【摘要】目前，我國高校的投融資活動(dòng)日趨頻繁。本文在分析高校資金安全內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，針對其運(yùn)作過程中的安全隱患，提出了勤儉辦學(xué)、健全內(nèi)部控制制度和監(jiān)控體系的主張，以確保高校資金的安全。
　　
　　我國《面向 21 世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》指出：“落實(shí)科教興國的戰(zhàn)略，要切實(shí)把發(fā)展教育作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把教育投資作為一種基礎(chǔ)性投資，千方百計(jì)增加教育投入”。近幾年實(shí)行的高校擴(kuò)招和創(chuàng)辦一流大學(xué)的設(shè)想正是對這一計(jì)劃的具體實(shí)施，各高校動(dòng)輒數(shù)百萬、上千甚至數(shù)億元的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施、教學(xué)科研等各方面，用于改善辦學(xué)條件、提高辦學(xué)層次。面對如此巨大數(shù)額的教育資金，如何確保資金的安全、保證每一筆資金用在刀刃上，是各高校理財(cái)過程中無法回避的問題。
　　
　　一、資金安全的內(nèi)涵
　　
　　2004年教育部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高校資金安全管理的若干意見》(教財(cái)［2004］38號)，重申了加強(qiáng)高校資金安全管理的重要性。對高校而言，資金的安全管理是實(shí)現(xiàn)資金數(shù)量完整、交易公平、效益保證的前提，應(yīng)包括三個(gè)層面的內(nèi)容：
　　
　?。ㄒ唬┵Y金存取的安全性
　　資金存取的安全性指資金不發(fā)生被搶、被盜、被挪用等資金本身的安全和內(nèi)部核算及庫存管理的安全的行為，主要是保證資金數(shù)額的完整、真實(shí)。
　　
　　（二）資金活動(dòng)的有效性
　　資金活動(dòng)的有效性指資金的運(yùn)用不會因交易而發(fā)生虧損和貶值，主要是強(qiáng)調(diào)資金活動(dòng)應(yīng)遵循穩(wěn)健原則，確保公平、有效的交易能實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的目標(biāo)。
　　
　?。ㄈ┵Y金效益的保障性
　　資金效益的保障性指資金活動(dòng)所產(chǎn)生的效益均能夠?qū)崿F(xiàn)，不會在實(shí)現(xiàn)過程中流失。效益保障性主要是強(qiáng)調(diào)資金效益實(shí)現(xiàn)的安全，是更深層次的資金安全問題。
　　上述三個(gè)層面的內(nèi)容是一個(gè)整體，它貫穿于高校資金安全管理的全部過程中。既不能脫離資金活動(dòng)的有效性談資金安全管理，也不能離開資金效益的保障強(qiáng)調(diào)資金的安全，唯有將這三個(gè)層面的內(nèi)容進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合，才是資金安全管理的真正內(nèi)涵。
　　
　　二、資金安全的隱患
　　
　　（一）資金安全意識淡薄
　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，高校作為經(jīng)濟(jì)主體，其經(jīng)濟(jì)行為必須在法律的框架里進(jìn)行全面規(guī)范。但部分領(lǐng)導(dǎo)的法制觀念不強(qiáng)，對相關(guān)的法律法規(guī)不甚了解，或者出于小集團(tuán)利益等原因，使違規(guī)操作如非法集資、私設(shè)“小金庫”、建政績工程等屢見不鮮，這樣做，不僅面臨法律法規(guī)的處罰，而且造成了教育資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
　　
　?。ǘ﹥?nèi)控制度乏力
　　內(nèi)部控制是為了保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有序進(jìn)行、確保資產(chǎn)的安全完整、防止欺詐和舞弊行為、實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理等目標(biāo)而制定和實(shí)施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序。高校資金的安全有賴于內(nèi)控制度的實(shí)施。雖然高校內(nèi)部控制的理論、思想及其內(nèi)涵得到了進(jìn)一步的完善和發(fā)展，與經(jīng)營目標(biāo)有關(guān)的內(nèi)部控制制度的建設(shè)在內(nèi)容上、在范圍上也越來越廣泛，但仍處于發(fā)展的初級階段。最突出的問題是有章不循、違章不究；內(nèi)部控制往往是流于形式，制度的循與不循、違章的究與不究都是以法人代表的意志為轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致了腐敗的滋生和內(nèi)部控制的失效。
