摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政舉步維艱，債務(wù)急劇增長(zhǎng)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國(guó)農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)擺脫財(cái)政困境，必須進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)；適當(dāng)調(diào)整利益分配關(guān)系，多留一些財(cái)力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)；進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和地方財(cái)政管理體制，深化公共財(cái)政支出改革；健全財(cái)政債務(wù)管理制度，積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；大力培植稅源。
　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；困難；對(duì)策
　　中圖分類號(hào)：F323．8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-410X(2007)01-0095-03
　　當(dāng)前我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越引起國(guó)內(nèi)外的關(guān)注。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬(wàn)元，有的專家把它稱為危害我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的“頭號(hào)殺手”。因此，我們應(yīng)高度重視，采取多種措施，積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)。
　　
　　進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)
　　
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)由于取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅，并且在未來(lái)五年內(nèi)將取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒(méi)有大宗穩(wěn)定收入來(lái)源來(lái)適應(yīng)分稅體制。因此有必要考慮修憲以減少政府的層級(jí)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府變成縣一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，這樣一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人大主席團(tuán)、政協(xié)聯(lián)絡(luò)團(tuán)和其它七站八所等機(jī)構(gòu)，都可以大大簡(jiǎn)化，把政府的職能到位、效率提高、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和作風(fēng)轉(zhuǎn)變結(jié)合起來(lái)，做到系統(tǒng)合理化。近年稅務(wù)、工商管理系統(tǒng)已按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)劃在基層設(shè)所，財(cái)政系統(tǒng)如仍堅(jiān)持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財(cái)政機(jī)構(gòu)，已喪失了基本的配套環(huán)境。占鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的內(nèi)容就更“虛”了，確實(shí)已稱不上一級(jí)財(cái)政。在這種四級(jí)政府加鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)化之后，進(jìn)而還可以考慮把地市一級(jí)政府虛化。如果能把政府縮到實(shí)三級(jí)加兩個(gè)半級(jí)(地市和鄉(xiāng)作為派出機(jī)構(gòu)層級(jí))，就非常接近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通常情況了，這種情況下的分稅分級(jí)體制和現(xiàn)在省以下理不清的體制難題就有望得到一個(gè)相對(duì)好的處理方案。當(dāng)然，實(shí)際的推進(jìn)必須審時(shí)度勢(shì)，改革關(guān)系到全國(guó)四萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上千萬(wàn)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益，如果沒(méi)有完善的社會(huì)保障機(jī)制和一個(gè)切實(shí)可行的方案，改革的阻力是可想而知的。因此，建議先考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的簡(jiǎn)化和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)首先必須完善和推行公務(wù)員制度。要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人數(shù)、面積、經(jīng)濟(jì)情況、財(cái)政實(shí)力等確定公務(wù)員數(shù)量，因崗定人，確定編制。同時(shí)要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制的立法工作，機(jī)構(gòu)編制一旦核定，就應(yīng)以法律形式固定下來(lái)，強(qiáng)化法律約束，控制機(jī)構(gòu)膨脹，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化。要進(jìn)行嚴(yán)格的公務(wù)員考試，堅(jiān)決堵住隨意進(jìn)人的渠道。要優(yōu)先保證公務(wù)員的工資、待遇，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員與縣、市公務(wù)員一個(gè)樣。其次，利用多種途徑和有效載體分流在職機(jī)關(guān)干部職工，盡量減少財(cái)政供養(yǎng)人口。
　　
　　適當(dāng)調(diào)整利益分配關(guān)系，多留一些財(cái)力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)
　　
　　1994年分稅制改革以來(lái)，中央財(cái)力集中的程度顯著提高。1993年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重是22％，2002年上升為54．9％。中央財(cái)政比重提高就意味著地方財(cái)政比重下降。適當(dāng)集中財(cái)力和財(cái)權(quán)，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力是必要的，但如果集中的程度過(guò)大、速度過(guò)快，必然會(huì)對(duì)基層財(cái)政造成負(fù)面影響。在中央集中財(cái)力的同時(shí)，省、市、縣也在進(jìn)行財(cái)力集中。這樣，處于最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然困難。因此，中央必須調(diào)整與地方的利益分配關(guān)系，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況區(qū)別對(duì)待，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中央應(yīng)調(diào)低稅收的返還比例或者調(diào)整增值稅共享比例；對(duì)中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)，中央應(yīng)提高稅收返還比例，或者調(diào)整增值稅共享比例。