車(chē)海云

一、問(wèn)題的提出

在多種形式的聯(lián)合辦學(xué)中，高校合并涉及面廣、工作難度大、調(diào)整層次高，特別引人關(guān)注。高校合并是我國(guó)在特定時(shí)期由政府行為推動(dòng)的旨在提高辦學(xué)效益、調(diào)整布局結(jié)構(gòu)、優(yōu)化學(xué)科性質(zhì)的大學(xué)并校改革。目前，這項(xiàng)工作已在全國(guó)全面鋪開(kāi)，截止2000年10月底，我國(guó)已對(duì)556所高等學(xué)校進(jìn)行合并，調(diào)整為232所。高校合并是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)再組織工程，牽動(dòng)方方面面的利益關(guān)系，難免出現(xiàn)種種問(wèn)題。對(duì)此，有人認(rèn)為高校合并是高等學(xué)校的個(gè)體行為，政府不應(yīng)干涉。筆者以為，問(wèn)題的癥結(jié)不在于政府行為的參與上，而在于政府行為該管什么、怎么管上。如何認(rèn)識(shí)政府在高校合并中的作用，確立好政府行為在高校合并中的定位，對(duì)于解決高校合并中的問(wèn)題，合理引導(dǎo)合并后高校的建設(shè)，都是很有意義的。本文擬對(duì)高校合并中的政府行為作一點(diǎn)粗淺的探討。

二、高校合并中政府行為的必要性

高校合并是否必須有政府行為的參與?換言之，高校合并政府要不要管?答案是肯定的。原因如下：

其一，當(dāng)今社會(huì)，高校與政府的關(guān)系日益密切，政府必須管理高等學(xué)校。一方面，當(dāng)代高等學(xué)校日益成為社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)有機(jī)的子系統(tǒng)，對(duì)社會(huì)的依賴日益加強(qiáng)。正是這種依賴的增加，政府也就自然而然地被推到高校與社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)者及其保護(hù)者的位置上。政府的作用，已成為當(dāng)代高等學(xué)校正常生存與發(fā)展必不可少的外部因素。另一方面，高校通過(guò)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)全方位地促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。正是這種促進(jìn)作用，使得各國(guó)政府空前重視高等教育?？肆诸D總統(tǒng)上任之初，就聲明要當(dāng)好“教育總統(tǒng)”，把教育作為政府工作的重點(diǎn)來(lái)抓。因此，無(wú)論從高校自身的生存和發(fā)展還是從社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步來(lái)說(shuō)，政府都應(yīng)該承擔(dān)管理高等教育的責(zé)任。

其二，高等教育是一種特殊的產(chǎn)業(yè)，不能完全進(jìn)入市場(chǎng)。高等教育關(guān)系到國(guó)家民族的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，一般只作為“公共產(chǎn)品”或“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，雖然高等教育培養(yǎng)的人才最后要進(jìn)入市場(chǎng)，參與競(jìng)爭(zhēng)。即使在典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，高等教育也在不同程度、不同方式上受政府行為干預(yù)，不會(huì)作為純粹的私人產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)。因此高等學(xué)校的合并調(diào)整不可能像企業(yè)兼并或資產(chǎn)重組一樣，完全通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

其三，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期，市場(chǎng)體系尚不完善。高等教育自身也處在體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，不具備充分參與競(jìng)爭(zhēng)的條件。當(dāng)前，我國(guó)高等教育除了面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，同國(guó)際接軌之外，還面臨著平衡地區(qū)間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異、增進(jìn)社會(huì)公平等社會(huì)任務(wù)，必須借助國(guó)家的行政干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)教育資源的合理配置。