　　
　?。ㄈ┍O(jiān)控制度不到位
　　為完善監(jiān)督體制，高校內(nèi)部均設(shè)立有紀(jì)監(jiān)審等監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如審計(jì)、紀(jì)檢等部門是在校長領(lǐng)導(dǎo)下的二級機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)由校長任命，其工作對校長負(fù)責(zé)。這種“內(nèi)部人”監(jiān)督的機(jī)制，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)也缺乏獨(dú)立性、超脫性和權(quán)威性，監(jiān)督管6+1Y14fuEOAM39IXghEaeQ==理崗位人員缺位、職責(zé)游離，導(dǎo)致監(jiān)督制度本身形同虛設(shè)，其監(jiān)督難以起到應(yīng)有的牽制和約束機(jī)制作用。制度執(zhí)行應(yīng)達(dá)到的監(jiān)督作用往往是表面化和形式化的。
　　
　　三、營造資金安全的環(huán)境
　　
　　良好的控制環(huán)境是確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)順利進(jìn)行的關(guān)鍵，也是安全管理高校巨額資金的保障。因此， 營造良好的控制環(huán)境，必須形成一套動(dòng)態(tài)的、完善的內(nèi)控制度和監(jiān)督體系，從而實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)全方位監(jiān)督的目的。
　　
　?。ㄒ唬?qiáng)化節(jié)約辦學(xué)意識，提高依法理財(cái)能力
　　1.樹立科學(xué)發(fā)展觀，勤儉辦學(xué)
　　建設(shè)節(jié)約型社會是黨中央、國務(wù)院高瞻遠(yuǎn)矚，為建設(shè)和諧社會、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展做出的又一具有全局性和戰(zhàn)略性的重大決策。勤儉辦學(xué)不僅是建設(shè)節(jié)約型社會的必然要求，也是資金安全的另一種表現(xiàn)形式。正在加速發(fā)展的高校要在充分認(rèn)識加快建設(shè)節(jié)約型社會的極端重要性和緊迫性理解的同時(shí)，認(rèn)真貫徹科學(xué)發(fā)展觀，以節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地、資源綜合利用為重點(diǎn)，加快粗放辦學(xué)模式的轉(zhuǎn)變，立足當(dāng)前，放眼長遠(yuǎn)，從點(diǎn)滴做起，樹立厲行節(jié)約的風(fēng)氣，倡導(dǎo)勤儉節(jié)約的精神，精打細(xì)算，嚴(yán)格控制支出；以項(xiàng)目建設(shè)為載體，不搞花架子，不做無用功，減少不必要的開支，切實(shí)降低日常消耗性支出，降低辦學(xué)成本，提高資金利用率，促進(jìn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展。
　　2.要強(qiáng)化法律意識，提高依法理財(cái)能力
　　“有法必依”是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》為依法理財(cái)提供了制度保障。高校領(lǐng)導(dǎo)要不斷強(qiáng)化自身的法律意識，自覺遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)，發(fā)揮表率作用，影響一班人，帶好一個(gè)單位，堅(jiān)決執(zhí)行財(cái)務(wù)工作的各項(xiàng)規(guī)章制度，做學(xué)法、守法的模范，維護(hù)財(cái)經(jīng)工作的嚴(yán)肅性。
　　
　　（二）構(gòu)建完善的內(nèi)控制度，確保資金安全
　　1.設(shè)置科學(xué)的組織機(jī)構(gòu)，全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制
