[摘 要] 文章介紹了美國各州公立中小學(xué)教育管理體系，包括法律系統(tǒng)和行政系統(tǒng)在各州公立中小學(xué)教育方面所發(fā)揮的作用。簡要介紹了美國民眾教育方面的觀念和傳統(tǒng)。
　　[關(guān)鍵詞] 美國 公立學(xué)校 教育系統(tǒng)
　　
　　美國教育的組織與管理權(quán)力主要歸屬各州，這是因為美國《憲法》將聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)力做了劃分。《憲法》第十修正案規(guī)定“對于憲法既沒有明確授予聯(lián)邦政府，又沒有明確規(guī)定不能授予州政府的權(quán)力，這類權(quán)力歸各州政府，或?qū)儆谌嗣瘛?。教育的行政立法?quán)即屬于這類沒有被憲法授予聯(lián)邦政府，也沒有被憲法禁止授予各州的權(quán)力，因此各州擁有在本州內(nèi)組織、管理教育的權(quán)力。
　　各州的立法機(jī)構(gòu)在各自教育管理方面均有規(guī)劃，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理方面也各不相同，盡管很難把各州公立中小學(xué)教育系統(tǒng)的情況進(jìn)行完全的描述，但是把各州有關(guān)教育管理及機(jī)構(gòu)設(shè)置方面共同的部分加以分析，可以對美國公立中小學(xué)系統(tǒng)有一個基本的框架性了解。
　　
　　一、法律法規(guī)在教育管理中的決定作用
　　
　　美國高度強(qiáng)調(diào)以法治國，對于教育的管理尤其如此。這主要體現(xiàn)在教育行政部門可以實際運用的行政權(quán)力空間非常有限。各州的法律對公立中小學(xué)教育的方方面面做了詳細(xì)而明確的規(guī)定；從教育法規(guī)形成機(jī)制到教育行政負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生辦法，從生均教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)到師資配備標(biāo)準(zhǔn)，從學(xué)生入學(xué)選擇學(xué)校到教室學(xué)生規(guī)模等，各級教育行政部門的主要職能就是監(jiān)督并確保有關(guān)學(xué)校遵照執(zhí)行并達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。
　　因此要了解美國的公立中小學(xué)體系首先要了解各州的法律體系，各州在本州的憲法中對教育做了規(guī)定，之后在不同階段根據(jù)需要又通過了若干有關(guān)教育的法律，逐漸形成了各州比較完整的法律體系。各州的法律體系包括州憲法（也是各州的基本法）、各類州內(nèi)立法、有關(guān)司法判決案例所形成的決定等。
　　1. 州憲法
　　各州均根據(jù)聯(lián)邦政府設(shè)定的模式擁有本州的憲法。州憲法規(guī)定了州內(nèi)的立法權(quán)、行政權(quán)（主要指州長的權(quán)力）和司法權(quán)。理論上州長是不受立法機(jī)構(gòu)控制的，因為他是由人民直接選舉產(chǎn)生的。州長以及州長所屬黨派對教育的態(tài)度及關(guān)注程度對本州教育的發(fā)展影響重大。州憲法規(guī)定本州內(nèi)涉及教育的長期福利政策由州內(nèi)選舉產(chǎn)生的立法機(jī)構(gòu)（州議會）制定。
　　2. 州內(nèi)立法
　　各州議會均通過了本州的學(xué)校法案，如州內(nèi)居民在孩子上學(xué)方面會有不同的困難或需求（諸如孩子上學(xué)的交通及安全問題等），州議會就要舉行聽證會，進(jìn)行調(diào)研，權(quán)衡各類建議，然后通過全州統(tǒng)一的相關(guān)法案，使全州的學(xué)生上學(xué)都可采用相同的辦法乘坐校車上學(xué)。
　　各州的法律決定有關(guān)教育的重大事項，包括如何組建和管理公立教育系統(tǒng)，教育體系的設(shè)置結(jié)構(gòu)和行政范圍，各學(xué)校的經(jīng)費獲取辦法等。很明顯各州的立法機(jī)構(gòu)是教育政策的制定者。每一屆新的州議會為體現(xiàn)與往屆的不同，往往都要先通過新的有關(guān)教育的法令，或修改與教育相關(guān)的舊的法律條款。
