國家開發(fā)銀行內蒙古自治區(qū)分行

■編者按開發(fā)性金融理論是國家開發(fā)銀行在十年改革發(fā)展中逐步形成的。實踐證明，開發(fā)性金融理論是符合當前國情的理論創(chuàng)新，并正在支持國家經濟建設中發(fā)揮著重要的指導作用。為了使自治區(qū)各級黨政部門，包括各旗縣黨政部門進一步深入了解開發(fā)性金融的實踐與理念，加強與開發(fā)銀行的合作，促進地區(qū)經濟社會發(fā)展，本刊推出如下文章:

■概況國家開發(fā)銀行成立于1994年3月，至今已經歷了十年的改革和發(fā)展歷程。國家開發(fā)銀行是直屬國務院領導、具有法定國家信用的開發(fā)性金融機構，注冊資本金500億元人民幣，總行設在北京，目前在全國設有32家分行和一個香港代表處……

一、國家開發(fā)銀行的基本情況

國家開發(fā)銀行成立于1994年3月，至今已經歷了十年的改革和發(fā)展歷程。國家開發(fā)銀行是直屬國務院領導、具有法定國家信用的開發(fā)性金融機構，注冊資本金500億元人民幣，總行設在北京，目前在全國設有32家分行和一個香港代表處。

（一）開發(fā)性金融實踐與理論框架的形成

從1998年開始，以三次信貸改革為主要標志，開發(fā)銀行從2001年開始實現(xiàn)了經營業(yè)績的根本好轉，顯著增強了支持經濟發(fā)展的能力，較好實現(xiàn)了開發(fā)性金融機構國家信用和市場業(yè)績的結合和統(tǒng)一。在不斷的改革和探索中，開發(fā)銀行除了自身經營狀況得到根本改變，在理論的總結和理念的轉變方面也取得了豐碩的成果，開發(fā)性金融實踐與理論的框架逐步形成。

立足國情需要，考慮開行自身特點，為了充分發(fā)揮開發(fā)性金融在國民經濟和社會發(fā)展中的作用，開發(fā)銀行在實踐中完善了自身的任務、定位和目標。

開發(fā)銀行的任務：立足社會主義初級階段經濟社會發(fā)展的瓶頸制約和市場缺損的國情特點，按照科學發(fā)展觀的要求和宏觀調控政策目標，運用開發(fā)性金融的建設市場方法，建立長期穩(wěn)定的資金來源，籌集和引導社會資金，重點支持基礎設施、基礎產業(yè)、支柱產業(yè)和高新技術產業(yè)及其配套工程建設，以及政府急需發(fā)展的其他領域，完善風險約束機制，推進市場建設，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域、經濟社會、人與自然、國內和對外開放的協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)政府持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和安全的目標。

開發(fā)銀行的定位：開發(fā)銀行是直屬國務院領導的具有法定國家信用的開發(fā)性金融機構。開發(fā)性金融機構是政策性金融機構的深化和發(fā)展，以國家信用為基礎，以市場業(yè)績?yōu)橹е?，通過融資貫徹國家政策，實現(xiàn)政府的發(fā)展目標。

開發(fā)銀行的經營目標:實現(xiàn)國家信用和市場業(yè)績的統(tǒng)一，并防范金融風險，以此不斷提高支持經濟社會發(fā)展的能力。

（二）開發(fā)銀行取得了豐碩的工作成果

國家開發(fā)銀行在積極支持經濟和社會發(fā)展中，發(fā)揮了重要而獨特的作用。幾年來，開發(fā)銀行累計投放貸款一萬多億元，重點支持了國家交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，電力、燃氣、水生產和供應，水利、環(huán)境和公共設施業(yè)，采礦業(yè)、制造業(yè)，信息傳輸、計算機和軟件業(yè)等領域的項目建設，對于調整經濟結構、促進經濟增長發(fā)揮了重要作用。

截至2003年年底，開行已連續(xù)4年聘請國際著名的會計公司進行外部審計，并在國有銀行中率先通過年報披露外審結果。普華永道在對2002年開行貸款分類逐筆跟蹤和復核認定后，出具的無保留意見的審計報告認為：“開發(fā)銀行在多項財務指標上明顯高于國內及國際同行?！?/p>