　　2000年6月，教育部、財(cái)政部根據(jù)新《會計(jì)法》等國家有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)制度出臺的《關(guān)于高校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)意見》(教財(cái)［2000］14號)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“建立健全各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，是貫徹實(shí)施《高教法》、提高管理水平，避免財(cái)經(jīng)工作失誤的必然要求和有效途徑”。建立和完善各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、設(shè)置科學(xué)的組織機(jī)構(gòu)是確保高校資金安全的基礎(chǔ)。單位負(fù)責(zé)人可按照“委托——代理”的契約模式，完善權(quán)利安排、責(zé)任分工與約束機(jī)制的規(guī)范體系，將資金安全相關(guān)的責(zé)任、權(quán)限通過制度或契約，委托給具有專業(yè)知識和工作經(jīng)驗(yàn)的總會計(jì)師。通過設(shè)置總會計(jì)師崗位，由總會計(jì)師協(xié)助建立科學(xué)的組織機(jī)構(gòu)，健全高校內(nèi)部的會計(jì)監(jiān)督體系和財(cái)務(wù)管理制度，全面協(xié)助校長搞好經(jīng)濟(jì)事務(wù)?？倳?jì)師作為學(xué)校財(cái)經(jīng)工作的組織者和經(jīng)濟(jì)決策的中心成員，參與學(xué)校的經(jīng)濟(jì)管理決策、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃實(shí)施方案和效益的可行分析，可以對高校的整個(gè)財(cái)經(jīng)工作抓得徹底、抓得具體，有利于經(jīng)濟(jì)決策的貫徹執(zhí)行和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的全面落實(shí)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制環(huán)境渠道暢通。
　　2.合理設(shè)計(jì)和有效執(zhí)行內(nèi)控制度，消除安全隱患
　　美國COSO委員會認(rèn)為：內(nèi)控制度是企業(yè)董事會、經(jīng)理階層和其它員工實(shí)施的，為營運(yùn)的效率效果、財(cái)務(wù)報(bào)告的可行性、相關(guān)法令的遵循等目標(biāo)的達(dá)成提供合理保證的過程。相對高校而言，內(nèi)部控制是內(nèi)部的管理控制系統(tǒng)，它涵蓋高校內(nèi)部的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、各個(gè)部門和各個(gè)崗位，并針對業(yè)務(wù)處理過程中的關(guān)鍵控制點(diǎn)，將內(nèi)部控制工作落實(shí)到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)，從而保證開展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有章可循。因此，高校內(nèi)控制度設(shè)計(jì)中要切實(shí)做到有規(guī)劃、有政策、有執(zhí)行、有監(jiān)督、有評價(jià)、有整改，優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，從保證資產(chǎn)的安全著手，堵塞漏洞，消除隱患，防止并及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種欺詐、舞弊行為。理順內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)的關(guān)系，結(jié)合流程整合與再造，對現(xiàn)有內(nèi)部控制程序，從基礎(chǔ)環(huán)節(jié)來改造整個(gè)內(nèi)控系統(tǒng)，做出相應(yīng)的調(diào)整；健全崗位授權(quán)管理的制約機(jī)制，嚴(yán)格崗位控制，明確各個(gè)崗位的職責(zé)與權(quán)限， 建立分級授權(quán)轉(zhuǎn)授權(quán)制度，分散部門職責(zé)權(quán)力，把過去一個(gè)部門辦的事分散到兩個(gè)或多個(gè)部門辦理，對報(bào)銷、資金調(diào)度等財(cái)務(wù)權(quán)限實(shí)行適當(dāng)限制，嚴(yán)格執(zhí)行決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)的分離制度，實(shí)現(xiàn)職能間的相互制約機(jī)制；規(guī)范會計(jì)行為，保證經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)按照適當(dāng)?shù)氖跈?quán)進(jìn)行和所有的交易事項(xiàng)以正確的金額在恰當(dāng)?shù)钠陂g及時(shí)記錄，保證對資產(chǎn)和記錄的接觸、處理均經(jīng)過適當(dāng)?shù)氖跈?quán)。加速提高內(nèi)部控制的整體水準(zhǔn)，營造正向、積極的內(nèi)部控制環(huán)境氛圍。
　　
　　3.構(gòu)建有效的預(yù)算管理體制，治理軟預(yù)算約束
