黃幼巖　農(nóng)鳳霓

摘要：雖然風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式給助學(xué)貸款制度帶來強(qiáng)制性推行、運(yùn)作高成本、供需不均等問題，但它能夠?yàn)殂y行、財(cái)政、高校提供一個(gè)利益平衡點(diǎn)，同時(shí)也引導(dǎo)三者在助學(xué)貸款管理中各司其職，因此，它是符合當(dāng)前國情的現(xiàn)實(shí)選擇，應(yīng)堅(jiān)定不移地走下去。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式；助學(xué)貸款；現(xiàn)實(shí)選擇

中圖分類號(hào)：G40-054文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002－0845(2006)10－0062－02

四大國有商業(yè)銀行在平均高達(dá)20%違約率的事實(shí)下，其助學(xué)貸款運(yùn)營策略由象征性放款發(fā)展到明顯抵制、停辦，全國助學(xué)貸款業(yè)務(wù)近乎停滯。這一嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，迫使教育部會(huì)同有關(guān)部門對(duì)原助學(xué)貸款政策進(jìn)行調(diào)整，除對(duì)貼息、還款年限、借款額度等方面進(jìn)行調(diào)整外，更重要的是引入新的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，力圖通過對(duì)經(jīng)辦銀行給予一定比例資金的補(bǔ)償，緩和商業(yè)銀行經(jīng)營助學(xué)貸款過程中政策性目標(biāo)與盈利性目標(biāo)的矛盾，促進(jìn)助學(xué)貸款持續(xù)健康的發(fā)展。但是，新政策推行困難重重，問題頗多，遭受多方責(zé)難。因此，重新審視、評(píng)價(jià)現(xiàn)行助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)正確選擇我國助學(xué)貸款發(fā)展路徑大有裨益。

一、助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的做法及其影響

當(dāng)前國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的做法是按隸屬關(guān)系，由財(cái)政和普通高校按貸款當(dāng)年發(fā)生額的一定比例建立國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，給予經(jīng)辦銀行適當(dāng)補(bǔ)償，具體比例在招投標(biāo)時(shí)確定。國家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金由財(cái)政和普通高校各承擔(dān)50%；每所普通高校承擔(dān)的部分與該校畢業(yè)學(xué)生的還款情況掛鉤。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金由各級(jí)國家助學(xué)貸款管理中心負(fù)責(zé)管理。

很明顯，這一做法改變過去單純由銀行承擔(dān)信貸風(fēng)險(xiǎn)的做法，形成銀行、財(cái)政、高校共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的局面，在一定程度上彌補(bǔ)了商業(yè)銀行辦理政策性貸款所帶來的損失，保留了銀行辦理助學(xué)貸款的積極性，是助學(xué)貸款制得以維系的最核心、最關(guān)鍵的一環(huán)。

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行一年多來，成功地將商業(yè)銀行留在了助學(xué)貸款體系內(nèi)，同時(shí)卻給助學(xué)貸款制度抹上具有負(fù)面效應(yīng)色彩的三大特點(diǎn)：

1．制度推行的強(qiáng)制性

2005年9月，教育部、財(cái)政部以頒布行政命令的方式，通報(bào)了海南、天津等八個(gè)省、自治區(qū)、直轄市存在按新機(jī)制發(fā)放國家助學(xué)貸款的學(xué)生人數(shù)和金額均為零或數(shù)量很少等問題。責(zé)令上述地區(qū)在一個(gè)月內(nèi)整改，并以調(diào)減招生計(jì)劃、暫停博碩點(diǎn)審批、停撥有關(guān)經(jīng)費(fèi)等做法為懲戒，迫使屢勸不履行職責(zé)的省份就范。這種由國務(wù)院直屬部門對(duì)省份進(jìn)行通報(bào)，并在自身權(quán)屬的懲戒范圍內(nèi)進(jìn)行勸戒的情況在中華人民共和國歷史上鮮有發(fā)生。事實(shí)上，在此之前，教育部、財(cái)政部多次召開有關(guān)高校、省級(jí)教育部門、財(cái)政部門主要領(lǐng)導(dǎo)人參加的會(huì)議，并向各地派出督查組檢查各地落實(shí)助學(xué)貸款情況，但部分省市最終毫無建樹。可見，國家助學(xué)貸款一直是由政府自上而下推行的強(qiáng)制性制度安排，而不是一種自下而上的制度創(chuàng)新的結(jié)果。

