中國式現(xiàn)代化進(jìn)入了新的發(fā)展階段。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政改革需要嵌入國家治理結(jié)構(gòu)之中。國家治理的核心是基于國家與市場關(guān)系、國家與社會關(guān)系、中央與地方關(guān)系合理分配風(fēng)險，避免風(fēng)險循環(huán)累積轉(zhuǎn)化為危機(jī)，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化構(gòu)建確定性。本文就推進(jìn)新一輪財政改革的路徑提出設(shè)想。

新一輪全面深化改革的背景與邏輯

新發(fā)展階段的基本特征：高度不確定性

中國式現(xiàn)代化進(jìn)入了新的發(fā)展階段，這個階段的基本特征是高度不確定性。全球大變局加速演變，全球資源配置和分工協(xié)作由安全主導(dǎo)，更多是國家說了算，取代了效率主導(dǎo)，也取代了資本說了算。

數(shù)智革命、低碳綠化、金融化顛覆了工業(yè)革命形成的發(fā)展范式，當(dāng)下發(fā)展范式歸結(jié)起來是虛擬化。數(shù)智技術(shù)加速擴(kuò)散，進(jìn)入新的低成本時代。隨著人工智能的不斷突破和廣泛應(yīng)用，其邊際成本呈現(xiàn)出遞減，而工業(yè)化時代邊際成本則是遞增的。特別是在研發(fā)創(chuàng)新效率方面，人工智能的運(yùn)用，使試錯成本大大降低，新技術(shù)、新產(chǎn)品研發(fā)周期大大縮短，從人造機(jī)器、產(chǎn)品，到黑燈工廠、無人車間，制造成本大大降低。平臺化組織方式，使服務(wù)成本也大大降低，服務(wù)業(yè)低效率的“咒詛”被數(shù)智革命消解了。數(shù)智革命帶來的“紅利”將帶領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入一個新的低成本時代。

數(shù)智革命，尤其是數(shù)字貨幣、數(shù)字金融會決定國家的競爭力。如果說生產(chǎn)方面、制造業(yè)方面決定了創(chuàng)造國民財富的能力，那么金融方面就是決定了保護(hù)國民財富的能力。

發(fā)展出題目，改革做文章

全面深化改革是基于新發(fā)展階段的要求以及推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的目標(biāo)。改革的基本邏輯，常說的是目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向。這里將問題導(dǎo)向變?yōu)轱L(fēng)險導(dǎo)向。從目標(biāo)導(dǎo)向來看，全面深化改革的邏輯是由目標(biāo)來決定的，形成“目標(biāo)—手段”的邏輯鏈?zhǔn)剑簩崿F(xiàn)中華民族偉大復(fù)興這個目標(biāo)，必須推進(jìn)中國式現(xiàn)代化；要實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，必須推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化；而要實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，就必須全面深化改革。比問題導(dǎo)向更重要的是風(fēng)險導(dǎo)向。問題已經(jīng)發(fā)生了，而風(fēng)險還沒有變成事實和結(jié)果，風(fēng)險導(dǎo)向更具有前瞻性。從風(fēng)險導(dǎo)向來看，全面深化改革的邏輯是由風(fēng)險來決定的，形成“風(fēng)險—手段”的邏輯鏈?zhǔn)剑河惺裁礃拥墓诧L(fēng)險，就應(yīng)當(dāng)有什么樣的改革；面臨多大的公共風(fēng)險，就應(yīng)有多大力度的改革。如果沒有公共風(fēng)險，發(fā)展是一路坦途，也就無須改革了。從風(fēng)險導(dǎo)向看，風(fēng)險識別至關(guān)重要，決定了改革的方向和具體設(shè)計。通過風(fēng)險來形成共識，推進(jìn)改革，是低成本的；而若通過危機(jī)才能達(dá)成共識，改革才能推進(jìn)，那將是高成本的，甚至是無可挽回的。風(fēng)險識別涉及不同認(rèn)知模式，帶有“白箱+黑箱”的認(rèn)知特征。風(fēng)險是不可完全認(rèn)知的，帶有黑箱的特點，追求白箱的認(rèn)知模式，將無法識別風(fēng)險，反而不利于安全。