　　一般說來，各州的法律包括兩種，即強(qiáng)制性的和靈活性的。強(qiáng)制性法律要求州內(nèi)必須統(tǒng)一執(zhí)行，如學(xué)區(qū)的設(shè)立、劃分，學(xué)生的交通，學(xué)校的經(jīng)費征稅辦法等。靈活性的法令給予當(dāng)?shù)貙W(xué)校管理部門在州法律允許的范圍內(nèi)，行使評判權(quán)、解釋權(quán)，決定相關(guān)特定事項的執(zhí)行情況，以及與工資、安全、學(xué)校建筑、校舍選址有關(guān)的事項等。
　　3. 司法裁決
　　極少數(shù)情況下可能會出現(xiàn)學(xué)校與學(xué)生或社區(qū)發(fā)生糾紛而法律法規(guī)對此種情況沒有明確的規(guī)定，此時只能交由司法裁決，而裁決的結(jié)果將作為今后處理類似問題的重要依據(jù)。
　　另外，在一段時期內(nèi)，各州都會將州內(nèi)所有有關(guān)學(xué)校的法律、法規(guī)集中整理起來并公布出來，使這些法律很容易被查到。這樣系統(tǒng)地把各種相關(guān)法律、法規(guī)以及有關(guān)判決案例、法院決定搜集到一起，匯編成冊即構(gòu)成了各州的學(xué)校法典。通常來講這類冊子很厚，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)且內(nèi)容詳細(xì)。如學(xué)校法典會把州內(nèi)很多涉及到義務(wù)教育學(xué)校出勤率、學(xué)區(qū)責(zé)任范圍、校舍的興建和維護(hù)、教師資格認(rèn)定、公辦特許私立學(xué)校、學(xué)區(qū)合并、為維護(hù)學(xué)校而進(jìn)行征稅、接送學(xué)生上下學(xué)交通法等等全部匯集到一起。
　　一般說來，沒有任何其他地方可以找到像學(xué)校法典這么完整、可靠的關(guān)于學(xué)校法規(guī)的信息來源。學(xué)校法典通常被用來作為處理特殊問題時的重要法律依據(jù)，如“在組織學(xué)生外出游玩出現(xiàn)問題時，老師的責(zé)任是什么”等問題。
　　
　　二、州內(nèi)教育行政體系
　　
　　各州均通過州教育行政部門、學(xué)區(qū)按照法律所授予的權(quán)力來規(guī)范、監(jiān)督、管理公立中小學(xué)校的教育。各州也有法律來保障執(zhí)行州政府對公立以及私立教育所應(yīng)盡的責(zé)任。這樣的法律設(shè)定了一套關(guān)于本州教育管理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，盡管各州不盡相同，但總的來說，州內(nèi)的教育最高職權(quán)在州教育理事會和州教育（廳）辦公室。
　　1. 州教育理事會
　　美國50個州中有49個州設(shè)有州教育理事會（威斯康辛州除外）。盡管在理事會成員的選舉辦法等方面會有所不同，但州教育理事會均為各州教育管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。
　　州教育理事會最主要的職能就是任命或選舉一位州學(xué)監(jiān)總長，決定他的任期，明確他的職權(quán)和工資。此外，州教育理事會的職能主要在處理州層次教育方面的問題，制定涉及全州教育執(zhí)行、管理、監(jiān)管方面的政策。
　　大多數(shù)州把這些職能在幾位教育理事中進(jìn)行劃分，每一位負(fù)責(zé)管理全州教育中的某一部分。只有大約13個州，所有的教育理事共同管理全州的小學(xué)和中學(xué)事務(wù)。
　　各州的教育理事會成員對本州教育職能的執(zhí)行情況發(fā)揮重大作用。各州采取不同的辦法產(chǎn)生州教育理事會成員。有大約9個州是由普選產(chǎn)生，大約30個州是由州長任命，其余大約10個州采取不同的選舉和任命辦法。
　　州教育理事會成員的人數(shù)各州有所不同，從3人（密西西比州）到21人（得克薩斯州）。其中19個州為8到11人，10個州為7人，7個州為7人以下。
　　各州均有很多的推薦委員會來推薦最容易被接受的人選，這些機(jī)構(gòu)毫無例外地都會推薦經(jīng)過選舉產(chǎn)生的5~7名業(yè)外民眾作為不拿薪金的州教育理事會成員。對這些人沒有特定的要求，只是要求他們必須是愿意對州內(nèi)教育管理做奉獻(xiàn)又沒有個人私利的杰出市民。當(dāng)然在這之前會有一系列的審核程序來確保把那些不合適的或具有私利的人選排除在外。
　　2. 州學(xué)監(jiān)總長