助學(xué)貸款阻力重重，很大程度歸咎于新的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制觸及了地方政府和學(xué)校的利益。由于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金是按隸屬關(guān)系建立的，導(dǎo)致地方性高校的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金由地方財(cái)政和地方高校出資建立。地方政府以財(cái)政困難為由不愿承擔(dān)責(zé)任，而高校對(duì)突如其來本不由自身承擔(dān)的責(zé)任也是難以接受，部分省市助學(xué)貸款業(yè)務(wù)開展不力也就不足為奇了。

2．制度運(yùn)行的高成本

除學(xué)生和銀行雙方為交易成功必須付出的證明、審查成本外，當(dāng)前助學(xué)貸款制度高成本運(yùn)作還表現(xiàn)在：一是強(qiáng)制性制度推行所帶來的高運(yùn)作成本。表現(xiàn)為在制度設(shè)計(jì)階段，教育部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門間的協(xié)調(diào)、溝通成本；制度推行及運(yùn)行過程中，國務(wù)院各直屬部門與其分支機(jī)構(gòu)、省域政府部門之間溝通、協(xié)調(diào)、執(zhí)行成本，以及政府、銀行、學(xué)校談判、招標(biāo)、簽約的成本和每個(gè)學(xué)校違約率確認(rèn)的核算成本；二是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金本身就是一項(xiàng)額外的成本支出。一筆正常助學(xué)貸款的運(yùn)行應(yīng)是由銀行放貸、銀行首先承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、損失，政府事后再對(duì)能確認(rèn)的損失部分進(jìn)行補(bǔ)償，而不是通過招標(biāo)的方式事先確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例，對(duì)未發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事先進(jìn)行補(bǔ)償。因此，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金額可能真正大于銀行的損失，也可能小于銀行的損失，可能造成政府補(bǔ)償過溢、銀行受償過短的不均衡狀況，這一不均衡實(shí)際上構(gòu)成了制度運(yùn)行的成本。

3．供需不均衡

事先確定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例的做法，在技術(shù)操作上要求能夠進(jìn)行成本的估算和控制，便于財(cái)政、銀行掌握各自可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，以便在談判上能達(dá)到雙方的均衡點(diǎn)。因此，對(duì)貸款人數(shù)及金額進(jìn)行限定也就成為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例的內(nèi)在要求。當(dāng)前規(guī)定對(duì)普通高校實(shí)行借款總額包干辦法，即普通高校每年的借款總額原則上按全日制普通本?？茖W(xué)生(含高職學(xué)生)、研究生以及第二學(xué)士學(xué)位在校生總數(shù)20%的比例、每人每年6 000元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算確定。這一對(duì)人數(shù)及金額進(jìn)行限制的做法客觀上造成了助學(xué)貸款供不應(yīng)求，難以滿足困難學(xué)生的真正需求。首先，不同學(xué)校貧困生的實(shí)際比例不一，西部省份的部分地方性院校貧困生比例往往高于東部，超過20%；其次，來自教育部門的信息表明，普通高校的年學(xué)費(fèi)在5 000元～10 000元，生活費(fèi)用大約為5 000元左右。顯然，6 000元的標(biāo)準(zhǔn)與最低10 000元的需要相差較大。

二、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式是當(dāng)前助學(xué)貸款制度的現(xiàn)實(shí)選擇

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式所帶來三個(gè)負(fù)面特點(diǎn)，成為部分人抨擊現(xiàn)行助學(xué)貸款制度的口實(shí)。不可否認(rèn)，這是當(dāng)前助學(xué)貸款制度內(nèi)部固有的缺陷，而且在較長一段時(shí)間內(nèi)也無法將之克服。但是，它們的存在并沒有從根本上動(dòng)搖風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式當(dāng)前存在的合理性，相反，它們應(yīng)是當(dāng)前財(cái)政資金不足、個(gè)人征信體系尚未建立、社會(huì)誠信文化薄弱、銀行避貸的現(xiàn)實(shí)狀況下，采用風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式在財(cái)政、高校、銀行選擇平衡點(diǎn)而必須付出的代價(jià)。本文認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式不是助學(xué)貸款制度理想的模式，但畢竟是現(xiàn)實(shí)選擇的結(jié)果。