安全、質(zhì)量、創(chuàng)新成為發(fā)展新階段的關(guān)鍵詞

推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的過程中，創(chuàng)新、高質(zhì)量、安全成為新的關(guān)鍵詞。在這個階段，創(chuàng)新、高質(zhì)量和安全成為衡量發(fā)展的新尺度。現(xiàn)在全球都在強(qiáng)調(diào)安全，國內(nèi)也在強(qiáng)調(diào)安全，安全的實質(zhì)是國家發(fā)展能否實現(xiàn)可持續(xù)性的問題。如何處理發(fā)展與安全的關(guān)系，是當(dāng)前面臨的新課題，也是一個大課題。

正是因為發(fā)展進(jìn)入新階段，所以改革也進(jìn)入新階段。既“放得活”又“管得住”，是黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出的?！胺诺没睢保欠诺瞄_手腳，放權(quán)；“管得住”，能管住風(fēng)險，宏觀的公共風(fēng)險管得住，微觀風(fēng)險交給市場。如果管住了微觀，就管住了手腳，和“放得活”就相矛盾了。

目前也進(jìn)入了治理的新階段，協(xié)同、集成、合力，提高治理效能，降低治理成本，成為治理的新標(biāo)準(zhǔn)。如何提高治理效能，降低治理成本？現(xiàn)在的治理成本在不斷提高，而這種治理成本會分?jǐn)偟浇?jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，會分?jǐn)偟狡髽I(yè)和居民身上。

宏觀經(jīng)濟(jì)治理與宏觀調(diào)控

《決定》中特別提出宏觀經(jīng)濟(jì)治理，其中預(yù)期管理是宏觀經(jīng)濟(jì)治理的核心。治理的關(guān)鍵在于，與市場、社會、地方的有效溝通和互動，不是單向發(fā)文下令。此外，財政貨幣政策的一體化是提高宏觀調(diào)控有效性的唯一出路，要充分考慮貨幣的非中性化趨勢和財政的金融屬性。

國家治理的三個維度，構(gòu)成財政改革的坐標(biāo)

國家治理的三個維度

為避免概念上的誤讀，事先做一個說明。不同的表述是等價的，如“財稅體制”等價于“財政制度”，“中央與地方財政關(guān)系”等價于“財政體制”，“財稅體制改革”等價于“財政制度改革”，簡稱為“財政改革”。

對于《決定》中關(guān)于財稅體制改革的表述，可以有廣義和狹義的理解。狹義的理解就是指預(yù)算制度、稅收制度、中央與地方財政關(guān)系即財政體制的改革，針對這三個方面去推進(jìn)財政改革。從整體觀來看，我們需要跳出狹義的理解，從廣義角度來認(rèn)識，把財政改革放到國家治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中去。什么是國家治理結(jié)構(gòu)？可以把國家治理結(jié)構(gòu)高度簡化為三個維度，即國家與市場的關(guān)系、國家與社會的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系。財政的定義，沿用黨的十八屆三中全會的說法，是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。這要求財政的視界必須調(diào)整，有更大的整體觀，放在國家治理高度來認(rèn)知，超越傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)視界。理解財政，涉及三個關(guān)鍵詞：財政關(guān)系、財政制度、財政收支。財政關(guān)系，涉及不同主體之間的風(fēng)險與利益；財政制度涉及法治和透明度；財政收支是社會的血液。金融是國民經(jīng)濟(jì)的血液，財政收支是整個社會的血液，它將整個社會的各個細(xì)胞關(guān)聯(lián)起來。個人、家庭、企業(yè)，每一個社會主體、經(jīng)濟(jì)主體都與財政收支相關(guān)聯(lián)。血液出問題，是全局性的。金融血液循環(huán)不暢，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活不了；財政血液出問題，政權(quán)安全堪虞。

財政改革，要嵌入國家治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中去理解和認(rèn)知。由三個維度構(gòu)成的坐標(biāo)（見圖1）可幫助我們來提高認(rèn)知水平，即如何處理國家與市場之間的財政關(guān)系、國家與社會之間的財政關(guān)系、中央與地方之間的財政關(guān)系。國家與市場之間的財政關(guān)系，涉及如何促進(jìn)增長和提高效率；國家與社會之間的財政關(guān)系，涉及如何促進(jìn)社會公平和提供公共服務(wù)；中央與地方之間的財政關(guān)系，即財政體制，涉及如何做到激勵相容。當(dāng)前的體制改革設(shè)計只有放到國家治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中去看，形成嵌入國家治理的財政改革矩陣（表1），財政作為國家治理的基礎(chǔ)，才能發(fā)揮促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的作用。