開行的工作得到了國務院領導的充分肯定。溫家寶總理在今年2月召開的全國銀行、證券、保險工作會議上，明確提出：國家開發(fā)銀行要充分發(fā)揮開發(fā)性金融作用，利用自身優(yōu)勢，支持經濟結構戰(zhàn)略性調整，防止一些行業(yè)盲目投資和低水平重復建設……黃菊副總理2003年11月7日在會見國家開發(fā)銀行國際顧問委員會第五次會議的成員時說：國家開發(fā)銀行是中國政府的開發(fā)性金融機構，在制度創(chuàng)新、支持經濟和市場業(yè)績方面進行了積極有益的探索，將成為支持中國經濟改革發(fā)展的一支重要力量。

二、開發(fā)性金融的基本原理和作用

（一）開發(fā)性金融的基本特征

開發(fā)性金融是實現(xiàn)政府發(fā)展目標、彌補體制落后和市場失靈，有助于維護國家經濟金融安全、增強競爭力的一種金融形式。

主要具有以下特征：

一是通過融資推動項目建設和所及領域的制度及市場建設，用建設制度、建設市場的方法實現(xiàn)政府發(fā)展目標。

二是以國家信用為基礎，市場業(yè)績?yōu)橹е?，信用建設為主線，促進融資體制的完善和信用制度的發(fā)展。

三是以融資優(yōu)勢和政府組織協(xié)調優(yōu)勢相結合，推動經濟發(fā)展和市場建設。

四是通過實行政府機構債券和金融資產管理方式相結合，實現(xiàn)損益平衡。

（二）為什么需要開發(fā)性金融

立足我國基本國情，樹立和落實科學發(fā)展觀，是推進開發(fā)性金融合作的基本出發(fā)點。我國是發(fā)展中經濟、發(fā)展中體制、發(fā)展中市場，樹立和落實科學發(fā)展觀是全面建設小康社會的根本要求。近年來，我國國民經濟保持持續(xù)快速的發(fā)展勢頭，經濟體制改革取得重大進展。但經濟金融體制及市場建設仍然落后于經濟社會發(fā)展的要求，人口多、資源少、發(fā)展不平衡等問題依然突出，經濟社會發(fā)展瓶頸大量存在。中央提出要實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”，堅持以人為本，樹立全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展觀，根本著眼點就是要用新的發(fā)展思路實現(xiàn)更快更好的發(fā)展。體現(xiàn)在金融上，就是要把金融發(fā)展和科學發(fā)展觀相結合，立足于科學發(fā)展觀來認識金融，積極發(fā)揮金融的作用。加強與各地的開發(fā)性金融合作，是從國情出發(fā)，深入貫徹落實十六大和十六屆三中全會精神，推動樹立和落實科學發(fā)展觀的一項重要內容。

當前我國經濟處于一個重要關口，實現(xiàn)經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，必須解決許多新的矛盾和瓶頸。我國經濟連續(xù)25年年均增長9.4%，去年GDP達到14,000多億美元，人均GDP首次突破1,000美元。這種高速擴容的趨勢至少要維持10年以上。同時，瓶頸制約和市場缺損廣泛存在。自去年以來我國經濟出現(xiàn)了新一輪周期性波動，部分行業(yè)和地區(qū)投資增長過快，低水平重復建設嚴重，煤電油運等供求緊張，貨幣信貸增長過快，貸款結構不合理。為此，黨中央、國務院采取了一系列宏觀調控措施。這些矛盾從根本上都可以歸結為經濟社會發(fā)展需求和金融發(fā)展相脫節(jié)，融資體制發(fā)展落后，市場建設發(fā)展落后，使得經濟社會得不到統(tǒng)籌發(fā)展所必需的融資支持，投資、消費、出口三大因素難以協(xié)調高效地發(fā)揮作用，瓶頸領域不斷涌現(xiàn)。表現(xiàn)為既有能源交通等物質瓶頸，又有融資體制瓶頸，使“三農”、中小企業(yè)、西部開發(fā)、東北等老工業(yè)基地、縣域經濟等領域，得不到信貸融資的足夠支持。

供給瓶頸和需求制度落后產生的瓶頸就是制度和市場瓶頸，是相連并存的，有供給瓶頸的地方，往往也有制度和市場瓶頸。制度和市場瓶頸不僅使政府難以有效調節(jié)區(qū)域間、社會成員間的收入分配差距，也是造成企業(yè)法人治理結構不健全，社會信用缺失等問題的根本原因。尤其是西部欠發(fā)達地區(qū)，由于制度建設和市場發(fā)育方面的不足，對經濟建設產生的不良影響往往體現(xiàn)得更加明顯。