　　州學(xué)監(jiān)總長在24個州是由州教育理事會任命，在21個州由市民進(jìn)行政治投票選舉產(chǎn)生，在另外5個州由州長任命，但趨勢是逐步由州教育理事會任命。在州教育理事會沒有黨派背景的情況下，一般比較容易選出很出色的人選。但也有不少的州，教育和黨派的政治觀點聯(lián)系在一起，政客們發(fā)明各種聽起來不錯的口號試圖吸引選民。但現(xiàn)在，這種政治選舉的辦法越來越失去作用，因為人們都意識到他們需要的是一位專家，不是全州學(xué)校的政治領(lǐng)導(dǎo)。
　　州學(xué)監(jiān)總長是州教育理事會任命的首席教育執(zhí)行官，也是州教育廳的廳長。其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)州教育廳的各個部門，執(zhí)行并解釋州教育理事會制定的有關(guān)政策，對州內(nèi)各種教育項目進(jìn)行推動、監(jiān)督、評估和改進(jìn)，向州議會和州長提供教育方面的顧問服務(wù)，定期向州議會和州長提交有關(guān)州內(nèi)教育方面的統(tǒng)計報告等。
　　3. 州教育廳
　　在所有的州，學(xué)監(jiān)總長均需要一個專業(yè)的團(tuán)隊來提供服務(wù)。學(xué)監(jiān)總長與他的專業(yè)團(tuán)隊就組成了州教育廳。州教育廳的職責(zé)主要與教師資格認(rèn)定、分配州教育經(jīng)費至各學(xué)區(qū)、學(xué)區(qū)的重組、強(qiáng)力推行有關(guān)教育法案、向公眾報告有關(guān)教育情況、分配由聯(lián)邦政府劃撥到本州的用于職業(yè)教育或其他特定教育項目的經(jīng)費等有關(guān)。州教育廳的職責(zé)廣泛，州內(nèi)所有學(xué)區(qū)和學(xué)校均受其影響。
　　從各州教育廳在各類項目所花費的時間看，最重要的方面包括職業(yè)教育、殘疾兒童服務(wù)、退伍軍人教育、成人教育、財務(wù)、教師資格認(rèn)證、教師職業(yè)發(fā)展、調(diào)研、統(tǒng)計和學(xué)校午餐服務(wù)項目。顯然州教育廳在每個州都是重要和有影響的。
　　
　　4. 學(xué)區(qū)
　　學(xué)區(qū)是指州政府用于管理公立中小學(xué)的基本單位。最早的學(xué)校建立起來時，在學(xué)校周邊一定范圍內(nèi)的政治邊界也自然形成了，這個邊界決定了學(xué)校的生源來自哪里，誰來資助和管理這所學(xué)校。這個地理上的，或行政地域性的單位就被稱為學(xué)區(qū)。從根本上講，今天的學(xué)區(qū)依然是這樣。國家學(xué)區(qū)重組委員會（The National Commission on School District Reorganization）對學(xué)區(qū)的定義如下：是當(dāng)?shù)毓芾韺W(xué)校的一個基本單位，并具有一個能直接對所在地區(qū)所有學(xué)校進(jìn)行管理的委員會或負(fù)責(zé)人。它的最大特點就是它是一個像公司一樣的機(jī)構(gòu)，擁有一個理事會或主管學(xué)校的負(fù)責(zé)人，對所在區(qū)域內(nèi)所有的公立學(xué)校擁有全部或部分自治權(quán)。
　?。?）學(xué)區(qū)教育理事會
　　學(xué)區(qū)教育理事會是經(jīng)過州法律確認(rèn)負(fù)責(zé)本學(xué)區(qū)教育實施的機(jī)構(gòu)。理事會成員一般經(jīng)過選舉產(chǎn)生，全美大約85%的地方學(xué)區(qū)理事會成員均是經(jīng)選舉產(chǎn)生的，此外也有部分經(jīng)過任命產(chǎn)生，如經(jīng)過市長、市政委員會、法官等的任命而產(chǎn)生。
　　因為每一位理事會成員均需要一定的時間熟悉本學(xué)區(qū)的情況，了解本學(xué)區(qū)的需求，所以理事會成員的任期一般最少為3~5年，并可以連任一屆。
　　理事會的規(guī)模決定了理事會的效率，人數(shù)太多或太少均不利。美國學(xué)區(qū)理事會協(xié)會曾經(jīng)在35個有30萬以上人口的城市做過一次統(tǒng)計，17個城市有7名理事會成員，12個城市是5名，3個城市是15名，2個城市是12名，1個城市11名。公共教育管理專家認(rèn)為最合理的人數(shù)是7個，但實際的趨勢是有更多的學(xué)區(qū)擁有9名或更多的理事會成員，盡管7人應(yīng)該是一個最有利于協(xié)調(diào)的人數(shù)。
