史銘鑫

政府規(guī)制是指政府依據(jù)法律法規(guī)對(duì)市場活動(dòng)所進(jìn)行的規(guī)定和限制行為,依其調(diào)整對(duì)象通常分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是指“在存在著自然壟斷和信息偏在（不對(duì)稱）問題的部門，以防止無效率的資源配置的發(fā)生和確保需要者的公平利用為主要目的，政府通過被認(rèn)可和許可的各種手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入、退出、價(jià)格、服務(wù)的質(zhì)量以及投資、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等方面的活動(dòng)所進(jìn)行的規(guī)制”（植草益，1992）。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域是電力、天然氣、電信、交通、航空等具有自然壟斷特征和信息不對(duì)稱問題的產(chǎn)業(yè)及農(nóng)業(yè)、銀行業(yè)等特殊產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)為對(duì)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入與退出，價(jià)格與工資等進(jìn)行限制與約束。而社會(huì)性規(guī)制處理的主要是外部不經(jīng)濟(jì)和非價(jià)值物問題，“是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境和防止災(zāi)害為目的，對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供他們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制”（植草益，1992）。社會(huì)性規(guī)制主要包括安全性規(guī)制、健康規(guī)制和環(huán)境規(guī)制等。

從18世紀(jì)90年代開始，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)不斷加強(qiáng)，而社會(huì)性規(guī)制是在20世紀(jì)60年代末期才逐步實(shí)施的（費(fèi)爾德斯坦，2000）。在過去的20年中，規(guī)制出現(xiàn)了兩種趨向：一是涉及衛(wèi)生、安全和環(huán)境等方面的新規(guī)制出現(xiàn)了史無前例的高漲。二是在一些國家大規(guī)模解除對(duì)某些行業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，如航空、貨運(yùn)、鐵路、金融市場、能源和電訊。呈現(xiàn)出逐漸放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制，但卻加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制的態(tài)勢。決定政府對(duì)某一領(lǐng)域放松規(guī)制還是加強(qiáng)規(guī)制的重要依據(jù)是政府規(guī)制的成本與收益對(duì)比。

一、政府規(guī)制成本——收益的一般分析

政府規(guī)制不是免費(fèi)的午餐，政府規(guī)制是有成本的，同時(shí)也會(huì)為社會(huì)帶來一定的收益。對(duì)政府規(guī)制的成本與收益分析，有利于權(quán)衡政府規(guī)制的利弊得失，從而為政府決定規(guī)制的領(lǐng)域和力度提供理論依據(jù)。

植草益和施蒂格勒從不同角度對(duì)政府規(guī)制的成本與收益作了分析。植草益認(rèn)為，政府管制必然會(huì)引起成本加大，全部政府規(guī)制成本會(huì)通過生產(chǎn)成本的上升，提高價(jià)格轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者使消費(fèi)者剩余減少，如果政府管制引起的成本比政府管制的收益小，則實(shí)施政府管制是有意義的。反之，這種政府管制是沒有必要的。施蒂格勒則是從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析政府管制成本與收益，以說明政府管制的必要性。他認(rèn)為，如果管制成本小于消費(fèi)者剩余增量與生產(chǎn)者剩余增量之和，則管制增加了社會(huì)福利，也就是說，管制的社會(huì)成本是負(fù)的。如果相反，一產(chǎn)業(yè)通過管制獲得壟斷，管制的社會(huì)成本就是正的。也就是說，只有當(dāng)管制成本小于消費(fèi)者剩余增量與生產(chǎn)者剩余增量時(shí)，采取某項(xiàng)政府管制才是有必要的，反之，就沒有必要。我國學(xué)者王俊豪認(rèn)為：消費(fèi)者剩余與生產(chǎn)者剩余只是人們?cè)谛睦砩系母杏X，很難進(jìn)行定量計(jì)算，決定了上述兩位外國學(xué)者的觀點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)中難以操作。他認(rèn)為，可預(yù)計(jì)實(shí)施某項(xiàng)政府管制后，消費(fèi)者支出的減少數(shù)量和生產(chǎn)者因效率提高而增加收益的數(shù)量的加總數(shù)以計(jì)算政府管制收益，而以政府管制立法成本和運(yùn)行成本等的預(yù)計(jì)加總數(shù)以計(jì)算政府管制成本，然后，通過對(duì)比政府管制收益與成本，以決定對(duì)特定領(lǐng)域是否值得采取某項(xiàng)政府管制，如果政府管制收益大于政府管制成本，則這種管制是必要的，否則，就沒有必要采取這種政府管制。

而且，由于技術(shù)進(jìn)步等其他因素在不斷發(fā)生變化，對(duì)政府管制需求和供給也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，從而引起政府管制收益與成本的對(duì)比關(guān)系的變化，因此，從動(dòng)態(tài)上對(duì)政府管制成本與收益的對(duì)比分析也是政府決定對(duì)某一領(lǐng)域放松管制還是加強(qiáng)管制的重要政策依據(jù)。

