錦秀文

隨著大量下崗人員的出現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)中城鎮(zhèn)貧困人口的增長(zhǎng)變得十分突出。城鎮(zhèn)貧困人 口的社會(huì)保障成為保持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須正視和加以解決的難題，它實(shí)實(shí)在在地?cái)[在 人們的面前。而不斷擴(kuò)大化的社會(huì)貧富不均加劇了這種社會(huì)現(xiàn)實(shí)的進(jìn)程，對(duì)此，社會(huì)保障的 “第一要?jiǎng)?wù)”成為了全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，現(xiàn)在提出這個(gè)話題旨在讓人們認(rèn)識(shí)到社會(huì)生活中某 些問題已到了一個(gè)必須加以正視和解決的程度。

城鎮(zhèn)貧困人口知多少

所謂城鎮(zhèn)貧困人口的界定，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，城 市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，是按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并 適當(dāng)考慮水、電燃燒費(fèi)用及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用來確定的。因此，對(duì)我國(guó)貧困人口狀態(tài) 的計(jì)算也僅僅是一個(gè)大概而已。

據(jù)中華全國(guó)總工會(huì)政策研究信息統(tǒng)計(jì)處提供的數(shù)據(jù)，2000年全國(guó)特困職工（包括在職職 工、下崗職工和離退休職工）人數(shù)為521．9萬(wàn)人，按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的2000年家庭平均人口 3．14人計(jì)算，特困職工家庭人口為1319．5萬(wàn)人。再加上失業(yè)、無業(yè)人員中的貧困人口和傳 統(tǒng)的民政“三無”對(duì)象，全國(guó)貧困人口應(yīng)不低于1800萬(wàn)人。

中華全國(guó)總工會(huì)的統(tǒng)計(jì)表僅僅從職工這方面去進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的，而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局分析的數(shù)據(jù)則 從2000年全國(guó)平均貧困線為每人每年2310元，月人均193元。按各省貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)城 市貧困人口為1870萬(wàn)人，約占非農(nóng)業(yè)人口的4．76％，占城市人口的3．9％。民政部經(jīng)國(guó)家 統(tǒng)計(jì)局批準(zhǔn)于2000年8月～10月，在全國(guó)組織開展了城市居民最低生活保障情況的摸底調(diào)查 工作。摸底以各市、縣最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，凡家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo) 準(zhǔn)的，無論是否已享受最低生活保障，均作為最低生活保障對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。全國(guó)享受最低生 活保障平均水平在130元～150元的人口在1740萬(wàn)人。

城鎮(zhèn)貧困人口多源于傳統(tǒng)的采掘、制造、建筑和商業(yè)等行業(yè)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2000年所報(bào)數(shù) 據(jù)顯示，社會(huì)服務(wù)業(yè)的貧困發(fā)生率為6．01％，建筑業(yè)為5．52％，批發(fā)零售貿(mào)易餐飲業(yè)為3 ．48％，煤礦采掘業(yè)為3．49％，紡織、軍工等制造業(yè)為3．8％。地區(qū)性同樣表現(xiàn)得突出， 中部地區(qū)的貧困發(fā)生率4．8％，西部地區(qū)為3．7％，而東部地區(qū)為1．54％。民政部2000年 的統(tǒng)計(jì)資料，東部地區(qū)的上海、北京、江蘇等7省市共有最低生活保障對(duì)象154．7萬(wàn)人，占 全國(guó)保障對(duì)象的11％，占7省市非農(nóng)業(yè)人口8952萬(wàn)人的1．7％。中西部24省市區(qū)1700多萬(wàn)人 ，占了全國(guó)保障對(duì)象的89％，占24省市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口22266萬(wàn)人的6．7％。

解困離不了再就業(yè)