（三）制度和市場該由誰來建設以及如何建設

中國的發(fā)展與西方不同，西方國家形成發(fā)達的市場經濟體制經歷了盲目、漫長的演進，付出了極高成本和代價。中國不能再走自發(fā)演進的老路，沒有自由進化、重新發(fā)育的時間和空間，也沒有財力承受巨大的自然演進成本。制度在中國不是自然演進的，是可以而且必須進行建設的。

十六大明確提出了制度建設和體制創(chuàng)新的任務，其主要內容就是建設市場，把它作為全面建設小康社會強有力的體制保障。這可以看成是經濟發(fā)展的第四個拉動力，就像投資、出口和消費三個拉動力一樣。中國可以而且必須發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，通過自覺主動地建設制度和市場，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。在中國當前的國情下，制度建設和市場建設具有整體的、根本的、全局的作用，將進一步提高經濟運行的效率和協(xié)調性。當前要結合國情，積極主動地建設制度和市場，彌補和解決經濟發(fā)展中的熱點、難點，為全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。在經濟全球化形勢下，不加速建設體制和市場，不加快發(fā)展，對內會制約全面建設小康社會，對外會威脅國家經濟金融安全。

1.解決瓶頸問題，必須充分發(fā)揮政府的作用

在制度和市場建設過程中，政府的作用至關重要。不是一說搞市場經濟，政府的作用就沒有了，一切都依靠市場，這可能導致更大的失敗和停頓?，F(xiàn)在的問題不是要不要政府發(fā)揮作用，而是政府怎樣發(fā)揮作用。尤其在經濟金融全球化的趨勢下，對政府管理經濟和金融風險提出了新的挑戰(zhàn)。宏觀調控的作用是短期的，深層次的制度建設和市場建設的作用更為長遠。

政府信用是整個社會信用的基礎。在中國，政府信用是一個杠桿和支點，能夠把過去和將來連接起來，把傳統(tǒng)體制和市場體制連接起來。

政府要和市場結合起來。在市場和制度的發(fā)育階段，不能一切都依靠還不成熟的市場。政府要和市場結合起來，相互協(xié)調，形成合力，這在當前具有高效率。

市場的成功就是政府的成功。市場有效的背后實質是政府的有效，這是政府和市場統(tǒng)一的一面。政府的目標不僅是單個項目和產品的成功，還要有市場發(fā)展和制度建設的成功。這種成功是全局的、系統(tǒng)的，對經濟社會發(fā)展具有事半功倍的效果。

充分發(fā)揮政府信用的高能量。在我國體制轉軌過程中，政府既要制定規(guī)則，又要在相當領域和相當程度上發(fā)揮示范作用，具有管理、規(guī)范、提供制度框架和參與運行雙重身份。

2.制度和市場建設，特別是瓶頸領域的制度和市場建設，需要開發(fā)性金融發(fā)揮作用

過去我們進行經濟建設，解決各種物質瓶頸問題完全靠政府，一律由財政來承擔。上個世紀70年代后隨著金融的發(fā)展，金融逐步取代了財政覆蓋經濟的職能。這期間，由于把銀行貸款仍當成財政撥款來調配，加上銀行自身管理很差，形成了巨額不良貸款。1997年亞洲金融危機以來，商業(yè)金融吸取過去造成大量不良貸款的教訓，與政府拉開距離。雖然銀行取得獨立性開始注重風險控制，但由于無法解決制度與信用的缺損和空白的問題，即市場建設空白問題，導致大幅度收縮貸款，使得經濟社會發(fā)展許多領域得不到融資的支持。從金融發(fā)展看，取得獨立性、注重風險控制是金融的一次進步。但是換一個角度看問題，這仍然是就金融談金融，是單純的金融觀點，過分地強調自己的作用，錯把美國的金融當成中國的金融，而中國的金融還有很多的制度建設、市場建設任務沒有完成。

