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關(guān)于調(diào)整重大利益關(guān)系，有專家指出，改革開放以來逐步形成的利益關(guān)系格局特別是重大的利益關(guān)系，已經(jīng)構(gòu)成了社會矛盾、社會沖突、社會危機(jī)的基礎(chǔ)，因此對利益關(guān)系特別是重大利益關(guān)系作出必要調(diào)整，是建設(shè)和諧社會的一個重要突破口。應(yīng)當(dāng)針對收入差距逐步擴(kuò)大、弱勢群體逐步增多、利益關(guān)系的變化速度加快、社會各個方面對最基本的公共產(chǎn)品需求日益強(qiáng)烈的趨勢，采取有效措施，著力解決好就業(yè)、社會保障等事關(guān)大多數(shù)群眾切身利益的問題——

中央目前把構(gòu)建和諧社會擺在了非常重要的地位，但我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還面臨著諸多“不和諧”，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間存在巨大差距，如同一道大鴻溝橫在我們的面前。如何縮小差距跨越鴻溝，解決好“三農(nóng)”問題，調(diào)整好城鄉(xiāng)關(guān)系，這不僅是９億農(nóng)民的迫切要求，也是我國建設(shè)和諧社會進(jìn)程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

現(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)仍處于一種嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距過大，而且在未來一段時期內(nèi)，城鄉(xiāng)差距還可能呈現(xiàn)繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢?？梢?，在此嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)情況下，我們當(dāng)前的任務(wù)異常艱巨。對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊在接受媒體采訪時闡述了自己的觀點(diǎn)。

歷史上城鄉(xiāng)關(guān)系被嚴(yán)重扭曲

我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾之所以顯得尤為突出，是否因為它是長期以往形成的結(jié)果？

韓俊：是的，在談現(xiàn)狀時我們可以首先做一個歷史回顧。歷史上我國的城鄉(xiāng)關(guān)系是被嚴(yán)重扭曲的，改革開放以前，我國就沒有建立起良性的城鄉(xiāng)關(guān)系，主要表現(xiàn)在三個方面：

一是工農(nóng)產(chǎn)品不能平等交易。改革開放前２０多年，國家以工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”形式從農(nóng)業(yè)中提取的經(jīng)濟(jì)剩余估計在６０００億元~８０００億元之間。

二是城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動。從上世紀(jì)５０年代初開始，政府就采取了諸如嚴(yán)格禁止企業(yè)單位從農(nóng)村招工，在城市建立收容機(jī)構(gòu)，把進(jìn)城農(nóng)民遣送原籍等強(qiáng)制性措施，試圖對農(nóng)民向城市的自由遷移施加限制。從上世紀(jì)50年代后期開始，我國逐漸形成了極為嚴(yán)格的戶籍管理制度，從體制、政策到各項管理制度上，限制農(nóng)村人口流入城市，把城鄉(xiāng)間人口的遷徙直接納入國家計劃的直接控制之下。

三是城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會不能平等。在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度下，國家明確將居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同戶籍，使非農(nóng)業(yè)戶口上粘附了各種特權(quán)和利益，人為地將城鄉(xiāng)居民分割為兩個在發(fā)展機(jī)會和社會地位方面極不平等的社會集團(tuán)。上世紀(jì)60年代和70年代逐漸完善化的戶籍管理制度，事實(shí)上等于在城與鄉(xiāng)之間挖出了一條難以逾越的鴻溝。

建國以后，我國所施行的計劃經(jīng)濟(jì)體制和工業(yè)化政策又強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)和社會中的這種二元特性，使城市和農(nóng)村在生產(chǎn)和生活水平上表現(xiàn)出極大的差異。

因此，改革前我國快速的工業(yè)化運(yùn)動并沒有將中國帶入現(xiàn)代化國家的行列，相反，由于過度剝奪農(nóng)業(yè)，實(shí)行城鄉(xiāng)隔離，造成了工農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)和城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴(yán)重失衡，使城鄉(xiāng)關(guān)系遭到了嚴(yán)重扭曲。由于城鄉(xiāng)間產(chǎn)品不能平等交易，要素不能自由流動，城鄉(xiāng)之間缺乏正常的市場聯(lián)系，工業(yè)化完全沒有惠及農(nóng)民。在這種工業(yè)化模式下，城市化水平并沒有提高。