再就業(yè)是解除城鎮(zhèn)貧困人口的關(guān)鍵一環(huán)，但再就業(yè)形勢(shì)不容樂觀。一方面國(guó)家進(jìn)行產(chǎn)業(yè) 結(jié)構(gòu)調(diào)整，不少國(guó)有企業(yè)紛紛倒閉破產(chǎn)，大批職工下崗失業(yè)，全社會(huì)可供的就業(yè)機(jī)會(huì)與實(shí)際 的需求相差甚遠(yuǎn)，2001年全社會(huì)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)約900萬(wàn)到1000萬(wàn)個(gè)，而實(shí)際勞動(dòng)力供給高 達(dá)1400萬(wàn)人到1600萬(wàn)人；另一方面農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)大批量地涌進(jìn)城市，城鎮(zhèn)就業(yè)形勢(shì)變得異 常地嚴(yán)峻，從今年農(nóng)村人口涌進(jìn)城市來看，至少有近千萬(wàn)的農(nóng)村勞動(dòng)力在城市里就業(yè)。雖然 國(guó)家和地方對(duì)再就業(yè)工作進(jìn)行了大量的協(xié)調(diào)和組織，但實(shí)際情況與想象的有著相當(dāng)大的差距 ，近年來逐步下降的再就業(yè)比例就可見一斑，1998年為50％，1999年為42％，2000年為35％ ，2001年再就業(yè)率繼續(xù)走低，不少地區(qū)估計(jì)近期2002年的再就業(yè)形勢(shì)很難有好轉(zhuǎn)。

全社會(huì)對(duì)再就業(yè)工作的支持力度的有限也是再就業(yè)難以在預(yù)期里有所增加的不容忽視一 條?，F(xiàn)在有不少下崗職工反映，一些地方的業(yè)務(wù)部門不肯執(zhí)行促進(jìn)再就業(yè)的優(yōu)惠政策，各種 名目繁多的行政收費(fèi)仍然很多，使優(yōu)惠政策流于形式。而職工對(duì)再就業(yè)存在的觀念上置后， 嚴(yán)重地影響了再就業(yè)的進(jìn)度?，F(xiàn)在在一些城市中，政府為下崗職工花錢買崗位，但有不少下 崗職工并不領(lǐng)情，造成了一些靠爭(zhēng)取來的崗位被人為地閑置，造成了新的崗位空缺。職工素 質(zhì)的低下也是影響再就業(yè)的一個(gè)“瓶頸”，現(xiàn)在的企業(yè)在用人上需要的是具有相當(dāng)技術(shù)的勞 動(dòng)者，但有不少下崗職工不具備這些要求，因而在新一輪人才競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。由于在勞動(dòng) 力市場(chǎng)上難有作為，便長(zhǎng)期困在家里，成為城鎮(zhèn)貧困人口的一員?，F(xiàn)在不少用工單位甚至于 包括一些國(guó)有企業(yè)，利用勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求的形勢(shì)，在吸納下崗職工時(shí)往往采取不訂合同 、不繳納保險(xiǎn)、同工不同酬等做法，以獲取廉價(jià)用工所帶來的利潤(rùn)，致使許多再就業(yè)職工收 入低且不穩(wěn)定，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難轉(zhuǎn)移，使再就業(yè)問題雪上加霜，城鎮(zhèn)貧困人口的解困也就成 了一句空話。

“兩個(gè)確保”“確”而難“?！?/p>

現(xiàn)在，國(guó)家對(duì)下崗職工采取“兩個(gè)確?！闭?，但落實(shí)起來具有一定的難度。截止2000 年底，全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員595萬(wàn)人，目前因各種條件限制，實(shí)際上能夠領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金 的僅有220多萬(wàn)人，占37％。事實(shí)上，在下崗職工多、財(cái)政困難的地方，根據(jù)地方財(cái)力來確 定最低生活保障線，降低了保障標(biāo)準(zhǔn)，人為地縮小了保障面，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2000年底，全 國(guó)實(shí)際納入生活保障范圍的人數(shù)為381．8萬(wàn)人，約占低保對(duì)象的1／4，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的比 例不到1％。