財政體制方面，在中央與地方關(guān)系中，建立激勵相容的體制具有樞紐性的作用。財政體制的要素是如何組合能力、事權(quán)、財權(quán)和財力，這是國家治理的底座，決定了國家治理的現(xiàn)代化程度。在國家與社會關(guān)系中，要促進(jìn)社會公平，財政體制就具有關(guān)鍵性的作用，涉及起點公平、機(jī)會公平，比如城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)均等化，暢通社會流動，與財政體制就直接相關(guān)。哪一些應(yīng)當(dāng)中央管，哪一些交給地方管，涉及社會流動性問題、基本公共服務(wù)均等化的問題能否有實質(zhì)性的進(jìn)展。在國家與市場關(guān)系上，財政體制的重要性在于地方財政行為與財政體制相關(guān)聯(lián)。不同的財政體制下，地方政府行為做出的反應(yīng)是不一樣的，地方政府行為反應(yīng)模式對應(yīng)不同的財政體制。從“分灶吃飯”到分稅制，再到現(xiàn)在，地方政府行為反應(yīng)模式發(fā)生了很大的變化。財政體制問題和國家與市場關(guān)系是直接關(guān)聯(lián)的，甚至起決定性作用。這與流行的看法是相反的。流行的看法是，只有先處理好國家與市場的關(guān)系，才能處理好中央與地方的關(guān)系，把后者歸結(jié)一個單純的公共部門內(nèi)部分工的問題。若中央與地方之間的財政關(guān)系處理不好，地方政府與市場之間的關(guān)系就很難處理好。

預(yù)算制度也與三個維度緊密關(guān)聯(lián)。國家與市場關(guān)系維度，預(yù)算制度涉及宏觀調(diào)控、赤字、債務(wù)、透明度、預(yù)算是否全口徑等問題。國家與社會關(guān)系維度，預(yù)算制度具有樞紐性作用，涉及國家、企業(yè)、居民風(fēng)險分擔(dān)的問題，比如社會保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域的風(fēng)險如何分擔(dān)，財政如何去兜底。還涉及財政支出結(jié)構(gòu)，公共投資、公共消費(fèi)，以及公共產(chǎn)品的供給能力，都涉及預(yù)算制度。在中央與地方關(guān)系維度，地方債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付涉及能不能有利于激勵相容，現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越來越大，與激勵相容的目標(biāo)越來越背離。稅收制度改革與國家治理的三個維度內(nèi)在關(guān)聯(lián)，具有“樞紐性”“關(guān)鍵性”和“重要性”的不同功能定位。

切入國家治理的財政改革矩陣，比就事論事、從財政自身角度去理解、從技術(shù)性角度討論財稅體制改革，視野更加寬廣。從國家治理角度理解財稅體制，就不會僅把財政看成財力支撐問題，就是如何拿錢的問題。把財政當(dāng)作出納看待，就會導(dǎo)致財政地位降低，“錢和事”脫節(jié)，損害效率與公平。這不只是一個權(quán)力結(jié)構(gòu)的問題，而且涉及政權(quán)安全和國家治理的效能。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“科學(xué)的財稅體制，是.....實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，這句話在當(dāng)下尤其值得深思。

財政改革的現(xiàn)代坐標(biāo)

三個維度是國家治理結(jié)構(gòu)的描畫，也是社會公共性的一個簡化模型。三個維度構(gòu)成財政改革在現(xiàn)代化征途中的坐標(biāo)系。財政是把經(jīng)濟(jì)、社會和政治連接起來的唯一紐帶，政權(quán)安全的基礎(chǔ)。若這個紐帶出現(xiàn)危機(jī)，經(jīng)濟(jì)OodZKwBClgLkS/Er25wNcA==、社會、政治就會相互分離，國家就會崩裂。關(guān)于如何理解財政，熊彼特曾經(jīng)說過：“一個民族的精神、它的文化水平、它的社會結(jié)構(gòu)、它的政策所部署的行動，所有這些以及更多的東西都被寫進(jìn)它的財政史之中......誰懂得如何傾聽它的信使的聲音，誰就能在這里比在其他任何地方更加明了地識別世界歷史的雷鳴?！边@段話高度概括了財政的地位，以另一種方式表達(dá)了財政是國家治理的基礎(chǔ)。如果財政像出納一樣，僅僅提供財力支撐，無法處理好各種財政關(guān)系，那么整個社會的利益關(guān)系、風(fēng)險關(guān)系出現(xiàn)問題后，就會威脅經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定。央行是最后貸款人，財政是最后買單人，一旦無法買單，或胡亂買單，就會出大問題。財政改革的使命，是要防范化解公共風(fēng)險，構(gòu)建宏觀確定性，保障發(fā)展的可持續(xù)性。