二、放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的理論依據(jù)

從20世紀(jì)70年代至今，以美英日為代表的西方發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了一股以放松規(guī)制為特征的政府規(guī)制改革浪潮。放松規(guī)制的主要內(nèi)容是在市場機(jī)制可以發(fā)揮作用的產(chǎn)業(yè)，完全或部分取消對(duì)規(guī)制產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入、價(jià)格、投資、服務(wù)等方面的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制條款，促進(jìn)新企業(yè)和原有企業(yè)以及原有企業(yè)之間的競爭，以通過競爭促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部改革和技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)企業(yè)提供更多更好的產(chǎn)品和服務(wù)，不斷降低收費(fèi)水平，從而最大限度地增進(jìn)社會(huì)福利。

事實(shí)上，越來越多的國家放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制的原因極為復(fù)雜，集中在規(guī)制本身的問題、規(guī)制的外部環(huán)境和規(guī)制理論的重大變化三個(gè)方面。

首先，從政府規(guī)制的問題看：第一，盡管政府規(guī)制或許能夠避免因放任自然壟斷而可能產(chǎn)生的過度競爭的低效率，但同時(shí)也往往使得受規(guī)制企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生諸多的低效率問題。這種企業(yè)內(nèi)部的低效率既源于競爭的缺乏，又是政府規(guī)制措施本身固有的缺陷所致；第二，政府規(guī)制導(dǎo)致了大量規(guī)制費(fèi)用的發(fā)生和官僚機(jī)構(gòu)的膨脹，不可避免地令越來越多的人產(chǎn)生對(duì)政府規(guī)制的懷疑；第三，政府規(guī)制必然導(dǎo)致受規(guī)制企業(yè)的所謂尋租行為，同時(shí)在政府決策過程中也時(shí)常會(huì)出現(xiàn)不確定的隨意性；第四，規(guī)制的滯后效應(yīng)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)福利損失；第五，規(guī)制抑制了創(chuàng)新，庇護(hù)了低效率，鼓勵(lì)了價(jià)格——工資的螺旋性上升，而價(jià)格與邊際成本的不一致又加劇了資源的錯(cuò)誤配置，推動(dòng)了以成本擴(kuò)張、浪費(fèi)為主的競爭。因此，要求政府放松管制的呼聲越來越高。

其次，從規(guī)制的外部環(huán)境的變化看：第一，20世紀(jì)70年代石油危機(jī)以后西方國家經(jīng)濟(jì)增長率下降，財(cái)政赤字?jǐn)U大，因此各國力求削弱行政開支，實(shí)現(xiàn)“小政府”目標(biāo)，為把無效率的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)搞活，通過民營化和引入競爭機(jī)制提高其效率；第二，20世紀(jì)70年代以后，以信息技術(shù)為代表的技術(shù)革命的興起以及由此導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)管理業(yè)務(wù)中系統(tǒng)技術(shù)的普遍運(yùn)用，使得許多受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)發(fā)生了巨大變化，并致使對(duì)其中某些產(chǎn)業(yè)實(shí)施規(guī)制的理論依據(jù)逐漸消失；第三，隨著發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)間替代競爭的加劇，部分受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅受到極大限制，而且也遇到激烈的替代競爭，即使不存在政府規(guī)制；第四，世界經(jīng)濟(jì)一體化、國際間經(jīng)濟(jì)交往的迅速發(fā)展也迫切要求放松政府規(guī)制。

再次，從規(guī)制理論的變化方面看：由于以規(guī)制理論為代表的對(duì)政府規(guī)制批判的不斷深化和可競爭理論的出現(xiàn)，政府規(guī)制不再被認(rèn)為是提高經(jīng)濟(jì)效率的惟一手段。其中，由鮑莫爾首倡的可競爭理論則更是成為20世紀(jì)80年代初期以來放松規(guī)制論者所高舉的一面旗幟。該理論認(rèn)為，對(duì)于自然壟斷產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制是不必要的，競爭機(jī)制完全可以引導(dǎo)自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)的資源配置達(dá)到最優(yōu)水平。不僅如此，引入競爭機(jī)制的結(jié)果還可以有效地消除政府規(guī)制之下壟斷企業(yè)內(nèi)部所存在的一系列低效率現(xiàn)象。在這一理論影響下，許多國家放松了對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，并收到了良好的效果。

放松規(guī)制成為市場經(jīng)濟(jì)國家微觀政策的取向，放松規(guī)制的基本出發(fā)點(diǎn)是克服政府規(guī)制的無效率，提高企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的靈活性和效率。主要措施有放松對(duì)工商業(yè)的經(jīng)濟(jì)性管制，即放松對(duì)企業(yè)的進(jìn)出口及價(jià)格的管制。放松規(guī)制的主要?jiǎng)恿κ窃从诩夹g(shù)變革所帶來的持久推動(dòng)力。不斷升級(jí)換代的信息技術(shù)，不但沒有減弱多元化的社會(huì)群體對(duì)福利項(xiàng)目的偏愛與追求，而且給社會(huì)的利益主體帶來了前所未有的獲得潛在利益的機(jī)會(huì)。放松規(guī)制，使新的企業(yè)主體可以分享新的收益機(jī)會(huì)，有利于促進(jìn)信息技術(shù)向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，使整個(gè)社會(huì)迅速從信息技術(shù)革命中獲取了巨大的利益。