　　學(xué)區(qū)理事會成員從傳統(tǒng)上來說應(yīng)該是一個無私奉獻(xiàn)、服務(wù)本州、社區(qū)和孩子的角色，最主要的收獲就是獲得社區(qū)的尊重和因從事有益的工作而獲得的榮譽(yù)感和滿足感。在部分城市中，學(xué)區(qū)要付理事會成員工資，或給予部分補(bǔ)助，如交通補(bǔ)助等。
　　從法律角度來講，任何學(xué)區(qū)內(nèi)的有選舉權(quán)的居民均可申請成為理事會成員。但這顯然是不夠的，還需要考慮的因素包括：①候選人是否有合作精神，是否能與社區(qū)合作，與其他理事會成員合作；②候選人是否有能力理解并指導(dǎo)學(xué)校系統(tǒng)的財政事務(wù)；③候選人是否愿意并能夠投入足夠的時間和精力到此項工作上；④候選人是否愿意了解并滿足學(xué)區(qū)內(nèi)所有學(xué)生的教育需求。因為理事會成員必須代表并服務(wù)學(xué)區(qū)內(nèi)所有的居民，不能只代表某一類人、某一種族或宗教團(tuán)體的利益；⑤候選人是否有孩子在本學(xué)區(qū)上學(xué)，或者候選人是否在青年人事務(wù)中發(fā)揮積極作用。
　　總的來講，理事會成員的受教育程度要高于社區(qū)的總體水平，大部分成員都來自成功的企業(yè)或是專業(yè)人士。
　　學(xué)區(qū)教育理事會由各州立法授予職權(quán)，其中有些很具體，有些具有任意性。理想狀態(tài)下，理事會在學(xué)區(qū)中扮演平衡普通公眾和教育工作者之間利益和興趣的角色。具體地說，理事會要召開面向公眾和教育工作者的聽證會，發(fā)布有關(guān)政策并印刷成冊廣而告之，雇傭一位專業(yè)管理人士作為學(xué)區(qū)教育總監(jiān)并授予其相關(guān)執(zhí)行的權(quán)力，制定并通過總體教育規(guī)劃，確立工資標(biāo)準(zhǔn)、制定預(yù)算和有關(guān)征收稅務(wù)的事宜，管理財政賬戶，制定強(qiáng)制出勤率的法案，決定在哪里建新的校舍、制定學(xué)校管理的條例和政策等等。近幾十年來，理事會在制訂政策時發(fā)生了很多的變化，主要表現(xiàn)于在做出最后的決策前要花費更多的時間舉行聽證會來聽取公眾的意見。這可能是由于教師組織，如教師工會等的規(guī)模和影響力越來越大。早期時，不論多少，教師只能接受理事會決定給他們的薪資標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在在決定諸如教師工資、病假及其它福利待遇方面的有關(guān)問題時，理事會要通過嚴(yán)格規(guī)定的程序與教師進(jìn)行談判。
　?。?）學(xué)區(qū)學(xué)監(jiān)
　　學(xué)區(qū)理事會成員不是學(xué)校教育管理方面的專家，他們需要雇傭一個能夠稱職的專業(yè)教育人士來監(jiān)管學(xué)區(qū)內(nèi)所有學(xué)校的工作。理事會將很多的權(quán)力授予學(xué)監(jiān)，但學(xué)區(qū)學(xué)監(jiān)的任何政策都要經(jīng)過理事會通過。
　　學(xué)區(qū)學(xué)監(jiān)的權(quán)力范圍很廣，職責(zé)多且雜。作為學(xué)區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)，他既是學(xué)區(qū)理事會的專業(yè)顧問，又是學(xué)區(qū)理事會的雇員，還是教職人員的組織者和非教職人員（技術(shù)人員和看門人等）的管理者和雇主；他是處理學(xué)校與所在社區(qū)之間關(guān)系的專家，及時協(xié)調(diào)解決學(xué)校與所在社區(qū)之間的問題，創(chuàng)造與社區(qū)互動的機(jī)會，增強(qiáng)與社區(qū)的關(guān)系，爭取社區(qū)對學(xué)校更多的支持；他還是學(xué)生選拔、安置和學(xué)生校車交通方面政策的制定者；此外，學(xué)區(qū)學(xué)監(jiān)既要在學(xué)區(qū)的發(fā)展方面平衡發(fā)展與公平的關(guān)系，還要為學(xué)區(qū)特別需求的教育項目籌措額外的資金；學(xué)區(qū)學(xué)監(jiān)還要經(jīng)常會見學(xué)生、家長、教職員工和社區(qū)代表，與媒體保持良好的溝通與互動?？傊?，學(xué)區(qū)學(xué)監(jiān)要對學(xué)區(qū)內(nèi)所有公立學(xué)校高效率、高效益的管理和組織負(fù)責(zé)。這個職位非常重要，要有高水平的管理能力和專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)能力，在成為學(xué)區(qū)學(xué)監(jiān)前，他們要進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域的深入學(xué)習(xí)，并在大學(xué)研究生院參加特定的培訓(xùn)項目。