其四，從世界范圍來(lái)看，高校合并非我國(guó)所獨(dú)有。從各國(guó)的政策措施來(lái)看，高校合并主要體現(xiàn)為政府行為。此外，從我國(guó)的高等教育改革的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，隨著社會(huì)體制轉(zhuǎn)型大潮的到來(lái)，各高等院校都遇到了前所未有的資源短缺、效益不高的嚴(yán)重問(wèn)題，一些地理位置比較接近的高校，通過(guò)接觸交流，逐漸達(dá)成了協(xié)作的意向，卻受制于條塊分割的舊的管理體制的束縛，難以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合。于是，政府部門(mén)從中牽線搭橋，鼓勵(lì)和推動(dòng)條件成熟的高校進(jìn)行合并，顯得尤為必要。

三、政府行為在高校合并中的定位

目前，對(duì)這個(gè)問(wèn)題，理論上還缺乏深入的研究，難以達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致高校合并在實(shí)踐操作中出現(xiàn)了種種問(wèn)題。

一方面，政府部門(mén)對(duì)高校合并的參與度過(guò)甚。過(guò)強(qiáng)的行政干預(yù)使高校產(chǎn)生逆反心理，加上涉及種種利益關(guān)系，難以實(shí)現(xiàn)真正的合并。合并后的高校缺乏起碼的獨(dú)立性和自主性，合并對(duì)高校僅僅是“換婆婆”或是“多了一個(gè)婆婆”。政府行為的泛化不能調(diào)動(dòng)高校的積極性，資源存量難以按辦學(xué)規(guī)律優(yōu)化配置，許多學(xué)校內(nèi)部問(wèn)題又反彈給政府主管部門(mén)，政府也反受其累。另一方面，政府由于精力有限，難以從細(xì)微的管理活動(dòng)中抽身，宏觀調(diào)控乏力。缺乏必要的行政引導(dǎo)，使高校對(duì)合并的必要性和重要性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有緊迫感，同時(shí)害怕合并會(huì)影響切身利益，因而對(duì)合并持觀望態(tài)度，主動(dòng)參與意識(shí)不足；由于國(guó)家宏觀的配套政策不到位，合并后的高校迫于內(nèi)耗，難以為繼，更無(wú)法產(chǎn)生規(guī)模效益；對(duì)先行合并的高校缺少追蹤分析，使以后大規(guī)模的合并無(wú)軌可循，帶有很大的盲目性。

總之，由于政府行為在高校合并中定位不清，導(dǎo)致政府主管部門(mén)要么越俎代庖，管其不應(yīng)管；要么迫于精力，難以恪盡職守，該做的事情又沒(méi)做好，致使合并無(wú)法有序推進(jìn)。

那么在高校合并中政府行為如何定位才是有效的呢?《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》指出：“政府要轉(zhuǎn)變職能，由對(duì)學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段進(jìn)行宏觀管理。”據(jù)此，在高校合并的問(wèn)題上，政府不應(yīng)管合并的具體過(guò)程和具體環(huán)節(jié)，應(yīng)該把主要精力放在內(nèi)外部宏觀關(guān)系的調(diào)控上，通過(guò)規(guī)劃、撥款、評(píng)估等手段為高校合并創(chuàng)造條件，從而推動(dòng)并促成高校成功地合并，并引導(dǎo)它們健康運(yùn)行、積極發(fā)展。為此，必須建立一整套引導(dǎo)合并的宏觀調(diào)控機(jī)制。具體地講，分為以下幾個(gè)方面。

1．正確的政策導(dǎo)向機(jī)制。高校合并既是國(guó)家政府的宏觀調(diào)控行為，也是有關(guān)高校生存發(fā)展的個(gè)體行為，光有政府部門(mén)合并的積極性還不夠，政府必須出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定，加大政策導(dǎo)向，使高校認(rèn)清當(dāng)前改革的緊迫性以及合并自身發(fā)展的重要性和必要性，調(diào)動(dòng)學(xué)校和廣大教職工參與改革調(diào)整的積極性，鼓勵(lì)高校通過(guò)合并深化改革，走自我發(fā)展的路子。