　　高校作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的非營利組織，不能以追求利潤最大化作為激勵(lì)機(jī)制，高校的非營利性決定了其本質(zhì)上的軟預(yù)算約束。這種財(cái)務(wù)機(jī)制上的軟預(yù)算約束，使高校不關(guān)注成本最小化，而是以成本最大化的傾向來爭取各方面的財(cái)力支持。構(gòu)建校長領(lǐng)導(dǎo)下的強(qiáng)有力的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，執(zhí)行高校預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制、調(diào)整和分析考評工作，一方面符合高校財(cái)務(wù)管理體制“高校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，學(xué)校預(yù)算經(jīng)學(xué)校最高財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)審議后，上報(bào)各有關(guān)主管部門”的要求，便于發(fā)揮專業(yè)人員集體的作用，充分協(xié)商，做出切合學(xué)校發(fā)展實(shí)際的預(yù)算計(jì)劃；另一方面有利于預(yù)算權(quán)力的劃分與制衡，通過預(yù)算權(quán)力的劃分與制衡來治理預(yù)算編制的松弛、制衡預(yù)算調(diào)整權(quán)的濫用、硬化預(yù)算對實(shí)際行為的控制作用，以提高預(yù)算管理的質(zhì)量。在單位內(nèi)部形成以財(cái)務(wù)預(yù)算為主對經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行定量約束的格局，可促使資金使用部門精簡預(yù)算支出，提高資金支出效率，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。
　　
　　（三）建立全方位的監(jiān)控體系，確保資金活動(dòng)的安全
　　1.以透明為原則，引入資金運(yùn)用的評議制度
　　引入評議制度，就是要解決資金運(yùn)用的透明度問題。在管理工作中， 必須把公開透明作為一項(xiàng)重要原則，在重大管理決策方面引入專家評議制度，在充分考慮專家組意見的基礎(chǔ)上對社會公開，擴(kuò)大人民群眾對資金使用的知情權(quán)、評價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，廣泛聽取各方面的意見和反映， 接受群眾監(jiān)督，避免人為因素過分干擾甚至“暗箱操作”，防止決策者因認(rèn)識偏差而對決策結(jié)果造成影響，保證資金運(yùn)用的決策在客觀、公正、透明的環(huán)境中產(chǎn)生。建立專家評議制度有助于提高決策的科學(xué)性和合理性，淡化有關(guān)部門的管理權(quán)威，提高工作效率，樹立管理決策的形象，真正貫徹“專家治?！?。當(dāng)然，引入評議制度，有關(guān)部門要對專家組成員進(jìn)行挑選和把關(guān)，使專家組的結(jié)構(gòu)合理、覆蓋面寬，便于研究和探討，有利于集思廣益；與此同時(shí)，要制定相應(yīng)的制度，規(guī)范專家組的工作程序和工作方式、方法以及激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任制度，保證評議制度能長久地發(fā)揮作用。
　　2.以效益為核心，完善項(xiàng)目投資的績效評價(jià)體系
　　項(xiàng)目投資的績效評價(jià)是走向權(quán)責(zé)相符的公共管理模式的重要手段，是以科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀為統(tǒng)攝評價(jià)全過程、各方面的指導(dǎo)思想，對項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效率性進(jìn)行的評價(jià)。由于招生規(guī)模的擴(kuò)大，高校經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模快速增長，用于基本建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、學(xué)科隊(duì)伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施改造等項(xiàng)目的投入加大，面對資金供求矛盾日益突出和上億的銀行貸款，如何確保資金使用安全，防止資金浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資金使用效益最大化，是深化教育投入體制改革的重要問題。因此，在高校內(nèi)部，樹立以效率為核心的理財(cái)思想，優(yōu)化資源配置，建立科學(xué)的項(xiàng)目績效評價(jià)體系和評價(jià)方法，健全責(zé)任機(jī)制，是教育投入由粗放管理向量化指標(biāo)體系管理轉(zhuǎn)化的重要環(huán)節(jié)，對推進(jìn)高校協(xié)調(diào)、快