依靠開發(fā)性金融解決瓶頸問題，是市場發(fā)展的客觀必然要求。特別是社會發(fā)展的制度瓶頸問題，彌補歷史性的市場空白、制度空白、市場建設空白，這是不以個人意志為轉移的。只要財政和商業(yè)金融發(fā)揮不了作用的地方，就需要開發(fā)性金融發(fā)揮先鋒作用。市場發(fā)展問題不是行政分配問題，市場是在建設和競爭中發(fā)展的。目前在經濟社會發(fā)展亟需解決的瓶頸領域，開行既具備主觀條件，又具備客觀條件。開行通過組織增信，把融資優(yōu)勢與政府組織協(xié)調優(yōu)勢相結合，共同推進信用建設和制度建設，最終通過市場建設，在市場上實現(xiàn)政府的發(fā)展目標，對國家和金融的整體發(fā)展能發(fā)揮很大的作用。

推進制度和市場建設的基本方法：

第一，以國家信用為基礎，以市場業(yè)績?yōu)橹е?，以建設市場來實現(xiàn)政府的目標

開發(fā)性金融堅持不因有國家信用而降低資產質量，也不因有好的市場業(yè)績而丟失國家信用。開發(fā)性金融運用國家信用建設制度和市場，不以盈利為首要目的，但由于是在市場中，必須靠自己的盈利和市場業(yè)績生存，保持資產質量。開發(fā)性金融強調市場業(yè)績，并不是為了個體利益和機構部門利益，而是把財力集中用于新的瓶頸領域，實現(xiàn)經濟社會發(fā)展目標。開發(fā)性金融的盈利有利于維護政府信用的市場形象，進一步鞏固和增強國家信用，更好地服務于政府的政策意圖。

第二，堅持建設制度、建設市場的方法

這是開發(fā)性金融的重要手段，也是與商業(yè)金融的重要區(qū)別。商業(yè)金融是被動地運用制度和市場，難以建設市場，而開發(fā)性金融是主動地運用和依托國家信用建設制度和市場，在沒有市場的地方建設市場，在有市場的地方建設發(fā)展市場。在運行中，開發(fā)性金融不直接進入已經高度成熟的商業(yè)化領域，而是從不成熟的市場做起。只要是市場缺損、法人等制度缺損，而又有光明市場前景的投融資領域，能夠進行制度建設和市場建設的、以整合體制資源取得盈利的，都是開發(fā)性金融發(fā)揮作用的領域，特別是政府關注的熱點和難點。開行沿著政府路徑，以融資為杠桿，通過政府協(xié)調，對項目法人進行孵化、培育、完善、考核，推動治理結構、法人、現(xiàn)金流和信用的建設，使國家信用、開行信用、地方政府信用能夠轉化出企業(yè)信用，發(fā)育大小不一的市場主體。

第三，國家及政府組織增信，是開發(fā)性金融的一個重要原理和方法

國家及政府組織增信是一個國際慣例。核心是使被增信一方能夠有效防范風險，建立風險控制機制和信用體系，使市場得以建設發(fā)展。國家及組織增信是市場化過程中的一個重要組成部分，在市場建設中可以轉化成多種形式，如建立信用擔保體系，引入外部會計和評級公司、公開透明運作等。最終通過各種市場化、制度化的方式，把組織增信變成市場的約束、市場中介的監(jiān)督和公眾的監(jiān)督。組織增信是開行與政府的一種重要合作方式，雙方通過共建信用體系和制度體系來防范風險，體現(xiàn)的是共識、共建、協(xié)調、合作的關系，而不僅僅是訴訟關系。通過國家及政府組織增信，能夠有效彌補《擔保法》的不足，充分發(fā)揮政府的組織優(yōu)勢和政治優(yōu)勢。開發(fā)性金融將政府的組織優(yōu)勢與開行的融資優(yōu)勢相結合，成為組織增信的社會功能，成為市場經濟分配資源新的基礎性平臺和支柱，成為市場建設的重要一步。這當中政府起了關鍵性作用。過去一說政府干預經濟，就是不良貸款產生的原因，好像政府是一個多余的環(huán)節(jié)。但在政府組織增信中，政府不僅是必要的環(huán)節(jié)，而且從過去的被動角色變成主動角色，政府和銀行的關系也不再是互相分離、沖突和力量抵消的關系，而是形成合力。這個原理既適用于大型基礎設施項目，也適用于社區(qū)金融等中小企業(yè)融資，這就是建設市場的中國方式。這既有利于增強經濟活力，又有利于加大宏觀調控力度，控制行業(yè)和項目風險。其核心在于建立一個風險控制機制和信用體系，使被增信一方能夠有效防范風險和減少損失，使市場得以建設發(fā)展。這些年，開行不是靠補貼和國家貼息資金運轉，也不是對國家信用簡單地分配，而是在依靠國家信用的基礎上，不斷地運用和放大國家信用在市場建設和制度建設中的功能和作用。