財政改革的使命：防范化解公共風(fēng)險，構(gòu)建宏觀確定性

國家治理的核心是基于上述三個維度來合理分配風(fēng)險，避免風(fēng)險循環(huán)累積轉(zhuǎn)化為危機(jī)。這里有一個新概念：“風(fēng)險循環(huán)累積”。從當(dāng)前現(xiàn)實看，一些領(lǐng)域風(fēng)險在循環(huán)累積，甚至是跨領(lǐng)域的風(fēng)險在循環(huán)累積。只有避免這種狀況，才能為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化構(gòu)建更大的確定性。

財政可以從三個維度形塑國家治理結(jié)構(gòu)，善治與否，能否達(dá)到這個目標(biāo)，取決于財政法治化的水平。在近現(xiàn)代，財政引發(fā)國家興衰的案例有很多。法國大革命、蘇聯(lián)的分崩離析，都是因為財政關(guān)系惡化成為直接導(dǎo)火索。而美國進(jìn)步時代的《預(yù)算與會計法案》被稱為美國的第二次建國。美國1921年《預(yù)算與會計法案》的頒布，使美國政府變成透明政府，讓老百姓知道政府在干什么，通過預(yù)算對公共權(quán)力有了實質(zhì)性的約束，這種財政改革對國家進(jìn)步是至關(guān)重要的。20世紀(jì)90年代，財政關(guān)系是經(jīng)濟(jì)改革的突破口?，F(xiàn)在及今后，財政關(guān)系依然是進(jìn)一步全面深化改革的突破口。財政關(guān)系既是利益關(guān)系，也是風(fēng)險關(guān)系，不同維度的“風(fēng)險—利益”關(guān)系系于財政一身，比如地方財政問題已經(jīng)牽扯到多個方面的風(fēng)險關(guān)系和利益關(guān)系。

推進(jìn)新一輪財政改革的路徑

提高財政改革的統(tǒng)籌層次，加強(qiáng)財政改革的聯(lián)動性、協(xié)同性

一是作為國家治理的基礎(chǔ)，財政改革牽一發(fā)而動全身，與“處理好經(jīng)濟(jì)和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發(fā)展和安全等重大關(guān)系”直接相關(guān)，堅持系統(tǒng)觀念，必須由中央主抓，財政部門配合，改變由各個部門起草方案發(fā)文的傳統(tǒng)做法。財政改革涉及央地及各個部門的職責(zé)權(quán)力（財力），僅僅靠財政部門難以觸動?？山梃b1994年分稅制改革的經(jīng)驗，當(dāng)時由國務(wù)院直接抓，朱镕基同志帶領(lǐng)相關(guān)部門同志一起去地方溝通解釋，在溝通過程中達(dá)成共識，減少實施過程中的阻力，最終順暢實施。

二是財政體制、預(yù)算制度、稅收制度三個方面在《決定》中都做了具體部署，應(yīng)有機(jī)整合為“一體兩翼”?！耙惑w兩翼”，是指中央與地方的財政關(guān)系作為主體，以預(yù)算制度和稅收制度作為“兩翼”，像一架飛機(jī)一樣有“主體”和“兩翼”，形成有機(jī)整體，提高財政改革的整體性和有效性，避免三個方面的改革彼此脫節(jié)。

在分稅制基礎(chǔ)上，實行“分責(zé)制”改革

一是按照“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”的要求， 合理劃分央地事權(quán)、支出責(zé)任，在適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)，提高中央支出比例的基礎(chǔ)上，合理劃分財權(quán)、分配財力。打破財力下沉的傳統(tǒng)思路。為什么要打破財力下沉傳統(tǒng)思路？一般認(rèn)為，地方財政困難是因為錢不夠。其實現(xiàn)在不是錢不夠，而是地方的支出責(zé)任太大了。