筆者認(rèn)為可采取如下辦法：將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩稅”上交比例定為60％或更低點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留40％，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩稅”增量中央返還部分，逐級(jí)全部返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。上級(jí)政府、特別是縣級(jí)政府，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出變化情況和財(cái)權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出基數(shù)和確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政上繳或補(bǔ)助類型及其上繳或補(bǔ)助數(shù)額，盡量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制傾斜，從體制上支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困。要合理劃分稅種?？煽紤]將具有再分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能的稅種，如所得稅等稅種作為共享稅，改變?cè)瓉?lái)企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系分別劃歸中央與地方的稅收征管辦法，采用分成制來(lái)征收法人所得稅，即不管納稅的法人隸屬哪一級(jí)政府，都要根據(jù)一個(gè)合理的歷史基數(shù)，由中央和地方按比例劃分應(yīng)得的所得稅。改革和完善地方稅體系，建立科學(xué)合理的地方稅稅制結(jié)構(gòu)。通過(guò)一系列改革，形成以財(cái)產(chǎn)稅和營(yíng)業(yè)稅為主體稅種、其它輔助稅種為配合的地方稅制體系。適度擴(kuò)大地方政府稅收管理權(quán)限，應(yīng)賦予地方開(kāi)征、停征權(quán)。
　　
　　進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
　　
　　轉(zhuǎn)移支付制度是解決各級(jí)政府的職能分工以及由其決定的支出職責(zé)和各級(jí)政府的自有收入之間存在不對(duì)稱而形成的縱向不平衡，同級(jí)政府之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然條件、文化歷史等因素造成的財(cái)政橫向不平衡的有力工具。目前，新財(cái)政體制所要求的財(cái)力集中保障機(jī)制已經(jīng)建立，但相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度尚未健全。分稅制是在原財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，在保持既得利益不變的前提下，把包干體制中形成的不均衡狀況帶入了新的財(cái)政體制。因此，雖然實(shí)行了分稅體制，但財(cái)政職能未轉(zhuǎn)、事權(quán)劃分未變、基數(shù)返還依舊，對(duì)歷史原因造成的地區(qū)財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的問(wèn)題不僅沒(méi)有解決，反而有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。2000年我國(guó)用于均等化轉(zhuǎn)移支付的資金為85．45億元，而用于體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助和基數(shù)返還的資金達(dá)4583億元，相差54倍。在分稅制財(cái)政體制的總體框架下，應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)現(xiàn)行的稅收返還、定額補(bǔ)助及專項(xiàng)撥款等形式的轉(zhuǎn)移支付辦法，建立健全規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)加大上級(jí)財(cái)政(包括中央、省、市和縣級(jí)財(cái)政)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付盡可能多地落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；要堅(jiān)決糾正上級(jí)財(cái)政過(guò)多集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的現(xiàn)象，以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。具體操作上應(yīng)摒棄現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中的基數(shù)法，采用國(guó)際通用的因素法，選取那些不易受到人為控制的客觀性因素如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度等作為實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。合理調(diào)整各地支出成本差異，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付均等化，即各地區(qū)在相似的稅收努力水平下提供公共服務(wù)能力均等化。
　　
　　進(jìn)一步完善地方財(cái)政管理體制，深化公共財(cái)政支出改革
　　
　　上級(jí)財(cái)政在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分割財(cái)力時(shí)要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)留有余地，以事權(quán)劃分財(cái)權(quán)，以財(cái)權(quán)決定事權(quán)，按照財(cái)權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。按照誰(shuí)出政策誰(shuí)拿錢的原則，避免上級(jí)出政策，下級(jí)拿票子。在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制時(shí)，應(yīng)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況和發(fā)展水平，劃分類型，區(qū)別對(duì)待。堅(jiān)持“富縣先富鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，兼顧縣鄉(xiāng)利益，正確處理縣鄉(xiāng)財(cái)力分配關(guān)系。對(duì)一些財(cái)力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在體制上給予照顧，使其具備自我積累、自我發(fā)展的能力。要對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育投資體制進(jìn)行改革，變九年義務(wù)教育由縣、鄉(xiāng)二級(jí)財(cái)政承擔(dān)為中央、省、市、縣鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。具體可采用如下方式：市縣、鄉(xiāng)財(cái)政主要負(fù)責(zé)小學(xué)六年教育，中央、省財(cái)政負(fù)責(zé)初中三年的教育責(zé)任?；蛘卟扇〔顒e責(zé)任制：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)全部九年義務(wù)教育；在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，初中三年教育由中央、省財(cái)政負(fù)擔(dān)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般地區(qū)，由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)初中三年教育。
