李天明 唐東廷 楊勇

【編者按】在農(nóng)村稅費(fèi)改革和完善義務(wù)教育管理體制過(guò)程中，農(nóng)村義務(wù)教育普遍面臨投入不足、教育債務(wù)化解困難的問(wèn)題。如何化解教育債務(wù)，保障義務(wù)教育投入，也是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。湖北省沙洋縣“校債縣（鄉(xiāng)）還”化解債務(wù)的做法，值得關(guān)注。

湖北省沙洋縣地處江漢平原，是農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)弱縣、財(cái)政貧縣。該縣有人口62萬(wàn)，轄13個(gè)鎮(zhèn)，有學(xué)校114所，其中小學(xué)87所，初中23所，高中4所，在校學(xué)生9.4萬(wàn)人，教職工6162人。

2002年8月底前，該縣13個(gè)鎮(zhèn)已全部完成了教育債務(wù)的清理、認(rèn)證、剝離、換據(jù)工作，已理順“普九”債務(wù)和非“普九”債務(wù)清單，并劃清了承擔(dān)債務(wù)的具體主體和分批償還到位的時(shí)間，債權(quán)、債務(wù)方都比較贊同這種化債方式。目前，政府和學(xué)校正在有計(jì)劃、大力度地分解教育債務(wù)。

一、背債。

由于歷史的原因，沙洋縣的農(nóng)村教育債務(wù)在荊門(mén)市乃至湖北省都是較多的一個(gè)縣。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2002年初，全縣教育債務(wù)累計(jì)達(dá)9344萬(wàn)元，其中，銀行貸款862萬(wàn)元、欠工程款1976萬(wàn)元、有息借款6005萬(wàn)元、教職工各項(xiàng)政策性補(bǔ)貼欠發(fā)501萬(wàn)元。形成債務(wù)的原因主要有以下5個(gè)方面：一是“普九”債務(wù)遺留過(guò)大;二是教育費(fèi)附加征收及管理不到位;三是國(guó)家財(cái)政撥款不足，教師工資未能全額納入財(cái)政預(yù)算;四是無(wú)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的學(xué)?！按虬讞l”兌現(xiàn)教師各項(xiàng)政策性補(bǔ)貼;五是每年都要投入上千萬(wàn)元進(jìn)行學(xué)校配套建設(shè)。

沉重的教育債務(wù)，加之工資欠發(fā)、挪用嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重影響了學(xué)校工作的正常開(kāi)展，制約了教育事業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。2000年～2001年，該縣十里、官當(dāng)、高陽(yáng)等鎮(zhèn)相繼發(fā)生債主鎖校門(mén)、逼校長(zhǎng)、趕學(xué)生的事件。曾集鎮(zhèn)雷巷小學(xué)因欠工程款被債主告上法庭，凍結(jié)了學(xué)校賬戶，學(xué)校無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。僅2000年暑假，全縣就有近百名骨千教師被迫到外地打工，當(dāng)?shù)氐膱?bào)紙?jiān)浴犊兹笧楹螙|南飛》、《失血的教育》為題報(bào)道了沙洋教師流失現(xiàn)象。

二、剝債。

如何還學(xué)校一個(gè)寧?kù)o的教育教學(xué)環(huán)境，使之少受外界的“騷擾”，走上持續(xù)健康發(fā)展的軌道？沙洋縣委、縣政府抓住全國(guó)、全省基礎(chǔ)教育工作會(huì)議召開(kāi)這一有利時(shí)機(jī)，把化債工作納入縣委、縣政府的重要議事日程?？h委書(shū)記錢(qián)先發(fā)、縣長(zhǎng)王文富多次開(kāi)會(huì)專題研究，先后派人赴咸寧、潛江等地專門(mén)學(xué)習(xí)化債的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在全縣教育化債專題動(dòng)員會(huì)上，縣委副書(shū)記、常務(wù)副縣長(zhǎng)梁開(kāi)金，縣委常委陳學(xué)勇組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)學(xué)習(xí)小平同志關(guān)于“忽視教育的領(lǐng)導(dǎo)者，是缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)的、不成熟的領(lǐng)導(dǎo)者，就領(lǐng)導(dǎo)不了現(xiàn)代化建設(shè)”的重要論述和中央有關(guān)教育改革的文件精神，將大家的思想統(tǒng)一到落實(shí)小平同志講話和“三個(gè)代表”重要思想的高度上來(lái)，在兩個(gè)問(wèn)題上達(dá)成了共識(shí)：辦學(xué)校是政府義不容辭的責(zé)任;學(xué)校的債務(wù)就是政府的債務(wù)。學(xué)校債務(wù)的形成政府有責(zé)任，因?yàn)檎畬?duì)學(xué)校關(guān)心不夠、投入不夠、管理不夠。