　　美國的學(xué)區(qū)學(xué)監(jiān)早期更多地代表學(xué)區(qū)理事會，現(xiàn)在的學(xué)區(qū)學(xué)監(jiān)既是學(xué)區(qū)理事會的代表也是學(xué)區(qū)內(nèi)廣大教師的代表。在制定計劃和政策時開始更趨向鼓勵教師的參與。學(xué)監(jiān)的權(quán)威性減少了，但是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的機(jī)會更多了。
　　
　　三、美國民眾教育傳統(tǒng)理念
　　
　　美國之所以形成這樣的教育管理體制，與美國民眾的傳統(tǒng)觀念有很大的關(guān)系。盡管美國的教育組織和管理形式在各地有很大的不同，但是美國人在教育方面的觀念和傳統(tǒng)多年來一直保持延續(xù)，這也使得全國的學(xué)校有很多相似之處。這些傳統(tǒng)主要包括五個方面。
　　1. 自我管理意識
　　堅持教育管理本地化是深深根植于美國人信仰中的理念。居民自己選舉教育理事會，并用多種方式參與到學(xué)校的管理中來。
　　2. 分散管理教育的權(quán)力
　　大多數(shù)美國人認(rèn)識到管理教育的權(quán)力就是管理國家未來的權(quán)力。他們認(rèn)為“如果管理教育的權(quán)力被集中掌握在一些錯誤的人手中，將會改變下一代人的全部社會狀況”。傳統(tǒng)上，美國人反對將管理教育的權(quán)力集中在少數(shù)人手中，而是將管理權(quán)分散給若干機(jī)構(gòu)和廣大民眾。這一點看來在美國教育的傳統(tǒng)中還將被繼續(xù)發(fā)揚下去。
　　3. 主人意識
　　美國公民都以自己本地的公立教育系統(tǒng)為榮。一方面本地的教育工作者通過多種辦法鼓勵當(dāng)?shù)鼐用裼脧V具代表性的辦法積極參與到公立教育系統(tǒng)中來；另一方面，任何涉及到要將本地教育管理責(zé)任和權(quán)力轉(zhuǎn)移到州一級的機(jī)構(gòu)都要經(jīng)過嚴(yán)格的審議，以評估是否會削弱本地的控制或扼殺當(dāng)?shù)孛癖妼⒔逃膮⑴c熱情，因為當(dāng)?shù)孛癖娍偭?xí)慣把本地學(xué)校視作“他們自己的”。
　　4. 睦鄰關(guān)系
　　睦鄰關(guān)系是美國社區(qū)一個典型的特點。學(xué)校是社區(qū)中推廣睦鄰友好關(guān)系很重要的場所，因為這個場所能夠幫助拉近不同階層、種族、信仰或政治派別之間的關(guān)系。在美國，這種睦鄰友好關(guān)系經(jīng)常是通過PTA（家長老師委員會）活動、家長之夜、運動會、音樂會、學(xué)生和家長作品展覽會等形式來培養(yǎng)。這些活動既增強(qiáng)了學(xué)生家長之間的睦鄰關(guān)系，也增強(qiáng)了學(xué)校與當(dāng)?shù)鼐用竦挠押藐P(guān)系。
　　5. 自由選擇的權(quán)力
　　在美國，家長有權(quán)自由決定他們的孩子是上公立學(xué)校還是教會學(xué)校或其他各類私立學(xué)校，正所謂“每個人均有權(quán)相信他們自己的選擇”。 家長擁有有限的自由來選擇公立學(xué)校，即只能在自己居住地址所屬學(xué)區(qū)的學(xué)校中進(jìn)行選擇。有些時候，當(dāng)家長對自己所在學(xué)區(qū)的學(xué)校均不滿意時，或因為宗教信仰的原因，他們會去選擇上私立學(xué)?；蚰撤N教會性質(zhì)的學(xué)校。
　　
　　參考資料
　　1 James Monroe Hughes Frederick Marshall Schultz. Education in America. Fourth Edition，1985
　　2 Richard L. Hopkins. Freedom and Education：The Beginning of a New Philosophy
　　3 James E. Christensen. Perspectives on Education as Educology
　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊v洛杉磯總領(lǐng)事館教育組）
　　責(zé)任編輯 張 鶴