【摘要】長期以來，我國政府非稅收入管理中存在諸多問題。本文圍繞《湖南省非稅收入管理條例》的貫徹落實，以株洲市為例，闡述了政府非稅收入管理的若干問題，旨在提高我國非稅收入的執(zhí)收水平和資金的使用效益。
　　
　　黨的十六屆三中全會明確指出，要“推進財政管理體制改革，健全公共財政體制，深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革。”非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，是保障地方政府正常運轉(zhuǎn)、促進社會經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展的重要財力。但是，長期以來我國政府非稅收入管理中存在的諸如收入流失、分配失控、監(jiān)督失靈等問題比較突出，如少數(shù)部門、單位和工作人員把收取的非稅收入視為單位自有資金，大量非稅收入在財政體外循環(huán)；多頭征管，收費養(yǎng)人、三亂現(xiàn)象屢禁不止；缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，難于實施有效的監(jiān)督等，嚴重削弱了政府的調(diào)控能力，為此，湖南省2004年9月1日頒布實施了《湖南省非稅收入管理條例》（以下簡稱《條例》）。該《條例》是我國第一部規(guī)范非稅收入管理的地方性法規(guī)，從體制上切斷了個人收入與部門權(quán)力、資源占有之間的聯(lián)系，有利于深化財政改革，增強政府宏觀調(diào)控能力，建立完善公共財政體制，既有利于推進依法行政，建設(shè)法制政府，又有利于進一步優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。
　　
　　一、《條例》頒布實施的成效分析
　　
　　（一）規(guī)范賬戶管理，實行源頭控收
　　根據(jù)《條例》規(guī)定，任何部門和單位未經(jīng)財政部門批準，擅自開設(shè)非稅收入過渡性賬戶的，一律視同“小金庫”處理。為了把這一規(guī)定落到實處，株州市財政部門一方面是在五家國有商業(yè)銀行統(tǒng)一設(shè)立了“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”，用于歸集、記錄、結(jié)算非稅收入款項，并簽訂了代收協(xié)議，其網(wǎng)點均可代收非稅收入，執(zhí)收單位和繳款人可以就近將非稅收入繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”，為執(zhí)收單位和繳款人提供了方便；另一方面是在征收管理系統(tǒng)上線和新版票據(jù)發(fā)放之前，通過嚴格審核執(zhí)收單位的非稅收入項目，以湖南省財政廳統(tǒng)一制定的非稅收入項目庫和單位經(jīng)過年檢的收費許可證為依據(jù)，糾正了一些超標收費和亂收費問題。使用征收管理系統(tǒng)和新版票據(jù)后，單位執(zhí)收的非稅收入只能直接繳入“株洲市非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”，單位過渡戶得以撤銷，“收支兩條線”管理進一步規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計，市本級共撤銷嚴格意義上的過渡戶14個，清繳以前年度滯留的收入211萬元，接管國土收入過渡戶收入4965萬元。
　　
　?。ǘ﹫猿质绽U分離、依法加強征管
　　2005年元月1日起，市本級全面推行了“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的征管模式。1.改進征收方式，堅持收繳分離。法定征收單位、非稅收入征收管理機構(gòu)、受委托征收單位在征收非稅收入時，向繳款義務(wù)人開具《湖南省非稅收入一般繳款書》，繳款人持繳款書到財政部門指定的代理銀行，將款項直接繳入非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶。除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以當場收取之外，禁止非稅收入執(zhí)收或受委托單位當場收取現(xiàn)款。2.嚴格減免程序，做到應(yīng)收盡收。非稅收入正常的緩征、減征、免征必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，禁止隨意減免、越權(quán)減免和收“人情費”的行為。