1．風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式能在相當(dāng)程度上緩解商業(yè)銀行在經(jīng)營助學(xué)貸款業(yè)務(wù)中政策性要求和盈利性目標(biāo)的矛盾

助學(xué)貸款從其本質(zhì)看，應(yīng)該為政策性貸款，理應(yīng)由政策性銀行或由政府所建立的相關(guān)機(jī)構(gòu)或組織操辦。但目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的我國，個(gè)人征信體系尚不完善，社會(huì)誠信文化尚未形成，在相關(guān)制度缺失的情況下，違約將是貧困學(xué)生的理性選擇，若政府直接成為助學(xué)貸款的主要提供者，同樣也會(huì)面臨較高的違約率，加之財(cái)政能力不足，因此，將助學(xué)貸款由商業(yè)銀行進(jìn)行運(yùn)作應(yīng)是未來一定時(shí)期內(nèi)合理的次優(yōu)選擇［1］。如此一來，商業(yè)銀行在助學(xué)貸款業(yè)務(wù)運(yùn)作中的政策性要求和盈利性目標(biāo)自然產(chǎn)生矛盾。

一方面，商業(yè)銀行必須對(duì)貧困大學(xué)生進(jìn)行信用放款，以滿足教育公平的社會(huì)公益性目標(biāo)；另一方面，由銀行獨(dú)自承擔(dān)高違約率帶來的損失，矛盾激烈沖突的結(jié)果只能是銀行以消極抵制的方式退出。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式通過按事先確定的比例建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，并劃撥經(jīng)辦銀行，在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)商業(yè)銀行在未來經(jīng)營中的損失，同時(shí)，又保留商業(yè)銀行催收貸款的積極性。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金是在貸款發(fā)生前已支付給商業(yè)銀行了，意味著如果還款率越高，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金實(shí)際就是銀行放貸業(yè)務(wù)中的一筆額外收入。因此，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式雖不能從根本上解決政策性要求與盈利性目標(biāo)的矛盾，但相當(dāng)程度上緩解了兩者的沖突，為制度的強(qiáng)制性推行奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2．風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式較好協(xié)調(diào)了政府在助學(xué)貸款中的責(zé)任增加與財(cái)力有限的矛盾

助學(xué)貸款開辦的初衷是想通過財(cái)政貼息的“小資金”來撬動(dòng)銀行“大貸款”，解決財(cái)政力量有限、無法惠及數(shù)量龐大的貧困生的現(xiàn)實(shí)問題。由于對(duì)中國現(xiàn)實(shí)的狀況估計(jì)不足，開辦之初政府僅支付50%的貼息，顯得這一杠桿太小，對(duì)銀行的吸引力不足，因此，即使在各項(xiàng)行政措施的助力下，最終還是無法撬動(dòng)銀行的資金。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式增加了政府在助學(xué)貸款體系中“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者”的角色，改變過去政府將責(zé)任推卸給商業(yè)銀行，表面上是助學(xué)貸款政策的推動(dòng)者，實(shí)質(zhì)上是旁觀者的無為狀況，一定程度上還原本來應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任，理順了公益性業(yè)務(wù)在市場(chǎng)化經(jīng)營中政府缺位的矛盾。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式又考慮財(cái)政存在的實(shí)際困難，通過招標(biāo)方式與銀行進(jìn)行博弈，事先確定了財(cái)政承擔(dān)的補(bǔ)償量，避免政府在助學(xué)貸款中承擔(dān)無限大的責(zé)任，又保留了銀行催收的積極性，使公益性項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作過程中未因政府的介入而影響其效率性。更重要的是，它富有彈性的機(jī)制，為今后政府與銀行博弈，留下較大的調(diào)整空間。如當(dāng)違約率降低后，政府可以與銀行談判，適度調(diào)減風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例，而對(duì)助學(xué)貸款其他制度構(gòu)架影響不大，因此，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式又是一個(gè)可予以調(diào)整的相對(duì)穩(wěn)定的系統(tǒng)。

3．風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式用經(jīng)濟(jì)手段督促高校加強(qiáng)對(duì)貸款學(xué)生的管理及誠信教育