第四，堅持以信用建設為主線,推進治理結構、法人、現(xiàn)金流和信用四項建設

治理結構建設：開發(fā)性金融把法人治理結構當成治理結構的一個階段和組成部分，在法人未建立或完善之前，開發(fā)性金融依靠政府協(xié)調下的治理結構來彌補法人治理結構建設的不足。法人建設：開發(fā)性金融以流動性平衡作為手段和切入點，把收支流量平衡的法人孵化成資產負債表平衡的法人?，F(xiàn)金流建設：開發(fā)性金融的項目現(xiàn)金流具有從少到多、從不穩(wěn)定到穩(wěn)定的特征。開發(fā)性金融可以采取兩類方法建設現(xiàn)金流，一是通過信用建設構造均衡現(xiàn)金流；二是在不均衡現(xiàn)金流基礎上適應不均衡，構造開發(fā)性金融產品，如軟貸款這樣“前低后高”的現(xiàn)金流貸款產品。信用建設：把地方政府信用，包括財政形成能力的信用、政府協(xié)調的信用，與開發(fā)性金融的信用和融資優(yōu)勢有機結合起來，經過管理、使用、分配和考核以及最后的轉化，集中運用于企業(yè)信用的培育和完善，使之發(fā)揮最大的效益。

第五，以融資優(yōu)勢和政府組織協(xié)調優(yōu)勢相結合，推動經濟發(fā)展和市場建設

這是開發(fā)銀行的成功經驗，也是我國不同于西方國家的根本區(qū)別。開發(fā)性金融有巨大的融資優(yōu)勢，必須與政府的組織協(xié)調優(yōu)勢相結合，才能實現(xiàn)項目建設和制度建設雙成功，才能建設市場，否則就放空和浪費了社會主義初級階段最重要的制度能量和資源。完全市場化的融資體制，政府不直接參與運行，但在我國體制轉軌過程中，政府既要制定規(guī)則，又要在相當領域和相當程度上發(fā)揮“教練員”和“準運動員”的示范作用，具有管理、規(guī)范、提供制度框架和參與運行雙重身份，才能帶動市場不斷發(fā)展、不斷建設。政府和市場要相互結合、相互作用，政府推動市場發(fā)展，這是社會主義初級階段融資體制的基本特征，在當前具有高效率。同時從路徑依賴角度看，可以以政府協(xié)調為載體，利用我國和諧一致的社會文化條件和文化傳統(tǒng)，把政府作為信用建設的基礎，依靠地方黨委和政府維護市場秩序、建立信用制度、規(guī)范市場環(huán)境，從而推進經濟發(fā)展和市場建設，增強風險控制的整體能力。

第六，具有應對集中大額長期風險的獨特制度優(yōu)勢

集中大額長期信貸風險是開行長期面對的一個重要問題，包括體制缺損風險、經濟周期波動風險和項目失敗風險。從金融市場看，就是信用風險、市場風險和操作風險，這是開發(fā)性金融項目的風險特征。當前主要是信用風險，而信用風險在開行的長期項目當中可以分解為制度缺損風險、經濟周期波動風險以及項目失敗風險。開發(fā)性金融的體制優(yōu)勢有助于有效地應對這些風險。開發(fā)性金融的制度優(yōu)勢體現(xiàn)在以下五個方面：一是運用組織增信，使政府承諾、政府信用和政府協(xié)調彌補體制性缺損。二是把開發(fā)性金融、政府協(xié)調、資本市場和宏觀調控結合起來，形成應對經濟周期風險的有效機制。三是把國家信用證券化，在負債方使市場化發(fā)行的金融債券，從期限、品種、成本、效率等方面，都優(yōu)于商業(yè)銀行零售儲蓄覆蓋風險的能力。四是利用風險投資的大數(shù)法則，在資產方通過組織增信建設體制和市場，提高單個項目的成功率，降低企業(yè)經營失敗風險。最后開行還準備在各部門的支持下，把信貸資產逐步證券化，推向銀行間市場，最終走向個人市場。這樣就能夠在金融的三大風險當中，減少信用風險增加市場風險，使三種風險適度均衡。這從發(fā)展方向看，具有覆蓋風險的能力。

