張振助

日前，高等教育改革國際論壇在上海召開，來自世界上近100所大學的代表參與了研討和交流。各國代表對高等教育財政問題頗為關(guān)注，在經(jīng)費收入渠道多元化、擴大學校經(jīng)費管理自主權(quán)、正確使用競爭手段進行資源配置等方面形成共識，同時就各國正在進行的財政管理改革和學生資助體系完善問題進行了交流。

一、資金籌措渠道趨于多元

在全球化時代，大多數(shù)大學的財政面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。瑞士日內(nèi)瓦大學前任校長路絲·E·韋伯提出，大學要在激烈的競爭中保持優(yōu)勢，必須拓寬資金來源渠道，積極尋找政府投入和學費收入之外的其他財政來源，如建立捐贈基金、密切與企業(yè)合作以獲取研究經(jīng)費等，同時把握好學校的支出預算，有效地分配資金。為此，學校需做好四方面工作，即確定和執(zhí)行明確的要點；保持精干的管理機構(gòu)，確保決策有效；發(fā)展與其他大學的合作，一方面與其他大學分擔責任，決定自己在校內(nèi)發(fā)展什么，為其他大學放棄什么，另一方面聯(lián)合起來發(fā)展某項科研和教學項目，以達到要求高效的臨界質(zhì)量；通過利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，尤其是網(wǎng)絡技術(shù)，努力降低提供教育或進行科研的單位成本。

美國高等教育經(jīng)費籌措是多元的。教育部國家教育統(tǒng)計中心提供的數(shù)據(jù)顯示：1995～1996年度，其公立高等教育的財政收入為1 235億美元，其中州政府提供35．9％，聯(lián)邦政府提供11．1％，當?shù)卣峁?．1％，銷售、服務收入22．2％，學費收入18．8％，社會損贈0．6％，余為其他收入。私立高等教育機構(gòu)的財政收入為745億美元，其中州政府提供2．1％，聯(lián)邦政府提供14．4％，當?shù)卣峁?．6％，銷售、服務收入21．0％，學費收入43．0％，社會捐贈5．2％，余為其他收人。世界著名的私立大學——哈佛大學的辦學經(jīng)費，社會捐贈所占比例較大，2000年度的財政收入中，27％來自捐助，22％來自外界贊助，23％是學生收費，2％來自臨時捐贈，21％來自大學和輔助活動，5％來自其他方面。到2000年6月底，哈佛已得到192億美元捐助。副校長伊麗莎白·C·哈爾得科彼爾指出，哈佛經(jīng)費使用的制約性較強，85％經(jīng)費的用途由捐助人做出限定，要?？顚Ｓ?。哈佛共有9個大學院和11個獨立學術(shù)實體，各學院在重點發(fā)展戰(zhàn)略、人事管理、經(jīng)營規(guī)劃、資源調(diào)撥等方面全權(quán)自我負責。大學最高行政管理機構(gòu)向各院系提供普遍的行政管理服務和行政機構(gòu)，保留部分財務和現(xiàn)金、債務、饋贈管理和薪金發(fā)放等。

