?。ㄋ模┙鴰旒兄Ц侗O(jiān)督機(jī)制
　?。保胸斦忠訌?qiáng)國庫支付全過程的監(jiān)督。對單位一次性支出數(shù)額較大或去向可疑的資金要求提供相關(guān)原始資料，做到項目的資金來源要清楚、對項目的實施進(jìn)度要清楚；對授權(quán)支付，要完善對現(xiàn)金提取的額度和頻率控制和使用情況的事后檢查，特別要注意有的單位擅自將零余額賬戶的資金向自有賬戶轉(zhuǎn)移資金。２．預(yù)算單位要建立健全內(nèi)部牽制制度，崗位分工要合理、職責(zé)要明確，切實做到“兩個分離”，即授權(quán)支付和直接支付的錄入崗位與審核崗位分離。
　　
　?。ㄎ澹U(kuò)大國庫集中支付范圍
　　要控制專戶的設(shè)立，對確不需要設(shè)立的專戶進(jìn)行清理；要改變專項資金由上級專戶直達(dá)下級專戶或由預(yù)算內(nèi)一次性撥入專戶的狀況，將專項資金一并納入集中支付軌道，以提升國庫集中支付的效能。
　　
　?。┨岣卟块T之間的協(xié)調(diào)性
　　要加強(qiáng)財政內(nèi)部業(yè)務(wù)處室與國庫支付機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)力度，明確責(zé)任，提高預(yù)算指標(biāo)、用款計劃下達(dá)、撥款信息審核的及時性；要加強(qiáng)財政、人民銀行、代理銀行的外部配合。
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