徐暉

義務教育階段學生“穩(wěn)性流失”的具體形式大致有以下幾種：一是異地轉學，原戶籍學校記載學生在暫住地就讀，而暫住地學校的記錄則為學生回原籍就讀，兩處均無法核實;二是外出務工，學生因家庭困難或個人厭學而終止學業(yè)，外出務工，并且地址不詳，造成流失;三是擅自輟學，學生在不辦理任何手續(xù)的情況下，自行輟學，終止學業(yè)，甚至去向不明;四是長期休學，學生以健康狀況不佳等為由，長期休學，往往在規(guī)定時間內不能復學而被校方取消學籍;五是本地轉學，為求減輕學習上的壓力，在沒有完成初中學業(yè)的情況下，轉入成人中專就讀。

義務教育階段學生的流失除上述情況外，也往往不同程度地存在著學校的影響，如有的學校為提高升學率等原因對學生及其家長施加種種壓力而導致學生流失.

教育現(xiàn)代化的主要標志之一是教育的法制化。依法治教是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化目標的基本手段。從教育法制的高度分析，義務教育階段學生“隱性流失”是與教育法制的要求嚴重背離的。

九年義務教育具有法律規(guī)定性。對適齡兒童、少年實行九年義務教育是我國的基本教育制度之一，是教育法制的重要方面，這在我國的有關教育法律、法規(guī)和政策文件中早有明確規(guī)定?！读x務教育法》第2條規(guī)定：“國家實行九年義務教育?！钡?條又進一步要求“國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利?！睘樵谖覈菩芯拍炅x務教育提供了基本的法律依據(jù)。1995年9月1日起施行的《教育法》更以教育法律的最高權威為九年義務教育提供了根本的法律保障。其第18條規(guī)定：“國家實行九年義務教育制度?！蓖瑫r，對相應的基本權利義務關系作了具體的規(guī)定：

活齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護人以及有關社會組織和個人有義務使適齡兒童、少年接受并完成規(guī)定年限的義務教育?！?993年頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》作為我國教育跨世紀的指導性文件，明確指出九十年代我國教育發(fā)展的具體目標之一是在全國基本普及九年義務教育。為此，政府、社會、家長要認真履行自己的義務，保證適齡兒童、少年入學，防止學生輟學。

在九年義務教育中，各主體之間必然要結成一定的關系，但這種關系并非一般的社會關系，而是以教育法律規(guī)范的存在為前提，在教育法律規(guī)范調整各主體的行為過程中形成的法律關系。隨著儀務教育法》的施行，我國就已經(jīng)出現(xiàn)了這種特定的法律關系。然而時至今日，許多教育工作者和家長、學生對此仍沒有一個明確的認識。

另外，流動人口子女，尤其是進城務工人員子女義務教育階段的“隱性流失”，亦不容忽視。解決好流動人口子女的義務教育問題，關系民族素質的提高和社會的發(fā)展進步，也是流入地區(qū)各級人民政府應盡的責任。國務院《關于基礎教育改革和發(fā)展的決定》明確指出：“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利?！?/p>

總之，義務教育階段學生“隱性流失”絕不是單純的教育現(xiàn)象，在國家一再倡導“依法治教”的今天，應從健全社會主義教育法制的高度，對此予以足夠的重視。

義務教育階段學生“隱性流失”的出現(xiàn)有其深刻的社會和歷史根源，要根本解決這個問題，需要全社會的綜合治理。這里僅從以下3個方面作些探討。

1.轉變觀念。

各級政府教育行政部門要從素質教育的大背景出發(fā)，切實轉變辦學思想，牢固樹立提高全民素質的觀念，努力實施素質教育。堅決糾正以往片面追求升學率的傾向，不能給學校下達升學指標，單純以升學率的高低評價學校的辦學水平，獎懲教師。要建立全面、客觀、公正、科學的教育教學評價體系，把辦學方向引導到摒棄應試教育、實施素質教育的軌道上來。學校也要堅持正確的辦學方向，認真落實“兩全”，讓每一位受教育者都能樹立起學習的信心，學有所得、學有所長，充分發(fā)掘出自身的“閃光點”，成為社會所需要的具有健全人格的勞動者。