2．科學(xué)的決策機(jī)制。這是合并能否成功的關(guān)鍵。合并的最終目的是優(yōu)化教育資源配置、調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，政府應(yīng)以此為準(zhǔn)則，選擇少量的合并對(duì)象進(jìn)行試點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行充分調(diào)研、科學(xué)論證。搞清楚什么樣的學(xué)校應(yīng)該合并、什么樣的學(xué)校不該合并、采取什么樣的方式進(jìn)行，包括合并的步驟、合并過(guò)程中可能遇到的困難、出現(xiàn)的問(wèn)題以及如何應(yīng)對(duì)等必須有所考慮，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，分析大規(guī)模合并的可行性，然后再出臺(tái)全國(guó)調(diào)整合并的工作方案，不失時(shí)機(jī)地把前一階段的帶有個(gè)別和局部的試驗(yàn)轉(zhuǎn)化為全局性的工作。此外，在推進(jìn)合并的過(guò)程中，政府主管部門(mén)應(yīng)認(rèn)清“合”與“分”的辯證關(guān)系，鼓勵(lì)合并，但不強(qiáng)扯硬拉，把握好合并有度的漸進(jìn)過(guò)程，防止一哄而上的形式主義。

3．投資補(bǔ)償機(jī)制。院校合并是需要增加投入、發(fā)生成本的。從學(xué)校合并后重新制作新的校名門(mén)牌到實(shí)驗(yàn)室的搬遷，必要的新設(shè)施配置以及富余人員的安置等，都可算作合并成本。在合并的總成本中，既包括支付給為改革和調(diào)整付出代價(jià)方的補(bǔ)償性成本，也包括為推進(jìn)改革而支付的必要的激勵(lì)性成本。因此，要使并校達(dá)到預(yù)期的規(guī)模效益，提高辦學(xué)水平，需要有個(gè)過(guò)程。起碼在合并后的一段時(shí)間內(nèi)，還需要政府加大投資。政府應(yīng)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，以解決改革調(diào)整中的特殊困難，支付改革成本，并集聚經(jīng)費(fèi)投入增量，按照改革調(diào)整的需要確定其投向，以經(jīng)費(fèi)增量帶動(dòng)資源存量的重組。只有這樣才能堅(jiān)定合并高校的信心，降低因利益流失而導(dǎo)致的合并阻抗，縮短磨合期，使高校早日步人高效益辦學(xué)的良性循環(huán)狀態(tài)。

4．有效的激勵(lì)機(jī)制和配套措施。政府部門(mén)推動(dòng)合并的預(yù)期目標(biāo)是高校能以合并為契機(jī)，改革校內(nèi)體制，擴(kuò)大合并的規(guī)模效益，最大限度地挖掘潛力，因此，要針對(duì)不同的運(yùn)行情況，制定并落實(shí)高校合并的各項(xiàng)激勵(lì)政策。對(duì)有優(yōu)勢(shì)的高校兼并效益差的高校，要在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、追加投入、招生、人員流動(dòng)、土地使用、科技服務(wù)、對(duì)外交流等方面給予優(yōu)惠和扶持；尤其要獎(jiǎng)勵(lì)合并后辦學(xué)策略選擇、教學(xué)及財(cái)務(wù)改革、人事融合取得成效的高校；對(duì)于那些質(zhì)量水平差、投入渠道和辦學(xué)市場(chǎng)萎縮的高校，應(yīng)提出拆并方案，或限期整頓，以促差轉(zhuǎn)優(yōu)。此外，要制定配套政策，解決好合并調(diào)整中富余人員的安排、債權(quán)債務(wù)確認(rèn)和清償，國(guó)有資產(chǎn)的合理轉(zhuǎn)移以及社會(huì)穩(wěn)定的有關(guān)問(wèn)題等。

作者系湖北大學(xué)教育學(xué)院99級(jí)碩士生(武漢430062)

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