改革開放以后，情況有所好轉(zhuǎn)了嗎？

韓?。簩?。改革開放以后，隨著市場機(jī)制的引入，城鄉(xiāng)要素交流的范圍和規(guī)模得到擴(kuò)大，城鄉(xiāng)關(guān)系逐步得到改善。

主要表現(xiàn)在：一是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換市場化程度的提高，極大地推動了城鄉(xiāng)關(guān)系的合理化進(jìn)程。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互作用日趨緊密。三是農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城鎮(zhèn)的大量轉(zhuǎn)移，密切了城鄉(xiāng)聯(lián)系，對城鄉(xiāng)隔離體制造成了巨大沖擊?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村勞動力外出就業(yè)主要是以向城鎮(zhèn)遷移為主，占農(nóng)村勞動力外出就業(yè)總量的比重至少在70~80%％的水平上；轉(zhuǎn)移到大城市的占到了30%以上。經(jīng)過20年多年的時間，已有近２億農(nóng)村勞動力通過不同方式解決了在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)的問題，這在發(fā)展中國家是了不起的巨大成就。四是小城鎮(zhèn)的大量涌現(xiàn)和迅速發(fā)展，弱化了城鄉(xiāng)隔離的格局，奠定了城市化發(fā)展的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段我國的小城鎮(zhèn)不僅擔(dān)負(fù)著城鄉(xiāng)聯(lián)系的任務(wù)，同時也承擔(dān)著完善城鎮(zhèn)體系的功能。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì) 仍未進(jìn)入良性循環(huán)的軌道

比起以前，近年來我國城鄉(xiāng)關(guān)系確實(shí)發(fā)生了顯著的積極變化。但目前，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)還是沒有真正進(jìn)入到一個良性循環(huán)的軌道，當(dāng)前的現(xiàn)狀怎么樣？

韓?。簶?gòu)建和諧社會的首要前提是城鄉(xiāng)關(guān)系平等和諧，而當(dāng)前的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)還是處于嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，是“不和諧”的。

迄今為止，原來計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上發(fā)生改變，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)仍未步入良性循環(huán)的軌道，這突出地表現(xiàn)在：

第一是城鄉(xiāng)居民收入差距過大。2003年與1998年相比，農(nóng)民人均純收入增加460元，年均增加92元，同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增加3047元，年均增加609元。城鄉(xiāng)居民收入差距從2.51∶1擴(kuò)大到3.23:1，年均擴(kuò)大0.16個百分點(diǎn)。

需要指出，這是全國農(nóng)民收入的平均數(shù)，其中有相當(dāng)部分是靠打工和非農(nóng)經(jīng)營收入而增加的。中國目前有60%是主要靠農(nóng)業(yè)收入為主的純農(nóng)戶，他們沒有非農(nóng)經(jīng)營收入，所以，大多數(shù)農(nóng)戶這五年的實(shí)際收入并沒有增加，有的甚至是下降的。

問題的嚴(yán)重還在于這種城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢還在繼續(xù)。2004年風(fēng)調(diào)雨順，政府從開春就出臺了減免農(nóng)業(yè)稅和給糧農(nóng)直接補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策，加上市場上糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品漲價，農(nóng)業(yè)大幅度增產(chǎn)，農(nóng)民收入增加6.8％，但城市居民收入增長的幅度還是超過農(nóng)民，城鄉(xiāng)差距還是繼續(xù)擴(kuò)大。

第二是城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距懸殊。主要表現(xiàn)在教育、醫(yī)療和社會保障等各方面。

今后，城鄉(xiāng)差距還會有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢，我們應(yīng)該如何看待這一變化趨勢？