根據(jù)《湖北省人民政府貫徹國(guó)務(wù)院<關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定>的實(shí)施意見(jiàn)》（鄂政發(fā)〔2001〕61號(hào)）“‘普九債務(wù)是各地在普及九年義務(wù)教育中因改善辦學(xué)條件所欠的債務(wù)，應(yīng)由舉辦學(xué)校的縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村民委員會(huì)負(fù)責(zé)償還”這一規(guī)定，沙洋縣印發(fā)了《關(guān)于做好清理剝離學(xué)校債務(wù)工作的通知》，推出了“宣傳、清理、認(rèn)證、換據(jù)、驗(yàn)收”5個(gè)過(guò)程的化債操作方法。

從2002年3月起，沙洋縣、鎮(zhèn)層層成立了行政一把手任組長(zhǎng)，教育、財(cái)政、紀(jì)檢、經(jīng)管4大部門(mén)的負(fù)責(zé)人為成員的清理剝離學(xué)校債務(wù)專門(mén)班子，實(shí)行縣、鎮(zhèn)逐級(jí)負(fù)責(zé)制?？h教育行政部門(mén)實(shí)行了班子成員包片包鎮(zhèn)責(zé)任制?？h政府還組織專門(mén)班子對(duì)完成情況進(jìn)行督查考核，結(jié)“硬賬”，確保剝債、減債工作落到實(shí)處，形成了縣、鎮(zhèn)、學(xué)校一級(jí)抓一級(jí)的工作格局。

按照“分清結(jié)構(gòu)、核銷鎖定、合理剝離、分期償還”的原則，該縣從4大部門(mén)中抽調(diào)了近100名工作人員組成了19個(gè)工作小組，對(duì)全縣中小學(xué)校的債務(wù)進(jìn)行了認(rèn)真的清理核定和界定。一是摸清投資結(jié)構(gòu)，分清是“普九”還是非“普九”債務(wù)?！捌站拧眰鶆?wù)包括學(xué)生住宿樓、教學(xué)樓、綜合樓、教學(xué)配套用房以及基本建設(shè)配套和技術(shù)裝備配套等欠債。非“普九”債務(wù)主要指教師住房等欠款。二是摸清債務(wù)結(jié)構(gòu)，包括銀行貸款、教師借款、民間借款、學(xué)生借款、工程欠款、借貸利息等。三是明確債務(wù)主體，剝離學(xué)校債務(wù)，按“普九”和非“普九”的投資結(jié)構(gòu)，對(duì)學(xué)校債務(wù)進(jìn)行界定，“普九”債務(wù)由政府償還，非“普九”債務(wù)由各級(jí)各類學(xué)校償還，將“普九”債務(wù)從學(xué)校債務(wù)中剝離出去。四是按現(xiàn)行的金融政策“分段計(jì)息、息不轉(zhuǎn)本、還本掛息”予以核減，最終鎖定“普九”債務(wù)。五是在摸清結(jié)構(gòu)、剝離和核銷鎖定債務(wù)的基礎(chǔ)上，更換債權(quán)人的借貸憑證。六是制定計(jì)劃分期還款。

通過(guò)歷時(shí)五個(gè)月的工作，全縣教育債務(wù)順利清理、剝離。到2002年8月，政府承擔(dān)債務(wù)5246萬(wàn)元，占總額的56%;學(xué)校承擔(dān)4098萬(wàn)元，占總額的44%，極大地減輕了學(xué)校債務(wù)負(fù)擔(dān)，維護(hù)了學(xué)校和社會(huì)穩(wěn)定，調(diào)動(dòng)了校長(zhǎng)和廣大教職工的積極性。