第七，實行政府機構債券和金融資產管理方式相結合

政府為開發(fā)性金融機構提供資本金，并賦予其準主權級政府信用及相應的法律地位，這是開發(fā)性金融市場化運作和市場業(yè)績的基礎。在資金來源上，開發(fā)性金融享有在市場上發(fā)行金融債券的特許權，屬于政府機構債券。開發(fā)性金融的管理方式與國債不同，國債資金是用財政預算方式管理，沒有金融的損益平衡要求，而且不承擔體制建設和市場建設的任務。開發(fā)性金融的融資領域介于國債和商業(yè)金融之間，需要通過市場建設、體制建設進行推動，以政府協(xié)調強化金融資產管理的方式來實現(xiàn)優(yōu)質資產，保證損益平衡和承受整體風險。

第八，實行“政府選擇項目入口、開發(fā)性金融孵化、實現(xiàn)市場出口”的融資機制

開發(fā)性金融經過三個環(huán)節(jié)推動項目建設、制度建設和市場建設，促進市場主體的成熟，中心內容是構造一個高效的融資平臺和信用平臺。政府選擇項目入口：就是由地方政府按照國家產業(yè)政策和該地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃需要，整合內部資源，選擇確定項目，推薦申請開發(fā)性金融借款。開發(fā)銀行依據(jù)地區(qū)經濟發(fā)展水平、財政收支水平、履約情況以及信用復核情況確定借款總量。開發(fā)性金融孵化：就是通過組織增信，在政府協(xié)調下以融資推動項目建設、融資體制建設和市場建設，完善治理結構等四大建設，使項目逐步由收支流量平衡的法人向資產負債表式的法人形式轉化。實現(xiàn)市場出口：就是依據(jù)現(xiàn)金流建設的發(fā)展趨勢，針對借款性質、用途和使用情況設計不同的償還機制，包括正常信貸還款、母公司的回購、資本市場發(fā)股票、債券來還貸等市場化出口的償還機制，以及對于部分公益性項目所采取的政府回購等財政性償還機制。

第九，建立開發(fā)性金融治理結構，接受政府和市場監(jiān)督

開發(fā)性金融的治理結構，應有助于實現(xiàn)國家信用和市場業(yè)績的統(tǒng)一，體現(xiàn)政府意志、國家利益、公眾利益的統(tǒng)一，其中，市場業(yè)績和公眾利益是考核、監(jiān)督、檢驗開發(fā)性金融的重要標準和手段。開發(fā)銀行實行民主辦行，就是把民主集中制和資本市場原理相結合，防范信貸風險和財務風險。這體現(xiàn)在六個方面：一是實行融資民主。通過建立獨立委員、電子路演和貸委會制度，加強貸款決策的科學化、民主化、社會化，打破行政審批貸款和少數(shù)人決策大額貸款的格局。二是實行財務民主。建立財務經費分配和支出透明的管理機制，優(yōu)化集中采購制度，聘請國際和國內知名會計公司對開行的經營業(yè)績、財務狀況進行審計，并向社會披露。三是實行管理民主和經營民主。對重大目標的確立、措施的制定、經營問題的解決，讓總分行及各級不同層次的員工參與決策。四是設立信息獨立調查系統(tǒng)，為民主決策提供支持。五是堅持以人為本，創(chuàng)建“學習的銀行、專家的銀行、干部的銀行、人才的銀行”，培養(yǎng)一流的員工隊伍。六是實施稽核專員組派駐垂直稽核制度，強化監(jiān)督制約。

三、開發(fā)銀行如何加強與地方政府的合作

（一）開發(fā)銀行通過加強與地方政府的合作，共建開發(fā)性金融機制，促進地方經濟發(fā)展

開行與政府合作的“二十字”方針“政府熱點、雪中送炭、規(guī)劃先行、信用建設、融資推動”是開行的指導思想。

1.政府熱點目前各地經濟社會發(fā)展的熱點和難點問題，都是開行工作的重點，既包括物質生產的瓶頸制約，又包括體制、社會和市場發(fā)展的瓶頸制約。

2.雪中送炭開行將想政府之所想，急政府之所急，發(fā)揮開發(fā)性金融的先鋒作用，打通融資渠道，支持地方政府實現(xiàn)發(fā)展目標。

3.規(guī)劃先行針對目前我國規(guī)劃水平和市場建設比較落后，容易引發(fā)經濟泡沫和重復建設，在更高層次上將開行業(yè)務優(yōu)勢和政府組織優(yōu)勢相結合，加強產業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃，包括制訂制度、融資等方面的基本框架和設想，提升服務質量，落實“五個統(tǒng)籌”。