二、利用競爭，優(yōu)化資源配置

對于競爭在高等教育資源配置中的重要作用，賓夕法尼亞大學分管預算和財政分析的副校長MiekeMasch做了精辟論述。他指出競爭對政府管理和高校資源配置都十分有益，競爭可以迫使供需雙方考慮效率、創(chuàng)新，可以使產(chǎn)品、服務提供者考慮消費者的需要和愿望。市場是好的競爭方式，但不是唯一的競爭方式。在美國，高等教育領(lǐng)域是一個特殊的資源配置領(lǐng)域，競爭性的私有化市場可以配置如招募新生、學生貸款、招收教員、債務等高等教育資源，但不能配置如政府提供的辦學經(jīng)費、社會捐增、研究經(jīng)費、政府提供的學生補助等其他資源。因此，要在高等教育領(lǐng)域創(chuàng)造一個非市場性資源配置機制。在高等教育資源配置領(lǐng)域，分權(quán)和非市場競爭彼此補充，一個設(shè)計良好的競爭體制通常是一個分權(quán)體制。高等教育資源要在政府教育部門、高校以及校內(nèi)各單位三個層面進行。每一層都根據(jù)下一層的效率、效力以及對需求反應對他們進行財政資助，賦予自主權(quán)。賓夕法尼亞大學是分權(quán)管理的大學。各學院為教師、生源、捐款和研究經(jīng)費展開競爭，每個學院都在保證財政平衡的前提下，充分利用現(xiàn)有資源完成各項戰(zhàn)略任務。學校管理部門負責監(jiān)控各學院的經(jīng)費使用情況，以免他們冒不必要的經(jīng)濟風險；并組織分配普通社會服務、監(jiān)控學術(shù)項目、批準教員的任命和任期、發(fā)展商業(yè)公司。

在優(yōu)化資源配置、充分利用學校資源緩解入學壓力方面，加利福尼亞高等教育系統(tǒng)為我們提供了有益的經(jīng)驗。加利福尼亞中學后教育協(xié)會估計，2010年的該州大學生注冊數(shù)比1998年將上升36％，加利福尼亞州高等教育系統(tǒng)面臨巨大升學壓力。但依靠增加分校、擴大財政投入的傳統(tǒng)策略顯然不能解決這一問題，為此，加利福尼亞公立高教育機構(gòu)實施夏季(6、7、8月)教育的“全年運作方案”。此舉吸引了大批非本州公民入學，從而充分利用了教學設(shè)施，緩解了學校的教學壓力。

政府是德國高校的主要財政來源，其他來源僅占2％。但和世界上許多國家一樣，德國高校面臨政府資助下降、學生數(shù)量上升、研究經(jīng)費不足、學生生活開支上升問題。德國波恩大學校長KlausBor-chard認為，擴大大學在對政府投入的使用、人員管理、學生遴選、提高學費方面所擁有的自主權(quán)對德高校戰(zhàn)勝財政困難至關(guān)重要。為擴大高校自主權(quán)，德國高等教育應進行如下改革：一要有靈活的經(jīng)費使用政策。州政府大學的管理應從控制轉(zhuǎn)向監(jiān)督，大學可以根據(jù)日益上升的壓力來自主選擇經(jīng)費的使用策略。二是適應競爭需要，改變現(xiàn)有的人事、工資制度。建立能吸引兼職教育的人事政策，依據(jù)科學標準評價員工表現(xiàn)，根據(jù)表現(xiàn)進行相應的獎懲。工資應由基本工資和基于表現(xiàn)和責任的津貼兩部分構(gòu)成。三是聯(lián)邦政府要加大投入來彌補高等教育經(jīng)費的嚴重不足。同時，廣開財路，增加從其它渠道獲得經(jīng)費的比例。四要引入競爭和評估機制，促進高校經(jīng)費使用最優(yōu)化。要把畢業(yè)生就業(yè)率作為評價學校教學、科研情況的指標。五是設(shè)計學生學習模式，嚴格入學制度，以改變高輟學率和高專業(yè)改變率的現(xiàn)象。六是不能把學費收入當作彌補教育經(jīng)費缺口的唯一策略。

四、改革財政管理制度，完善學生資助體系

各國為改革財政管理制度、完善學生資助體系正在作著不懈的努力。日本有國立、市立、私立三種大學。國立大學的經(jīng)費主要來自政府，同時從外界獲取研究經(jīng)費。國立大學目前面臨研究經(jīng)費削減等困境，其管理體制將會發(fā)生改變，脫離政府直接管理，由與政府有關(guān)的部門進行管理。國立大學的學費、醫(yī)院收人不是上繳政府，而是列入學校預算，政府提供補助，委托外部組織進行評估，根據(jù)評估結(jié)果進行財政分配。