　　要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，重新界定財(cái)政資金的供給范圍。特別是對(duì)各項(xiàng)事業(yè)支出要區(qū)別對(duì)待，凡不體現(xiàn)政府職能或不體現(xiàn)公共利益的事業(yè)，應(yīng)當(dāng)徹底推向市場(chǎng)；對(duì)于履行部分行政或社會(huì)公益職能需要財(cái)政投入的事業(yè)單位也要改革資金供應(yīng)辦法，將其所創(chuàng)收入納入單位預(yù)算，不足部分由財(cái)政補(bǔ)差，并逐步創(chuàng)造條件盡可能推向市場(chǎng)，大大壓縮行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。
　　要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，著眼構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政支出模式，建立有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出約束機(jī)制。首先，要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主理財(cái)制度。財(cái)政管理的關(guān)鍵在于從嚴(yán)理財(cái)治政。堅(jiān)持制度建設(shè)先行，實(shí)行以制度管人、以制度管事，以制度約束支出行為。著力解決好以權(quán)代法、以權(quán)代制和以權(quán)謀私問(wèn)題，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理的制度化和規(guī)范化建設(shè)。其次，要加強(qiáng)財(cái)政支出的全程監(jiān)督和控制。對(duì)本級(jí)人代會(huì)通過(guò)的預(yù)算，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意變更。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要嚴(yán)格審議年度財(cái)政預(yù)算，平時(shí)要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。再次，積極推行政府采購(gòu)制度。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其各部門由財(cái)政資金安排購(gòu)買的物資及由財(cái)政支付資金的會(huì)議、公共事業(yè)工程等勞務(wù)支出實(shí)行政府采購(gòu)制，以節(jié)減開(kāi)支，緩解支出壓力，提高資金使用效益。最后，改革預(yù)算編制傳統(tǒng)，改用零基預(yù)算法。一切從實(shí)際出發(fā)，重新核定各部門各單位乃至各崗位新一年的預(yù)算定額。特別是對(duì)非生產(chǎn)性支出要嚴(yán)格實(shí)行“定編、定員、定額”管理，人員經(jīng)費(fèi)切實(shí)按照新的編制和工資費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)核定。
　　
　　健全財(cái)政債務(wù)管理制度，積極化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)
　　
　　首先，應(yīng)組織大規(guī)模債務(wù)登記調(diào)查，編制地方資產(chǎn)負(fù)債表。區(qū)別不同類型債務(wù)，分清楚債務(wù)的責(zé)任和輕重緩急，這是一項(xiàng)最基本的工程。因?yàn)橹挥忻宄鶆?wù)底數(shù)，做到知己知彼，才能采取措施“堵住新的出血點(diǎn)”，遏止住鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的惡性膨脹。其次，編制“鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)預(yù)算”。在政府預(yù)算編制中要對(duì)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵性預(yù)測(cè)假設(shè)的變動(dòng)、政府的或有負(fù)債、特定支出承諾規(guī)模及其它不測(cè)事件引起的不確定性給予明確反映。要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的公開(kāi)性、透明度，讓廣大公眾及其代表真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的知情者、決策者和監(jiān)督者。這是杜絕以官員意志代替公眾意志，防止暗箱操作、杜絕形象工程和政績(jī)工程的根本措施。再次，盡早研究和建立我國(guó)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的確認(rèn)、評(píng)估和量化制度。為此，要加快設(shè)計(jì)一套符合國(guó)際慣例的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確認(rèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在。最后，應(yīng)樹(shù)立審慎理財(cái)原則，努力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。一方面，要嚴(yán)格防止新增債務(wù)，另一方面，以拍賣、租賃等方式盤活資產(chǎn)、資源；通過(guò)債權(quán)債務(wù)置換、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)、資產(chǎn)重組，消化部分債務(wù)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金，適當(dāng)給予各地債務(wù)化解的創(chuàng)新空間，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的積極性。同時(shí)，中央應(yīng)盡快出臺(tái)處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)的相關(guān)政策。如財(cái)政周轉(zhuǎn)金死賬、呆賬的核銷處理政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)化解政策。
　　
　　加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，大力培植稅源
　　
　　這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走出困境的根本出路。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，沒(méi)有多少機(jī)動(dòng)財(cái)力投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)，銀行對(duì)縣以下貸款大為萎縮。應(yīng)大力發(fā)展中小銀行，加大金融對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的支持力度。國(guó)家的各項(xiàng)政策，應(yīng)當(dāng)考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，培植新的稅源。
　　
　　收稿日期：2006-08-08
　　作者簡(jiǎn)介：童陽(yáng)秀(1955－)，女，湖南湘鄉(xiāng)人，中共中央黨校黨建部副教授；北京 100091
　　責(zé)任編輯：陳