三、化債。

剝離債務(wù)的同時(shí)，為防止債務(wù)反彈，該縣出臺(tái)了一系列的控債、化債辦法。為了加強(qiáng)債務(wù)管理，加大償債力度，切實(shí)化解學(xué)校債務(wù)，確保該縣基礎(chǔ)教育的改革與發(fā)展，沙洋縣委、縣政府、縣教育局及時(shí)出臺(tái)文件，強(qiáng)化措施，加強(qiáng)學(xué)校債務(wù)管理：

一是嚴(yán)格實(shí)施學(xué)校債務(wù)“銅版冊(cè)”（意指將債務(wù)鎖定造冊(cè)，像銅版堅(jiān)固）管理。學(xué)校債務(wù)鎖定后，各校根據(jù)縣教育局統(tǒng)一要求，登記建冊(cè)，并報(bào)縣教育局計(jì)財(cái)股備案?？h教育局實(shí)行“銅版冊(cè)”靜態(tài)管理與微機(jī)動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合的管理辦法，對(duì)學(xué)校債務(wù)予以監(jiān)控，嚴(yán)禁擅自在銅版冊(cè)”之外增加新的債務(wù)。

二是明確學(xué)校債務(wù)化解工作目標(biāo)。縣教育局有針對(duì)性地加強(qiáng)教育，提高校長(zhǎng)及廣大教職工對(duì)償債工作重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)把償還學(xué)校債務(wù)作為學(xué)校當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)的重要工作來(lái)抓，力爭(zhēng)用3～5年的時(shí)間基本化解學(xué)校債務(wù)。各小學(xué)、初中、高中每年至少應(yīng)拿出學(xué)校當(dāng)年預(yù)算經(jīng)費(fèi)收入總額的20%、30%、35%用于還債。各校結(jié)合實(shí)際，合理制定出逐年償還債務(wù)的計(jì)劃。

三是強(qiáng)化學(xué)校債務(wù)化解工作措施。主要強(qiáng)化5條措施：

1.停息控債。按縣政府關(guān)于化解農(nóng)村集體債務(wù)的要求，對(duì)歷次拖欠的工資、福利、津補(bǔ)貼等不得計(jì)息;歷次拖欠的工程款等因經(jīng)營(yíng)行為而形成的欠款不得計(jì)息。

2.清收抵債。采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律等多種手段，加大歷欠款清收力度，將錢(qián)物清收與抵賬置換相結(jié)合，多管齊下，努力實(shí)現(xiàn)降債目標(biāo)。

3.管理降債。其一，增強(qiáng)預(yù)算的編制和執(zhí)行的嚴(yán)肅性。要求各學(xué)校認(rèn)真編制預(yù)算，在執(zhí)行預(yù)算時(shí)做到“有預(yù)算不超支，無(wú)預(yù)算不開(kāi)支”。其二，強(qiáng)化預(yù)算外資金管理，健全財(cái)務(wù)管理制度，杜絕設(shè)立“賬外賬”和“小金庫(kù)”。其三，強(qiáng)化支出管理，開(kāi)源節(jié)流，精打細(xì)算，嚴(yán)格控制辦公經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、租車(chē)費(fèi)和各種津補(bǔ)貼發(fā)放。壓縮基建項(xiàng)目，繼續(xù)推行大宗物品的集中采購(gòu)制度，降低教育成本。其四，強(qiáng)化全員償債意識(shí)，提倡節(jié)儉精神，樹(shù)立大局觀念，確保按計(jì)劃償債。兌現(xiàn)教師津補(bǔ)貼和福利等要與償債掛鉤。

4.改革消債。其一，加大辦學(xué)體制改革力度，加快多元化辦學(xué)步伐，探索多種形式投資辦學(xué)模式，積累資金還債。其二，通過(guò)調(diào)整學(xué)校布局，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，提高辦學(xué)效益，優(yōu)化教育資源配置，減少教育不必要的投入。對(duì)在布局調(diào)整中撤并的學(xué)校的土地、房屋等固定資產(chǎn)，通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)、置換、租賃等辦法盤(pán)活，籌措資金還債。其三，深化人事制度改革。2000年全縣一次性解決民師問(wèn)題，精簡(jiǎn)清退民辦教師、代課教師和臨時(shí)工共計(jì)3333人;2000年以來(lái)撤并中小學(xué)66所：全縣13個(gè)鎮(zhèn)教育組全部撤銷;793名教職工分流，極大減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)了教師工作積極性，飛走的“孔雀”又飛回來(lái)了。