將高校列入“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償者”之列，是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式根據(jù)現(xiàn)有國情不得已做出的一項(xiàng)創(chuàng)舉。從發(fā)達(dá)國家助學(xué)貸款的運(yùn)作來看，高校并不承擔(dān)任何的助貸風(fēng)險(xiǎn)，但在中國，由于個(gè)人征信體系尚未建立，銀行掌握放貸學(xué)生家境情況、畢業(yè)去向等基本情況只能通過學(xué)校進(jìn)行了解，學(xué)校成為助學(xué)貸款發(fā)放和催收工作中不可缺少的一環(huán)。如果這一環(huán)放松管理，信息不對(duì)稱的現(xiàn)象將日趨嚴(yán)重，最終只能導(dǎo)致助學(xué)貸款制度的崩潰。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的50%由貸款高校根據(jù)各高校的違約率按比例出資，實(shí)際就是利用經(jīng)濟(jì)手段督促高校認(rèn)真履行管理助學(xué)貸款的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)借款學(xué)生資料的收集、整理，特別是加強(qiáng)對(duì)大學(xué)生的誠信教育，更是高校本應(yīng)具有的責(zé)任。從某種意義上說，高校也在為長期疏于誠信教育而付費(fèi)，也在為高等教育在引入市場(chǎng)機(jī)制后長期的可持續(xù)性發(fā)展而付費(fèi)，這是改革必須付出的成本。

助學(xué)貸款當(dāng)前最根本的任務(wù)是如何將其維持在一個(gè)基本的生存點(diǎn)，而不是如何改進(jìn)和完善，因此制度的強(qiáng)制性推行、高成本運(yùn)作、供需不均等缺陷是維持助學(xué)貸款生存的基本代價(jià)，這是在當(dāng)前國情下選擇風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式所帶來的必然結(jié)果。因?yàn)?，只有風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式才能將銀行、財(cái)政、學(xué)校有機(jī)地聯(lián)系起來，在博弈中找到利益的平衡點(diǎn)，并在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下履行各自的職責(zé)，從而維系了助學(xué)貸款制度的生存。

三、完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式的幾點(diǎn)建議

第一，建議制定《國家助學(xué)貸款條例》，明確各部門和個(gè)人在國家助學(xué)貸款管理工作中的權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)及法律責(zé)任，特別要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金政府的出資義務(wù)、懲罰的措施予以明確，理順中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系，對(duì)助學(xué)中財(cái)政相對(duì)薄弱的地方政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付。

第二，允許各地的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償率超過國家規(guī)定上限的一定幅度，使各地能根據(jù)自身的情況，在招標(biāo)過程中較為靈活地調(diào)整策略，保證招標(biāo)工作的順利進(jìn)行。

第三，督促簽約高校將其資金賬戶轉(zhuǎn)移到中標(biāo)銀行。新的國家助學(xué)貸款政策要求簽約高校將其資金賬戶轉(zhuǎn)移到中標(biāo)銀行，以增加中標(biāo)銀行的綜合經(jīng)濟(jì)效益。但部分高校由于歷史原因形成的與非中標(biāo)銀行之間的借貸關(guān)系與合作關(guān)系，給賬戶轉(zhuǎn)移工作帶來一定的難度，因此，應(yīng)督促簽約高校盡快落實(shí)這項(xiàng)工作，增加中標(biāo)銀行放貸的積極性。

第四，切實(shí)加快全國個(gè)人資信征詢系統(tǒng)和國家助學(xué)貸款學(xué)生個(gè)人信息查詢系統(tǒng)的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)大學(xué)生的誠信意識(shí)教育，建立對(duì)違約拖欠人的懲罰機(jī)制，如由銀行管理部門出臺(tái)相關(guān)政策，禁止銀行對(duì)助學(xué)貸款拖欠者進(jìn)行再次放貸，違者則重罰等措施。只有建立起借貸雙方的信息對(duì)稱機(jī)制、違約懲罰機(jī)制和普遍提高誠信意識(shí)，才能切實(shí)提高助學(xué)貸款的還貸率，也才能為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式的退出奠定良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

［1］艾洪德，┱龐穡解決國家助學(xué)貸款供求兩難的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［N］．光明日?qǐng)?bào)，2005-09-20(6)．

〔責(zé)任編輯：徐光宗〕