黃河灘區(qū)地處華北平原，土壤肥沃、水資源豐富，具有較大的開發(fā)潛力，具備生產(chǎn)各類農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)良條件，是黃河河道的重要組成部分，承載著攔蓄洪水、消減洪峰、沉積泥沙等功能。開發(fā)利用好黃河灘區(qū)，是推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。

黃河灘區(qū)的發(fā)展概況

黃河灘區(qū)，指的是黃河主河槽和黃河大堤之間寬闊的灘地區(qū)域。2008年，中國科學(xué)院學(xué)部統(tǒng)計(jì)：黃河下游屬寬淺型河道，其中山東陶城鋪以上的南北兩堤間距離一般在5—10千米，最寬處大約20千米，形成了面積4000多平方千米的黃河下游灘地。黃河灘區(qū)作為黃河河道的重要組成部分，發(fā)揮著汛期蓄洪、行洪、滯洪沉沙的作用，也是灘區(qū)人民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。正是其功能性和需求性的疊交，導(dǎo)致“人水爭地”矛盾突出。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃河灘區(qū)涉及河南、山東兩省15個(gè)地市的1928個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)；灘區(qū)土地主要用于生產(chǎn)和生活，建設(shè)用地面積達(dá)355平方千米，耕地面積達(dá)3210平方千米。然而，河道直接鄰接大堤的地方有106處，洪水年份河水直接沖擊大堤并帶來風(fēng)險(xiǎn)隱患。新中國成立后，黃河伏秋大汛雖然沒有發(fā)生決口，但灘區(qū)內(nèi)漫灘次數(shù)超過30次，累計(jì)受災(zāi)人口超900萬。這些數(shù)據(jù)表明，一方面，灘區(qū)人民受到洪水威脅，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能較低，生活環(huán)境惡劣；另一方面，群眾為保護(hù)自身財(cái)產(chǎn)安全，修建生產(chǎn)堤，給黃河下游防洪和河道治理增加了難度。

黃河灘區(qū)發(fā)展存在的問題

防洪問題

隨著黃河流域水利工程建設(shè)，黃河下游近年來水沙大幅度減少，導(dǎo)致人們普遍認(rèn)為黃河治理形勢不再嚴(yán)峻。事實(shí)上，黃河流量受全球及局部天氣變化、水利工程建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)工作的綜合影響，存在著諸多不確定性。一旦發(fā)生上中游大規(guī)模來水匯水，必然會(huì)對下游特別是灘區(qū)人民，造成生命財(cái)產(chǎn)威脅。

黃河下游連續(xù)堤防修建并不完善，黃河陶城鋪以上河道，堤距1.5—8.5千米，屬于游蕩型河道。陶城鋪以下至利津河段，堤距也有0.4—5千米。并且，現(xiàn)今河南蘭考東壩頭以上的黃河大堤多修建于明清時(shí)代的老堤之上，東壩頭以下大堤修建于1855年銅瓦廂黃河決口改道后所建的民埝基礎(chǔ)之上，經(jīng)逐年改造加固而成，部分堤段仍存在防汛薄弱環(huán)節(jié)，而黃河灘區(qū)缺乏堤防保護(hù)，安全建設(shè)情況嚴(yán)重滯后。灘區(qū)群眾為保護(hù)生命財(cái)產(chǎn)安全，自發(fā)修建的生產(chǎn)堤設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，零散布局，給行洪泄洪增加了難度，更是形成了灘區(qū)的“二級(jí)懸河”，其中，蘭考東壩頭至陽谷陶城鋪有嚴(yán)重發(fā)育的“二級(jí)懸河”，而京廣鐵橋至東壩頭河段的“二級(jí)懸河”也有多段正在發(fā)育?！岸?jí)懸河”很容易造成橫河斜河，對中低灘，包括高灘和大堤都有威脅。因此，處理解決好防洪問題，是事關(guān)灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大課題。

經(jīng)濟(jì)問題

黃河灘區(qū)的經(jīng)濟(jì)特征可以用4個(gè)詞來形容：工業(yè)不強(qiáng)、商業(yè)不興、農(nóng)業(yè)不穩(wěn)、群眾貧窮。造成這一現(xiàn)狀的因素很多，包括氣候變化、來水漫灘還有政策不全等。以山東省黃河灘區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為例，灘區(qū)土地面積約為1700平方千米，耕地面積約1300平方千米，有782個(gè)自然村，居住人口約140萬人。就產(chǎn)業(yè)布局而言，農(nóng)作物種植面積約為842平方千米，經(jīng)濟(jì)林面積約為106平方千米，漁業(yè)養(yǎng)殖面積約為35平方千米。黃河灘區(qū)主要是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，結(jié)構(gòu)單一，基本沒有工業(yè)經(jīng)濟(jì)，且農(nóng)業(yè)水利設(shè)施配套不全，糧食產(chǎn)量低且不穩(wěn)定。畜牧業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)是群眾自發(fā)發(fā)展，均處于小規(guī)模家庭副業(yè)階段，沒有形成規(guī)?；a(chǎn)業(yè)。黃河灘區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無法做大做強(qiáng)，缺乏帶動(dòng)能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化增值鏈條較短，大企業(yè)支撐作用不明顯，經(jīng)濟(jì)鏈條脆弱，難以抵御市場風(fēng)險(xiǎn)。