5.增收還債。鼓勵(lì)支持學(xué)校積極發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)自身造血功能。鼓勵(lì)各校依托學(xué)校自身優(yōu)勢(shì)，依照市場(chǎng)法則開(kāi)辦服務(wù)實(shí)體，創(chuàng)收還債。

四是嚴(yán)格學(xué)校債務(wù)化解工作紀(jì)律。其一，學(xué)校債務(wù)的償還分學(xué)期納入學(xué)校預(yù)算計(jì)劃，并在學(xué)期初予以落實(shí)。其二，從2003年開(kāi)始，教師津補(bǔ)貼的發(fā)放要實(shí)行“報(bào)批制”，納入縣教育財(cái)務(wù)核算中心管理的學(xué)校報(bào)縣教育局審批，其他學(xué)校報(bào)教育干事審批。有債務(wù)但不按計(jì)劃償還債務(wù)的學(xué)校，嚴(yán)禁發(fā)放教師津補(bǔ)貼及各種獎(jiǎng)金福利。其三，嚴(yán)禁任何學(xué)校和任何人打著化債旗號(hào)向?qū)W生收取《中小學(xué)收費(fèi)明白卡》以外的費(fèi)用，也不能以各種理由向師生借支或收取押金。其四，中小學(xué)基本建設(shè)和重要設(shè)備采購(gòu)要實(shí)行審批制度，原則上不允許新上項(xiàng)目、超前投資、負(fù)債建設(shè)。因?qū)W校大型建設(shè)確需舉債的，必須報(bào)縣教育局批準(zhǔn)后方可實(shí)施。

縣教育局把學(xué)校償債、降債情況作為校長(zhǎng)任期內(nèi)的重要工作之一納入校長(zhǎng)年度考核，嚴(yán)格實(shí)行‘票否決制”，對(duì)達(dá)不到降債目標(biāo)的學(xué)校要追究校長(zhǎng)貴任。同時(shí)，追究縣局包鎮(zhèn)包校干部的連帶責(zé)任。

該縣馬良鎮(zhèn)艾店小學(xué)以往和許多學(xué)校一樣，“普九”后被沉重的債務(wù)壓得喘不過(guò)氣來(lái)，欠債10多萬(wàn)元，教學(xué)質(zhì)量低，教師人心思走。當(dāng)發(fā)展遇阻礙、生存受到挑戰(zhàn)時(shí)，他們不等不靠不要，因地制宜，向內(nèi)挖潛，通過(guò)出租門(mén)店、喂養(yǎng)生豬、種植蔬菜、開(kāi)辦食堂、擴(kuò)大學(xué)前班規(guī)模等，年創(chuàng)收近15萬(wàn)元。學(xué)校不僅還清了債務(wù)，而且還改善了校舍條件，彌補(bǔ)了教學(xué)經(jīng)費(fèi)不足，提高了教師福利和補(bǔ)足了自籌工資，教學(xué)質(zhì)量也躍居前列。

該縣在認(rèn)真落實(shí)化債辦法的同時(shí)還耐心細(xì)致地做好債權(quán)人的思想政治工作，及時(shí)將債務(wù)剝離情況、還債情況實(shí)行公示，主動(dòng)接受群眾和債權(quán)人的監(jiān)督。各鎮(zhèn)、校根據(jù)自已承擔(dān)的債務(wù)與償還能力，主動(dòng)與債權(quán)人協(xié)商，簽訂了還款承諾書(shū)。

通過(guò)強(qiáng)化措施，較好地化解了教育債務(wù)，僅2002年下半年，全縣學(xué)校共償債近500萬(wàn)。全縣教育債務(wù)可望用4年左右時(shí)間化解.