在美國，州政府是公立高等教育最主要的財政來源。相對而言，公立高等教育體系比其他州一級機構(gòu)擁有更多的政策制定權(quán)和管理自主權(quán)，許多州都把高等教育當作一種投資領(lǐng)域而不是消費領(lǐng)域?？纤莸母叩冉逃凸袷芙逃皆诿绹继幱诹觿?。為改變這一狀況，該州在高等教育政策管理、財政資助、提高高等教育入學率等方面進行了改革。首先，將高等教育委員會改為中學后教育委員會，將社區(qū)學院體系和技術(shù)學院體系合并，成為中學后教育的一個分支，委員會負責制定州中學后教育發(fā)展規(guī)劃。其次，委員會為

本州每一所大學選擇了一所招生、國內(nèi)聲望都差不多的其他州的大學作為該大學撥款參照基準，激勵學校理性制定自身發(fā)展的政策，積極進取。同時，設(shè)立了研究型大學基金、地區(qū)大學基金、勞動力發(fā)展基金、技術(shù)基金、學生資助基金等6項。再次，通過完善學生資助體系，增加入學機會，成立肯塔基州教育優(yōu)勝獎學金，將學生中學期間學業(yè)成績和全國大學入學標準考試成績作為獲取獎學金的評價指標。另外，委員會還出版了名為“2020展望”的發(fā)展策略議程和策略補充規(guī)劃，分別描述了改革前景、持股者利益、州政府投入、提供者角色及中學后教育委員會、高等教育機構(gòu)管理協(xié)會、高校自身在實現(xiàn)改革目標中的責任。

1984年新西蘭政府推行降低稅收的政策，并將所得稅轉(zhuǎn)稼為消費稅，高等教育財政受到很大沖擊。表現(xiàn)為：第一，基于私人是高等教育的最大受益人，私人應承擔教育成本等理論，政府下?lián)艿纳?jīng)費大幅下降；90年代以后，高校學生注冊數(shù)成為政府的撥款依據(jù)。第二，90年代以來，為了讓高等教育系統(tǒng)富有競爭性，政府開始對私立高等教育機構(gòu)給予資助，甚至可以享受與公立高等教育機構(gòu)同樣的待遇。第三，大學要向政府交納一定數(shù)額的網(wǎng)絡使用費用。第四，隨著政府撥款政策的改變，1991年以后，開始執(zhí)行學生收費政策，而且學費每年上漲。同時，政府向全體學生提供貸款，這些貸款在學習期間是無息的，但畢業(yè)后償還時要付商業(yè)利率。高額貸款使得低收入家庭望而卻步，急劇上升的大學畢業(yè)生移民比例及畢業(yè)生的低收入成為還貸障礙，學生貸款的低償還率成為困擾政府的一大問題。總之，經(jīng)費大幅削減、學費過高、學生貸款數(shù)額太重使得新西蘭高等教育如履薄冰。

新加坡南洋理工學院國立教育學院在財政政策和機制方面，制定了3年財政規(guī)劃，改變原先的年度預算的部分禁止使用、撥款與業(yè)績?nèi)狈β?lián)系等弊端，注重部門業(yè)績，啟用企業(yè)化運作，具有靈活性和競爭性。學?？梢灾涫Ｓ噘Y金，財政赤字可以用學校儲備來補充，撥款與部門業(yè)績緊密結(jié)合，75％的研究經(jīng)費直接分配給該大學，25％經(jīng)費通過競爭獲得。在管理原則和結(jié)構(gòu)方面，學校較以前擁有了更多的自主權(quán)和責任，教育部控制學校整體發(fā)展，但從詳細審查學校工作轉(zhuǎn)向注重學校業(yè)績評估；校務委員會在學校決策方面開始起很大作用，3年進行一次有校外人士組織的質(zhì)量評估而不是內(nèi)部進行質(zhì)量監(jiān)控。在職員管理和薪金支付方面，改變年限自動加薪辦法，注重職員業(yè)績，對業(yè)績突出的人士大力嘉獎，注重運用嚴格、透明的評估體系來診斷職員的業(yè)績和潛能；評估信息來自領(lǐng)導、同行、下屬及學生多個層面；職員薪金分基本工資、短期項目工資(個人業(yè)績獎金、小組獎金)、其他部分(責任津貼、市場津貼、其他資助等)三塊，教授、副教授、助教月薪差距很大，最多有3倍，即5 000$到19400$。