三、加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制的理論依據(jù)

對(duì)社會(huì)性規(guī)制的專門研究始于20世紀(jì)70年代，與經(jīng)濟(jì)性規(guī)制相比較，它是一個(gè)較新的研究領(lǐng)域，社會(huì)性規(guī)制的動(dòng)因源于外部性理論和信息不對(duì)稱理論。

外部性問題是由馬歇爾在其《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中首先提出的（當(dāng)時(shí)被稱為“外部經(jīng)濟(jì)”），后來，庇古在其《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中對(duì)之加以充實(shí)和完善，最終形成外部性理論。外部性是指一定的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)外部的影響，造成私人成本與社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益相偏離的現(xiàn)象。根據(jù)這種偏離的不同方向，外部性可分為正外部性與負(fù)外部性。正外部性是指一種經(jīng)濟(jì)行為給外部造成的積極影響，使他人減少成本，增加收益。負(fù)外部性則是指一種經(jīng)濟(jì)行為給外部造成消極影響，導(dǎo)致他人成本增加，收益減少。外部性問題是普遍存在的。外部性會(huì)使市場機(jī)制失效，造成市場失靈，因而需要政府管制。正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米德認(rèn)為：市場機(jī)制往往不能很好地解決由于個(gè)人利益與社會(huì)利益的對(duì)立所引起的重要社會(huì)問題，例如，環(huán)境污染、資源枯竭、人口爆炸等等。這些問題均有賴于政府的控制和干預(yù)行動(dòng)才能得以解決。在這里，個(gè)人利益與社會(huì)利益的對(duì)立就是外部性問題。

信息不對(duì)稱理論是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆·維克瑞和英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·米爾利斯分別在20世紀(jì)60年代和70年代研究的信息不對(duì)稱對(duì)交易所帶來的影響發(fā)展而來。信息不對(duì)稱的基本特征是：有關(guān)交易的信息在交易者之間的分布是不對(duì)稱的，即一方比另一方占有較多的相關(guān)信息，處于信息優(yōu)勢地位，而另一方則處于信息劣勢地位。這種信息不對(duì)稱問題是普遍存在的。由于信息不對(duì)稱，在市場交易的前后可能會(huì)發(fā)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題，導(dǎo)致市場失靈。因而要求政府利用其公共權(quán)利，對(duì)信息不對(duì)稱問題實(shí)行管制。

社會(huì)規(guī)制的加強(qiáng)主要來自政府對(duì)環(huán)境污染和對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的管制加強(qiáng)兩個(gè)方面。對(duì)環(huán)境污染的政府管制需求和對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的政府管制需求都與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的階段性理論，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染會(huì)日趨嚴(yán)重。環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)與潛在危害會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的增加而增加，這就更加要求政府加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的有效管制。而隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，市場競爭不斷加劇，優(yōu)勝劣汰法則就有可能使一些企業(yè)粗制濫造，甚至生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品欺騙消費(fèi)者。由于市場機(jī)制本身難以單獨(dú)解決這些問題，這就要求政府加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的規(guī)制，以保護(hù)公平競爭，保護(hù)消費(fèi)者利益，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

在我國，政府規(guī)制還很不規(guī)范，由于規(guī)制主體、規(guī)制對(duì)象和規(guī)制作用的市場基礎(chǔ)的差異，在經(jīng)濟(jì)規(guī)制方面，規(guī)制不到位與規(guī)制越位并存，主要表現(xiàn)在進(jìn)入管制過嚴(yán)和對(duì)競爭性管制不到位，該規(guī)制的地方?jīng)]有規(guī)制，帶來企業(yè)不正當(dāng)競爭的機(jī)會(huì)，不該規(guī)制的地方又管理過多，限制企業(yè)競爭，帶來壟斷權(quán)力的濫用。對(duì)此，我國應(yīng)順應(yīng)世界發(fā)展潮流，實(shí)行以放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制為主要導(dǎo)向的政府規(guī)制體制改革。當(dāng)前重要的是盡快規(guī)范我國政府規(guī)制，充分發(fā)揮政府彌補(bǔ)市場缺陷，解決市場失靈問題的作用，特別是在那些市場機(jī)制無法施展作用的領(lǐng)域，通過政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的積極干預(yù)，克服經(jīng)濟(jì)規(guī)制的低效，給企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境和競爭秩序，創(chuàng)造一個(gè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的市場機(jī)制的制度環(huán)境，及時(shí)矯正經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的軌跡，促進(jìn)社會(huì)福利的增長。當(dāng)然，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制，保證我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長以及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：沈陽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）