在“?；瘋钡耐瑫r(shí)，沙洋縣委、縣政府還著力“保危改、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定、保助學(xué)”，將教育經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處：

——保危改。到2001年，該縣共有學(xué)校危房面積22084平方米，其中D級(jí)13276平方米，通過(guò)爭(zhēng)取中央、省危改專項(xiàng)資金補(bǔ)助170萬(wàn)元，同時(shí)從本級(jí)財(cái)政中落實(shí)配套資金83萬(wàn)元，建立起中小學(xué)危改資金專戶，共改造危房9260平方米，封存或拆除危房4016平方米。目前，全縣已基本消除了D級(jí)危房，危改工程取得了階段性成效。

——保工資。沙洋從2001年1月起對(duì)教師工資統(tǒng)籌發(fā)放，嚴(yán)格實(shí)行“縣級(jí)統(tǒng)發(fā)、財(cái)政專戶統(tǒng)管、銀行代發(fā)、直達(dá)教師個(gè)人”的辦法口2001年、2002年全縣教師工資按四項(xiàng)之和（離退休教師按五項(xiàng)之和）的標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)，直達(dá)率達(dá)100%。

——保運(yùn)轉(zhuǎn)。2002年11月17日，縣長(zhǎng)辦公會(huì)研究決定：保證全縣每年中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)400萬(wàn)元，并納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算。

——保穩(wěn)定。從2000年起，該縣率先在荊門(mén)市建立教師社會(huì)保障體系，開(kāi)展教師社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)及繳納住房公積金。僅2002年，縣財(cái)政給予政策性補(bǔ)貼1377萬(wàn)元。教師社會(huì)保障體系的構(gòu)建，切實(shí)為廣大教師辦了實(shí)事、辦了好事，同時(shí)為該縣深入實(shí)施教育人事制度改革奠定了基礎(chǔ)。

——保助學(xué)。2002年12月，縣政府決定，通過(guò)每年從城鎮(zhèn)三稅附加及地方教育發(fā)展費(fèi)中安排50萬(wàn)元：從民政救助金中安排10萬(wàn)元;縣直部門(mén)和教育系統(tǒng)財(cái)政供給人員每人捐助10（1元;高中學(xué)校設(shè)立專助基金：發(fā)動(dòng)社會(huì)廣泛開(kāi)展社會(huì)募捐等五條主渠道籌措資金，在全縣啟動(dòng)實(shí)施扶貧助學(xué)工程。截至今年一季度，基金已到位126萬(wàn)元。該縣還將“1+1”、“千人結(jié)對(duì)，萬(wàn)人助學(xué)”活動(dòng)與實(shí)施扶貧助學(xué)工程結(jié)合起來(lái)，縣領(lǐng)導(dǎo)每位都有一名結(jié)對(duì)幫扶對(duì)象，縣直各部門(mén)、各鎮(zhèn)負(fù)貴人都有相應(yīng)扶助對(duì)象。對(duì)全縣特困生采取減、免、緩交學(xué)雜費(fèi)辦法，保證特困生受完義務(wù)教育。近幾年來(lái)，全縣資助貧困學(xué)生達(dá)到2000多人次，減免學(xué)雜費(fèi)30多萬(wàn)元，基本實(shí)現(xiàn)了學(xué)生“一個(gè)都不能少”的目標(biāo)。

沙洋保化債等“六?！弊龇ǖ玫搅撕笔☆I(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。2003年2月25日，常務(wù)副省長(zhǎng)周堅(jiān)衛(wèi)批示：“沙洋六保措施很得力，作為一個(gè)新縣，財(cái)力并不寬裕，能這樣做，充分說(shuō)明黨委、政府對(duì)教育工作的重視。沙洋的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)在全省推廣?！?/p>

縣教育局局長(zhǎng)唐西勝告訴我們：縣委、縣政府高度重視化債，以實(shí)際行動(dòng)落實(shí)“六?！?、落實(shí)科教興縣戰(zhàn)略。全縣教育系統(tǒng)更加自覺(jué)地強(qiáng)化服務(wù)理念，積極開(kāi)展教育行風(fēng)評(píng)議和師德師風(fēng)建設(shè)，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、優(yōu)異的質(zhì)量回報(bào)社會(huì)。