五、簡要結(jié)論及啟示

嚴峻的財政挑戰(zhàn)和高漲的入學壓力是世界高等教育所面臨的共同問題。目前，我國政府正加大高等教育投資力度，努力形成以國家財政撥款為主，稅收、學費、服務收入、社會捐贈等為輔的多渠道籌措辦學經(jīng)費的格局。通過提供獎學金、貸款、助學金、困難補貼、學費減兔等途徑，進一步完善學生資助體系。同時，擴大高等教育招生規(guī)模，提高大眾化水平也是我國高等教育改革的重點。學習國外高等教育界應對財政挑戰(zhàn)、緩解入學壓力的有益經(jīng)驗，對推動我國高等教育改革有積極意義。

政府層面可以學習以下經(jīng)驗：(1)改革財政管理模式，從直接管理向間接監(jiān)控轉(zhuǎn)軌，賦予高校經(jīng)費使用的自主權(quán)，拓寬高校的發(fā)展空間。這一改革對賦予我國高校自主權(quán)，激發(fā)高校辦學活力很有幫助。(2)政府設(shè)立各種基金，讓各高校通過競爭獲得研究、發(fā)展經(jīng)費，從而進一步提高高校的教學、研究水平。目前，我國政府在這方面尚存在較大差距，需進一步完善。(3)通過科學評估，對私立高等教育機構(gòu)進行資助，對公立高等教育機構(gòu)形成競爭壓力，提高辦學效益。這將會大大促進民辦高教的發(fā)展，并促使公立高等教育更上層樓。(4)通過貸款、設(shè)立獎學金完善學生資助體系，促進教育機會平等。

高校層面可以借鑒：(1)密切與社會、企業(yè)的合作，拓寬資金來源，形成多元化的經(jīng)費簿措渠道。經(jīng)費不足嚴重困擾著我國高等教育的進一步發(fā)展，在知識經(jīng)濟時代，充分利用高校智力優(yōu)勢、密切校企關(guān)系是緩解財政緊張、增加經(jīng)費來源的有效途徑。(2)推行分權(quán)管理，在學?？傮w監(jiān)控基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各學院的積極主動性。經(jīng)過新一輪合并、調(diào)整，我國產(chǎn)生了諸如浙江大學、上海大學等現(xiàn)代化巨型大學，推行財政分權(quán)管理的做法，可以使大學校長將更多精力用于學校的整體規(guī)劃和發(fā)展，也可賦予各學院以更大的發(fā)展空間。(3)提高決策的科學性，實施全年運作方案，進行夏季教學，緩解入學壓力。高等教育擴招與教學資源相對緊缺矛盾是我國高等教育進一步發(fā)展的瓶頸，這種充分挖掘、合理利用高校現(xiàn)有辦學資源，提高設(shè)施使用的做法，是緩解這一矛盾的有益選擇。(4)改革薪金、人事制度?？茖W評估業(yè)績，根據(jù)業(yè)績拉開收入差距，調(diào)動職員工作積極性。我國高校，尤其是一些二流、三流高校在待遇問題上存在大鍋飯現(xiàn)象，從而造成許多優(yōu)秀教師流失，嚴重影響了教學、研究質(zhì)量。建立科學評估體系，采取按勞、按責、按業(yè)績付酬的做法對改變這一現(xiàn)象將頗有裨益。

作者單位：上海教科院高教所(上海200032)

責任編輯：海文