生態(tài)問題

黃河灘區(qū)作為我國河流濕地最具代表性的地區(qū)之一，灘涂和沼澤遍布，是全球候鳥遷徙通道的中心區(qū)域和生物多樣性分布的重要地段。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，沿黃河灘區(qū)共有國家級(jí)濕地公園、森林公園和自然保護(hù)區(qū)48處，其中沿灘區(qū)及周邊分布11處。黃河灘區(qū)地處華北平原腹地，獨(dú)特的自然地理格局形成了這樣一條以水為主導(dǎo)的生態(tài)大長廊?，F(xiàn)如今，灘區(qū)兩岸遍布農(nóng)田，沿線的鄭州、濟(jì)南、濱州等大中城市人口總數(shù)超過5000萬。一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得原有生態(tài)資源被不斷壓縮；另一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展對水土資源和生態(tài)空間的需求又日益增加。與此同時(shí)，黃河灘區(qū)還面臨著生態(tài)用水用地?zé)o保障、生態(tài)脆弱性未根本改變等新的一系列問題。如何保證生態(tài)環(huán)境這一最普惠的民生福祉，確保灘區(qū)生物多樣性的合理分布，尋找生態(tài)需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的平衡點(diǎn)，也是灘區(qū)發(fā)展所要解決的重要問題。

政策問題

黃河下游灘區(qū)作為黃河的行洪河道，因特殊地理位置、行洪功能、生態(tài)環(huán)境和法律法規(guī)等多種因素，灘區(qū)發(fā)展常年存在基礎(chǔ)設(shè)施投入受限、國土資源開發(fā)利用受限、惠農(nóng)政策和項(xiàng)目投入受限、發(fā)展速度和潛力受限等問題。大規(guī)模的工業(yè)生產(chǎn)不能開展，一些涉農(nóng)發(fā)展項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，顧慮灘區(qū)行洪的主體功能，一般不考慮設(shè)在灘區(qū)，即便有灘區(qū)的開發(fā)項(xiàng)目，往往也因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施或者資金配套難以落實(shí)，最終項(xiàng)目流失。

與此同時(shí)，黃河下游灘區(qū)雖然屬于河流蓄滯洪區(qū)域，在2000年國務(wù)院頒布的《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》和2010年水利部公布的《國家蓄滯洪區(qū)修訂名錄》中，卻未被納入國家蓄滯洪區(qū)，灘區(qū)群眾享受不到國家蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)政策。灘區(qū)受災(zāi)、災(zāi)后重建恢復(fù)，基本都只能依靠農(nóng)民自身，國家補(bǔ)助總體規(guī)模較小，導(dǎo)致灘區(qū)生產(chǎn)力長期徘徊在較低水平。

黃河灘區(qū)發(fā)展建議

強(qiáng)化灘區(qū)分區(qū)治理

按功能對灘區(qū)進(jìn)行劃分的治理理念，以灘區(qū)的功能為前提，把灘區(qū)劃分為群眾居住區(qū)、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展區(qū)（兼做滯洪沉沙區(qū)）和行洪區(qū)。三區(qū)以三灘為基本界限，堅(jiān)持“三灘分區(qū)治理、泥沙分區(qū)落淤、洪水分級(jí)設(shè)防”的綜合治理思路，打造生態(tài)旅游、新型社區(qū)+特色農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)+生態(tài)公園、濕地公園的發(fā)展模式，做到“綠水青山”和“金山銀山”兩手抓、兩手硬。與此同時(shí)，加強(qiáng)灘區(qū)安全建設(shè)，提高洪水防御標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)地方根據(jù)灘區(qū)來水實(shí)際情況，進(jìn)行合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)，避免小水大災(zāi)，保證群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

靈活調(diào)整政策，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

做好灘區(qū)群眾的移民搬遷和集中遷并工作，改變?nèi)丝诜植忌⒙?、生產(chǎn)生活用地零星局面。在行洪為本、生態(tài)優(yōu)先的前提下，對灘區(qū)的空間利用進(jìn)行差異化管制，對灘區(qū)永久基本農(nóng)田和其他生產(chǎn)和生活用地，明確其權(quán)責(zé)歸屬。完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)、合理開發(fā)灘區(qū)，放松部分區(qū)域政策鉗制，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善灘區(qū)淹沒補(bǔ)償政策，努力將黃河灘區(qū)納入國家蓄滯洪區(qū)名單，為灘區(qū)民眾提供生命財(cái)產(chǎn)安全保障。

打造沿黃河灘區(qū)韌性城市

學(xué)界對于生態(tài)學(xué)中“韌性”這一概念的理解，經(jīng)歷了從工程韌性向生態(tài)韌性再到演進(jìn)韌性的轉(zhuǎn)變?？偟膩碚f，韌性就是系統(tǒng)應(yīng)對外部壓力和自身所處限制條件而形成的一種改變、適應(yīng)、轉(zhuǎn)化的能力。近年來，國內(nèi)外學(xué)者將生態(tài)學(xué)中的韌性理念，延伸到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，城市韌性理論隨之而出。這一理論強(qiáng)調(diào)通過城市建設(shè)，利用城市生態(tài)韌性、工程韌性、社會(huì)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性，消化、吸收外界沖擊，與我國自古以來治水“堵不如疏”的理念也十分契合。這一理論可以很好地運(yùn)用在黃河沿線城市，將黃河灘區(qū)納入城市整體規(guī)劃，對其整體系統(tǒng)進(jìn)行“資源環(huán)境承載能力評價(jià)”和“國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)”。將洪水漫灘納入灘區(qū)城鎮(zhèn)空間的發(fā)展過程，從而推動(dòng)黃河沿線城市的動(dòng)態(tài)和可持續(xù)發(fā)展。

對黃河灘區(qū)進(jìn)行科學(xué)、合理的開發(fā)利用，有利于推動(dòng)黃河流域生態(tài)走廊、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，保障流域人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，是當(dāng)下治黃工作的重要課題，每一名治黃工作者，要以建設(shè)幸福、安寧、美麗、創(chuàng)新、文化長河的總目標(biāo)而不懈奮斗！

（作者單位" 陽谷黃河河務(wù)局）