4.信用建設開行將繼續(xù)以融資為杠桿，發(fā)揮政府的組織協(xié)調優(yōu)勢，在業(yè)務所及的領域里將信用建設貫穿于項目開發(fā)、評審、貸款發(fā)放、本息回收等信貸全過程，大力建設市場制度和信用結構，防范金融風險，確保資產質量。這是開行與地方政府幾年來成功實踐的核心原則。

5.融資推動開行通過逐筆貸款、逐個項目為載體，在所及領域進行推動。這是開行所有業(yè)務中最基本的動力，也是開行之所以能發(fā)揮作用的根本原因。這就要求實現(xiàn)資產質量的優(yōu)質，確保資金的良性循環(huán)，以更大規(guī)模和更高效率進行推動。

（二）確定當前開發(fā)銀行的主要支持領域

繼續(xù)支持“兩基一支”領域重大項目建設。當前，以煤電油運等瓶頸領域為中心，通過融資緩解瓶頸制約，同時推進制度和市場建設。根據(jù)中央“五個統(tǒng)籌”的要求，全面開展創(chuàng)業(yè)融資、助學融資、縣域融資、三農融資、中小民營企業(yè)融資等業(yè)務。通過推動企業(yè)重組，支持老工業(yè)基地的國企改造，增強核心競爭力，規(guī)劃和創(chuàng)造比較優(yōu)勢。開展“兩基一支”中的境外業(yè)務，服務于政府，促進周邊穩(wěn)定和區(qū)域合作。

（三）根據(jù)信用評級結果確定總的風險限額

開發(fā)銀行對具體項目的債項評審和對政府機構、借款主體的信用評審相結合，以確定開發(fā)性金融借款總量，并按照GDP發(fā)展水平、地區(qū)財政收支水平、履約情況以及信用復核情況，做相應的調整和改變。地方政府可以根據(jù)國家產業(yè)政策和地區(qū)發(fā)展需要提出使用開發(fā)性金融借款的具體項目。通過這種方式，幫助地方解決重點難點問題，做強做大一批企業(yè)。

（四）建立靈活的開發(fā)性金融融資模式

根據(jù)項目性質、特點、建設規(guī)模等方面情況，開發(fā)銀行與政府機構、借款主體共同確定適當?shù)娜谫Y模式

模式之一：單個項目借款發(fā)放模式。

模式之二：中小企業(yè)批發(fā)式放款模式。主要采取專管機構進行項目受理、組織評審、對多個項目批發(fā)式承諾的模式。

模式之三：城市公共設施貸款發(fā)放模式。主要采取省級統(tǒng)貸、地市級統(tǒng)貸、區(qū)縣級統(tǒng)貸、行業(yè)統(tǒng)貸的模式。

（五）建立長期穩(wěn)定的合作制度

在建立長期穩(wěn)定的合作制度中，可采取如下步驟：

1.雙方的主要領導參加，組建開發(fā)性金融合作領導機構。

2.地方政府指定對口開行的具體部門，協(xié)調計劃、財政、城建等有關方面，根據(jù)政府的財力和經濟規(guī)模，測算能夠運用開行資金的總規(guī)模，進行項目前期策劃、開發(fā)，組織貸款評審，并負責開行貸款的信用管理。

3.完善雙方的溝通交流機制，建立開行與政府有關部門的聯(lián)絡制度。

4.開展雙方干部的交流掛職。

（六）建立開發(fā)性金融借款償還機制

依據(jù)現(xiàn)金流建設的發(fā)展趨勢，針對借款性質、用途和使用情況設計不同的償還機制，包括正常信貸還款、母公司回購、資本市場出口等市場化償還機制以及政府組織增信促進還款機制。

對自身現(xiàn)金流無法覆蓋貸款本息的項目，政府向借款主體出具承諾函，承諾每年從財政安排資金對借款主體給予補貼，并確保財政補貼額度和期限與還本付息額度和期限相匹配，能夠彌補借款主體運營資金和還貸資金缺口。