據(jù)全國(guó)總工會(huì)對(duì)200家破產(chǎn)企業(yè)的29萬(wàn)名職工調(diào)查，破產(chǎn)程序啟動(dòng)后，有32％的職工領(lǐng) 不到基本生活費(fèi)。拖欠職工工資現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，有些企業(yè)拖欠職工工資長(zhǎng)達(dá)幾年也不能兌現(xiàn) 。2002年是企業(yè)與職工解除勞動(dòng)關(guān)系的高峰期，據(jù)預(yù)測(cè)，約有200多萬(wàn)職工出“中心”，但 多數(shù)企業(yè)無力支付與職工解除勞動(dòng)關(guān)系所需支付的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和拖欠的工資、養(yǎng)老保障金、失 業(yè)保險(xiǎn)金、醫(yī)療費(fèi)、集資款等。據(jù)江蘇省勞動(dòng)保障廳統(tǒng)計(jì)，在全省下崗職工的國(guó)有企業(yè)、集 體企業(yè)中，具有支付補(bǔ)償金和償還債務(wù)能力的占35％，有63％的困難企業(yè)無力進(jìn)行償債。部 分職工的基本醫(yī)療得不到保障，江蘇省約有50％的職工不能按規(guī)定報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)，一些患病職 工因此而債臺(tái)高筑，個(gè)別大病患者因無錢就醫(yī)而陷入困境。

“應(yīng)保盡保”社會(huì)“第一要?jiǎng)?wù)”

國(guó)家對(duì)下崗失業(yè)人員和生活有困難的家庭實(shí)行“應(yīng)保盡?！钡恼?，旨在起到社會(huì)保障 體系的“最后屏障”的功效。但事實(shí)上，在一些地方在“低?！惫ぷ饔?jì)算家庭人均收入時(shí)都 被視同有“應(yīng)得收入”，甚至于對(duì)一些處于勞動(dòng)年齡段的失業(yè)人員均按最低工資標(biāo)準(zhǔn)這一“ 虛擬收入”計(jì)入其中，使得本應(yīng)納入低保范圍的困難職工未能納入。主要原因是地方財(cái)政困 難多，低保資金缺口較大，加之大多數(shù)企業(yè)因經(jīng)營(yíng)艱難而無力運(yùn)作。

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工作水平等諸多因素的影響，各地貧困人口占總?cè)丝诘谋壤煌?，?困程度也差異很大。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部地區(qū)，也同樣存在一些貧困人口，在浙江省貧困 人口僅為1．5％以下，在上海、北京等一些發(fā)達(dá)城市都在5％以下，這些地區(qū)的低保人口大 體上能吃飽穿暖，他們怕的是教育、醫(yī)療、住房等支出增加帶來的困窘。中西部地區(qū)困難程 度則比較嚴(yán)重，湖南省城市低保對(duì)象人數(shù)已超過了農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的數(shù)量；湖北省的貧困 率為9．5％，武漢三鎮(zhèn)為11％；青海省困難職工占職工總數(shù)的26％；在一些欠發(fā)達(dá)的城市應(yīng) 納入低保范圍的人數(shù)在8％～12％。面對(duì)如此龐大復(fù)雜的城市貧困群體，“應(yīng)保盡保”說起 來容易做起來有相當(dāng)大的難度。

關(guān)注城市低收入群體生活已被明確列為中央和各級(jí)政府工作的重中之重。隨著改革的不 斷深入，社會(huì)保障制度也將不斷完善，政府將投入更多的財(cái)政用于社會(huì)保障，從而擴(kuò)大社會(huì) 保障的覆蓋面。2002年中央財(cái)政共安排社會(huì)保障性支出860億元，比2001年增長(zhǎng)28％。其中 ，2002年對(duì)城市居民最低生活保障的補(bǔ)助由去年的23億元增加到46億元。同時(shí)在確保失業(yè)人 員基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的同時(shí)，調(diào)劑近30億元作為下崗職工基本生活保障，穩(wěn)固地筑建社 會(huì)保障的“最后屏障”。

但與此同時(shí)，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，目前“兩個(gè)確?！闭邔?duì)社會(huì)穩(wěn)定起著重要作用 ，但要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安，必須讓低收入群體走出困境，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，惟一出路— —實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。