韓?。簩?shí)際上，城鄉(xiāng)居民收入存在一定的差距，是各國工業(yè)化進(jìn)程中共同存在的現(xiàn)象。按照庫茲涅茨的理論，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)收入差距總是先逐步擴(kuò)大，然后縮小的。日本從工農(nóng)收入差距擴(kuò)大然后縮小最后基本上沒有差距，過程持續(xù)了差不多100年。美國差不多經(jīng)歷了70年的努力，工農(nóng)收入才由12.5縮小到11左右。

而我國城鄉(xiāng)收入差距這樣懸殊，既有政策的影響，更有體制的原因。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，長期實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷體制，工農(nóng)產(chǎn)品不能平等交易，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，從農(nóng)業(yè)部門取得了巨額的資金，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位長期受到嚴(yán)重削弱；在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制下，城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動，大量的農(nóng)村勞動力被束縛在土地上，農(nóng)村就業(yè)嚴(yán)重不足；由于實(shí)行農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口與城市非農(nóng)業(yè)人口兩種戶籍制度，造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會的不平等，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，使城鄉(xiāng)差別制度化。這些都是造成城鄉(xiāng)差距過大的重要的制度性因素。在未來一段時期內(nèi)，城鄉(xiāng)差距還可能呈擴(kuò)大的趨勢。我國城鄉(xiāng)居民收入差距明顯偏大。即使一些收入分配高度不平等的發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)之間收入差距也不像我國這樣大。采取措施防止差距的過分?jǐn)U大，是極為必要的。

城鄉(xiāng)之間 最大不平等是教育差距巨大

教育公平應(yīng)該是社會公平的重要內(nèi)容。今年１月，國家教育科學(xué)“十五”規(guī)劃課題“我國高等教育公平問題的研究”課題組發(fā)布的調(diào)查研究結(jié)果表明，教育巨大差距成為我國最主要、最顯著的城鄉(xiāng)之間的差距，階層差距已經(jīng)成為影響教育機(jī)會均等的最重要因素之一。

韓?。菏沁@樣的。據(jù)2000年第五次全國人口普查統(tǒng)計，農(nóng)村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，遠(yuǎn)低于城市人口占65.4%的水平。農(nóng)村人口小學(xué)文化程度占42.8%，15歲以上文盲率為8.3%，高于城市23.8%和4.0%的水平。農(nóng)村人口主要由受過初中和小學(xué)教育的群體構(gòu)成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構(gòu)成，這無疑是中國城鄉(xiāng)之間最大不平等。

我國財政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足。1994~2000年，預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額的比重為57.7%。長期以來，由于義務(wù)教育管理層次逐漸下放，基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，這種分級辦學(xué)體制加重了基層政府和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，遲滯了農(nóng)村教育的發(fā)展，造成了農(nóng)村與城市之間以及地區(qū)之間義務(wù)教育機(jī)會不平等的延續(xù)乃至擴(kuò)大。

我認(rèn)為，真正落實(shí)教育是當(dāng)前工作的重中之重，目前已經(jīng)真正到了發(fā)展農(nóng)村教育的階段。因為，第一，中國現(xiàn)在已經(jīng)具備了真正免費(fèi)義務(wù)教育綜合的國力和財力。第二，政府應(yīng)該以父母之心來辦教育。日本從20世紀(jì)初就實(shí)行了六年制義務(wù)教育，到了50年代后期其勞動力水平非常高，滿足了工業(yè)發(fā)展對高素質(zhì)勞動力的需求。而我國農(nóng)村地區(qū)目前平均受教育年限不到八年，只相當(dāng)于日本50年代的水平。

確保城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段的機(jī)會平等，必須進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機(jī)制，關(guān)鍵是要考慮城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政能力的巨大差異，更加公平地分配國家的公共教育資源。要強(qiáng)化中央、省市級政府的支出責(zé)任，建立規(guī)范化的農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度，逐步由中央和省級政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化 一定要與“三農(nóng)”緊密結(jié)合