確因特殊情況需要緩征或減免非稅收入的，由執(zhí)收單位提出意見，經(jīng)同級非稅收入管理機構(gòu)和財政部門審核后，報同級人民政府批準。3.明確征收主體，完善委托征收，進一步理順了防洪保安資金、污水處理費、電費附加、水資源費、國土收入等委托征收收入的管理，簽訂了目標管理責任書，同時加強了核算。對防洪保安資金、國土收入、基本建設(shè)聯(lián)合收費建立了征收臺賬。此外，對涉及上下級分成的非稅收入，也逐步通過“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”實行就地繳款、分級劃解。
　　
　?。ㄈ┞鋵嵤罩Х蛛x，推進綜合預(yù)算
　　從2005年1月1日起，株州市本級根據(jù)《條例》規(guī)定，對非稅收入實行了更規(guī)范的預(yù)算管理。株州市非稅收入管理機構(gòu)于預(yù)算年度開始前，認真核定市直單位非稅收入年度計劃，測算并扣除政府統(tǒng)籌資金后，作為非稅收入年度預(yù)算。株州市財政局按照部門預(yù)算改革的要求，把非稅收入形成的財力與其他財政收入形成的財力，一同納入部門預(yù)算編制范圍，統(tǒng)籌安排，實行綜合財政預(yù)算。市級執(zhí)收執(zhí)罰部門取得的非稅收入及時全額繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”。各類非稅收入都按照“收支兩條線”管理規(guī)定，通過“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶”歸集后，定期劃解株州市國庫或財政專戶，納入財政管理。此外，在財政部門內(nèi)部也實現(xiàn)了嚴格的“收支兩條線”管理，管征收的部門不管支出，管支出的部門不管收入。
　　總的來看，通過規(guī)范和加強非稅收入管理，進一步理順了財政收入分配關(guān)系，優(yōu)化了經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，推進了公共財政體制的建設(shè)，增強了非稅收入運行的透明度，發(fā)揮了非稅收入調(diào)節(jié)收入分配、支持事業(yè)發(fā)展、促進社會進步的積極作用，增強了政府宏觀調(diào)控能力，也從源頭上治理和預(yù)防了腐敗。
　　
　　二、株洲市政府非稅收入管理存在的問題
　　
　　《條例》頒布實施后，在現(xiàn)實的政府非稅收入中雖然取得了一定的成效，但是在實際的實施中也存在諸多問題。
　　
　?。ㄒ唬┦罩撱^和全口徑預(yù)算還沒有真正到位
　　《條例》規(guī)定，非稅收入是財政收入的組成部分，各級人民政府應(yīng)當將非稅收入納入財政統(tǒng)籌安排，實行綜合預(yù)算管理。此外，從規(guī)范的部門預(yù)算角度來講，也要求做到財政性資金統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)籌安排、“收支”脫鉤，即單位的支出與單位的收入沒有必然聯(lián)系，單位的支出依據(jù)其工作職能、工作項目的重要性來確定。但實際上，由于思想認識不到位，在利益面前，仍有不少單位、部門思想上對此難以接受，所以目前為止基本還是多收多支、少收少支，從而導(dǎo)致單位、部門之間分配不公，苦樂不均，財政僅僅成了資金的“中轉(zhuǎn)站”，政府的宏觀調(diào)控能力難以發(fā)揮。但是反過來講，如果收支真正脫鉤，又將影響單位執(zhí)收的積極性，致使非稅收入不能應(yīng)收盡收，導(dǎo)致收入任務(wù)難以完成。
　　
　?。ǘ┬姓聵I(yè)單位的服務(wù)性收費和社團收費游離于預(yù)算管理之外
　　當前，有些行政事業(yè)單位鉆了政策的空子，將一些取消的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為服務(wù)性收費管理，仍然憑借行政權(quán)力變相收取，使用稅務(wù)票據(jù)規(guī)避財政管理，增加了群眾負擔；還有一些行政事業(yè)單位下設(shè)的所謂的社會團體（協(xié)會），同樣是憑借行政權(quán)力收取會費或拉贊助，沒有納入財政管理，有些就變成了單位的“小金庫”，成為滋生腐敗的溫床。
　　
　?。ㄈ┓嵌愂杖朐鍪张c規(guī)范管理不協(xié)調(diào)