2.完善制度。

國家對九年義務教育的法制建設是十分重視的。繼《義務教育法》之后，陸續(xù)頒布了《教育法》、《教師法》、《義務教育法實施細則》、《未成年人保護法》等法律法規(guī)。教育部《小學管理規(guī)程》、《初中管理規(guī)程》和《普及義務教育評估驗收暫行辦法》等規(guī)章也相繼出臺。各地也加強了義務教育地方性法規(guī)和規(guī)章的建設。這一切都標志著我國教育法制在不斷完善。

但是，相關教育法制的不足仍然存在，特別是地方教育行政法規(guī)性文件與九年義務教育制度的銜接還有不盡嚴謹之處，既定的九年義務教育制度在執(zhí)行過程中也有一定的隨意性和欠科學的地方。譬如，九年義務教育規(guī)定學生不允許留級，但不少學校還有一定數(shù)量的留級生。又如，目前存在著學生轉學無接收學校和無上級教育行政部門簽章的情況，以致轉學生的實際去向難以確切掌握，為學生的假轉學真流失客觀上提供了可乘之機。再如，按目前的規(guī)定，學生在1～2年休學期間，所在學校保留學生學籍，而休學的結果往往是學校不知學生去向，學籍管理起不到應有的作用，有明顯的制度上的漏洞。可見，有關的教育教學制度要進一步完善，特別要加強學籍管理，使其更嚴密，更科學，更規(guī)范。例如可以對學籍管理進行信息化處理，把每個學生在省、市、區(qū)、學校的檔案編成同一個學號，以便跟蹤其去向。加強轉學的嚴格審批制度及接受轉學的回執(zhí)制度。

對依法治教不力者的責任處理也應做到有法可依，有法必依?！读x務教育法實施細則》在“罰則”中對行政處分的適用范圍規(guī)定了7條，并表明了相應的歸責條件和責任性質。但同時又規(guī)定“由地方人民政府或者有關部門依照管理權限對有關責任人員給予行政處分”。不僅行政責任制裁措施不具體，賦予行政執(zhí)法機關較大的自由裁量權，而且難以確定實施制裁的具體部門，操作起來有一定難度。應制定具體的懲處規(guī)定，例如建立舉報、通報制度，對流失率超過一定比例的法定代表人（校長）、貴任人（教務主任）、直接責任人班主任、教師）或違法的家長，規(guī)定承擔責任的方式和具體責任，使懲處真正落到實處。

3.強化督導。

普及九年義務教育，一方面要完善有關制度、法規(guī)，另一方面必須強化對教育法律法規(guī)實施的監(jiān)督。社會主義法制的基本精神之一便是加強法律監(jiān)督。法律失去監(jiān)督，便必然滋生“執(zhí)法不嚴、違法不究”現(xiàn)象，嚴重影響法律的尊嚴，這比沒有法律還要可怕。

1986年，在儀務教育法》頒布的同時，國務院批準重新設置教育督導機構，規(guī)定教育督導的任務是對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學校的工作進行監(jiān)督、檢查、評估、指導，保證國家有關教育的方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行和教育目標的實現(xiàn)。這表明教育督導有督政、督教、督學的多向性和監(jiān)督、檢查、評估、指導的多層次性。1986年國務院辦公廳第69號文件《關于實施義務教育法的若干問題的意見》第34條中規(guī)定：“國家和地方逐步建立基礎教育督學（視導）機構，負責對全國或本地區(qū)范圍內義務教育的實施進行全面的視察、督促和指導，并協(xié)同當?shù)厝嗣裾幚碛嘘P實施義務教育的各項問題。”1992年由國務院批準的《中華人民共和國義務教育法實施細則》第35條規(guī)定;“縣級以上各級人民政府應當建立對實施義務教育的工作進行監(jiān)督、指導、檢查的制度?！笨梢?，教育督導既是政府對教育尤其是對義務教育管理的行政行為，也是教育執(zhí)法、監(jiān)督行為，在“普九”中具有保駕護航的作用。

義務教育階段學生的‘隱性流失”有著復雜的社會背景，其產(chǎn)生既有學校的原因，也有家庭、社會組織和政府的原因。消除這種現(xiàn)象，單純依靠教育行政管理部門、學校的力量是不夠的，必須強化政府的教育督導，使這三種力量得以整合，形成教育體制內法律管制的合力。實踐證明，這是一項切實可行的措施。