城鎮(zhèn)化被視為是縮小城鄉(xiāng)差距的措施之一，但在城鎮(zhèn)化過程中，或是大量開發(fā)區(qū)熱、大學(xué)城熱等新一輪圈地運(yùn)動中，把本屬于農(nóng)村、農(nóng)民的資源，低價轉(zhuǎn)移到城市，幾千萬農(nóng)民失地，相當(dāng)一部分淪入無地、無業(yè)、無保的境況，反而加重了“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重性。

韓?。河捎诔擎?zhèn)化進(jìn)程的復(fù)雜性，伴隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，也出現(xiàn)了一些比較突出的問題。

一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了急于求成和盲目無序發(fā)展的傾向。

二是大量農(nóng)民進(jìn)城留不下的問題突出。2003年，如果將進(jìn)城就業(yè)、居住半年以上的流動人口（主體是農(nóng)民工）計入城鎮(zhèn)人口，依此統(tǒng)計農(nóng)村人口為7.69億人，但以戶口身份統(tǒng)計的鄉(xiāng)村人口卻是9.38億人，兩者相差1.69億人。根據(jù)第五次人口普查的結(jié)果，我國農(nóng)民工占二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的比重已經(jīng)高達(dá)46.5%，占第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的57.6%，占建筑行業(yè)就業(yè)人員的80%。進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民這么大的一個群體，盡管他們中許多人已經(jīng)在城市居住和工作了很多年，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，但由于收入低，無法實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)買房定居的愿望，長期處于流動狀態(tài)，很難成為穩(wěn)定的城市居民。

三是大量征地造成建設(shè)用地閑置，農(nóng)民生活無著落等問題日益嚴(yán)重。據(jù)2003年國土資源部對24個省市區(qū)的調(diào)查，各類開發(fā)區(qū)達(dá)5658個，開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積3.6萬平方公里，超過了現(xiàn)有城市建設(shè)用地總量，其中開發(fā)不足和閑置的土地超過70%。目前，我國非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年250~300萬畝。除了大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足0.7畝。如果按人均１畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地。國家統(tǒng)計局2003年在全國開展了失地農(nóng)民的調(diào)查。調(diào)查以人均耕地面積0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對象，共調(diào)查了2942戶。從調(diào)查的情況看，43%的調(diào)查戶完全喪失了耕地。耕地被征占后收入下降的約占46%

面對這些問題應(yīng)該怎么辦？農(nóng)民如何才能分享到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的好處？城市如何來帶動農(nóng)村？

韓?。何艺J(rèn)為，當(dāng)前需要解決的是：第一，應(yīng)該在城鎮(zhèn)化過程中形成對農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)機(jī)制。第二，形成城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動機(jī)制，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會，為農(nóng)民進(jìn)得來、留得住創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。第三，建立國家財政反哺農(nóng)業(yè)機(jī)制。必須繼續(xù)增加政府財政支農(nóng)資金投入總量，形成支農(nóng)資金的穩(wěn)定投入渠道。我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，必須從存量和增量兩個方面合理調(diào)整國民收入在工農(nóng)業(yè)之間和城鄉(xiāng)之間的分配格局，提高政府運(yùn)用財政手段支持農(nóng)業(yè)的能力。2004年財政收入達(dá)到2.6萬億元。盡管我們現(xiàn)在農(nóng)村人口還占多數(shù)，還不可能像發(fā)達(dá)國家那樣通過大量補(bǔ)貼來解決農(nóng)民收入偏低問題，但我國在總體上已具備了到了反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村的實(shí)力。第四，形成城鄉(xiāng)社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。要加快實(shí)行免費(fèi)的九年義務(wù)教育制度；改善農(nóng)村醫(yī)療條件，提高農(nóng)民醫(yī)療保障水平；完善對農(nóng)村困難群體的救助體系，逐步提高農(nóng)村社會保障覆蓋面。

農(nóng)村的發(fā)展離不開城市的輻射和帶動，農(nóng)民和城市應(yīng)該相互聯(lián)系，相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)，必須讓農(nóng)村和城市相互結(jié)合起來，才有望建立一個真正的和諧社會。