　　根據(jù)有關(guān)資料顯示，高收入的發(fā)達國家非稅收入占財政收入的比重為5一15%，中等收入國家為15一25%，低收入的發(fā)展中國家為20－30%。一般說來，非稅收入在各國財政收入中所占比重大多為20%左右。株州市非稅收入占財政總收入的比例在30％左右，比例較高。當前，株州市財政收入每年都以較高的速度增長，水漲船高，對非稅收入也有較高的增長要求。如果按照《條例》的要求進一步規(guī)范非稅收入管理，那么，從短期來看，傳統(tǒng)模式的非稅收入規(guī)模必將受到影響，至少行政事業(yè)性收費和罰沒收入等將控制在一個比較合理的范圍內(nèi)，不會有較大的增長，對年度財政收入任務(wù)的完成將產(chǎn)生負效應(yīng)。在縣區(qū)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）一級，推進非稅收入規(guī)范管理進度不理想，在一定程度上是受財力的限制，不少基層單位經(jīng)費不足，其本級財力無法保證正常運轉(zhuǎn)，于是一些不規(guī)范的收入應(yīng)運而生。要規(guī)范管理，首先要痛下決心，對這些不合理的非稅收入進行規(guī)范，但同時又給財政增加了壓力，所以，不少地方進退兩難。
　　
　　三、對株洲市政府非稅收入管理的改進措施與建議
　　
　　
　　（一）強化資金預(yù)算管理
　　非稅收入是各級政府的地方財政收入，應(yīng)納入財政預(yù)算管理。規(guī)范非稅收入資金管理的最終目標就是要實現(xiàn)財政收支的“全口徑預(yù)算管理”。在當前非稅收入尚未全部納入預(yù)算管理的過渡階段，政府應(yīng)加大非稅收入的統(tǒng)籌力度。要按照部門預(yù)算改革的要求，把非稅收入形成的財力與其他財政收入形成的財力一同納入部門預(yù)算編制范圍，統(tǒng)籌安排，實行真正統(tǒng)一的財政預(yù)算，把收支兩條線落到實處，從而逐步改變過去那種“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的分配格局，從機制上解決以前那種受部門利益驅(qū)動，亂收、亂罰、亂支等現(xiàn)象?？傊?，非稅收入管理涉及面廣，面臨的問題很多，必須綜合考慮，既要考慮到執(zhí)收單位的利益，有適當?shù)募顧C制，又要規(guī)范其執(zhí)收行為，做到應(yīng)收盡收。只有這樣，才能使非稅收入管理走上良性發(fā)展之路。
　　
　　（二）加強監(jiān)管，規(guī)范服務(wù)性收費和社團收費
　　按照不與民爭利的原則，行政機關(guān)不得有服務(wù)性收費。以服務(wù)性收費為主的事業(yè)單位，要按照徹底脫鉤的原則，逐步、真正走向市場。因此，當前對于部門預(yù)算單位的服務(wù)性收費，要按照《株洲市人民政府關(guān)于規(guī)范市直單位非稅收入管理的通知》規(guī)定，將其稅后凈收入納入部門預(yù)算管理。目前，將行政事業(yè)單位的門面出租收入利用非稅收入征收平臺進行征管，就是一個很好的嘗試。對于社團收費，也要采取區(qū)別對待的原則進行規(guī)范。對于機構(gòu)、人員、經(jīng)費尚未與財政撥款的行政事業(yè)單位真正脫鉤的社團組織，要進一步加強監(jiān)管，摸清底子后，這一塊的收費要納入非稅收入的管理范圍，防止行政事業(yè)單位權(quán)力濫用以及社團組織變成機關(guān)的附庸。
　　
　?。ㄈ┻\用信息技術(shù)，加強網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是規(guī)范和加強非稅收入管理的有效方法
　　株州市本級全面推行了“金財工程”框架內(nèi)開發(fā)的“非稅收入征收管理信息系統(tǒng)”，將全部合法的非稅收入項目、標準、征收范圍、對象等信息錄入計算機，形成項目庫，對非稅收入項目和執(zhí)收單位進行統(tǒng)一編碼，建立非稅數(shù)據(jù)中心，與代理銀行和執(zhí)收單位聯(lián)網(wǎng)。凡是項目庫中沒有的項目，執(zhí)收單位不能開票，銀行不能收款，從而從源頭上控制了亂收費。2006年，株州市本級共發(fā)生非稅收入銀行繳款業(yè)務(wù)45萬余筆（還不包括學(xué)校的學(xué)費收入銀行代收后集中匯繳），資金量達16億元，工作量很大。通過網(wǎng)絡(luò)信息化管理，賬務(wù)處理及時、準確，較好地完成了非稅收入的歸集、記錄、結(jié)算、劃解等工作任務(wù)，通過系統(tǒng)運行，實現(xiàn)了財政部門與代理銀行、執(zhí)收單位之間的數(shù)據(jù)共享和信息交換，用科技手段進一步規(guī)范了非稅收入征收行為，加強了監(jiān)管，提高了工作效率和質(zhì)量。