目前央地財政關(guān)系上存在三個不等式：地方財政支出規(guī)模已經(jīng)大于全國財政收入規(guī)模；中央下移財力的規(guī)模（轉(zhuǎn)移支付）已經(jīng)大于中央本級收入；地方債務(wù)規(guī)模和付息支出已經(jīng)大于中央債務(wù)規(guī)模和付息支出。2023年底地方財政的支出規(guī)模超出全國財政收入規(guī)模2萬億元以上；中央本級收入全部通過轉(zhuǎn)移支付給地方后，中央本級收入缺口2千億元。若地方的支出責(zé)任越來越大， 無論下移多少財力都難以為繼。此外，地方債務(wù)規(guī)模、付息支出已經(jīng)大于中央債務(wù)的規(guī)模和付息支出。地方財力不夠，依靠地方發(fā)債補(bǔ)缺口，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模越來越大，付息支出規(guī)模與日俱增，能采取這種方式嗎？也不行。三個不等式說明，通過財力下移解決地方財政困難問題的思路是行不通的。

二是財政改革應(yīng)有新的原則， 即“ 能力與事權(quán)、支出責(zé)任相匹配” 的原則， 避免超出地方能力，導(dǎo)致治理上地方“小馬拉大車”，承擔(dān)無限責(zé)任。盡管《決定》強(qiáng)調(diào)了從收入方面拓展地方稅源，加強(qiáng)市縣財政財力與事權(quán)的匹配程度，但這只是緩解，根本上講還是上移事權(quán)，加大中央事權(quán)，上移支出責(zé)任。從能力角度看，層級越低，能力越低，跨區(qū)域、全國性的問題，交給市縣政府干怎么能干好？而且存在明顯的利益沖突，即使擴(kuò)大地方財力，也并不能擴(kuò)大地方尤其是基層政府的能力。下移財力的辦法，無法擴(kuò)大基層政府能力，所以，要強(qiáng)調(diào)能力匹配，特別是防范化解風(fēng)險的能力。我們現(xiàn)在防范化解重大風(fēng)險，特別強(qiáng)調(diào)責(zé)任制，壓實地方的責(zé)任，但若是地方?jīng)]有這個能力去防范化解風(fēng)險，責(zé)任制就會落空，問責(zé)也無濟(jì)于事。弄得不好，層層責(zé)任制壓下去，可能風(fēng)險越處置越大。要預(yù)防出現(xiàn)這種情況，這也是一種風(fēng)險。所以，有的風(fēng)險防范化解不能分解，一分解就可能會出現(xiàn)“分解謬誤” 。在風(fēng)險防范控制上， 應(yīng)分清楚， 哪些風(fēng)險應(yīng)該交給地方，哪些不能交給地方，如果搞反了，就跟吃錯藥一樣，不但治不了病，反而加重病情。治理風(fēng)險的基本原則是與能力掛鉤，將不同的風(fēng)險分配給最有能力的那一級政府。

按照事權(quán)屬性甄別地方債務(wù)，強(qiáng)化地方政府資產(chǎn)負(fù)債表管理

一是按照事權(quán)屬性，甄別和上移一部分地方債務(wù)， 優(yōu)化央地債務(wù)結(jié)構(gòu)。若是按照“ 誰家孩子誰抱”的原則來甄別債務(wù)，部分地方債務(wù)是由中央事權(quán)而形成的，這一部分債務(wù)應(yīng)當(dāng)由中央抱回去。但這個原則用在債務(wù)風(fēng)險的防范化解上是不適宜的，風(fēng)險不可證偽，在缺乏內(nèi)在動機(jī)和能力的情況下，風(fēng)險難以被真正化解，更難以防范。

二是以資產(chǎn)負(fù)債表為工具，把地方政府債務(wù)與資產(chǎn)關(guān)聯(lián)起來，有效控制債務(wù)風(fēng)險。財政部門管控債務(wù)，相關(guān)資產(chǎn)有沒有收益、資產(chǎn)收益能不能覆蓋本息，都不是很清楚，債務(wù)和資產(chǎn)是脫節(jié)的，難以控制風(fēng)險。在這種情況下，建議強(qiáng)化運(yùn)用資產(chǎn)負(fù)債表這一管理工具，尤其是在地方基層。地方編制資產(chǎn)負(fù)債表難度很大，涉及法律基礎(chǔ)、統(tǒng)計基礎(chǔ)、會計基礎(chǔ)不健全等問題，需要中央層面加強(qiáng)專業(yè)性指導(dǎo)。地方資產(chǎn)負(fù)債表如何編，哪些屬于地方資產(chǎn)，哪些可以放入地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，國有投融資平臺企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表能不能并表到地方政府資產(chǎn)負(fù)債表中去、地方政府資產(chǎn)負(fù)債表與國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的關(guān)聯(lián)等，存在大量專業(yè)性問題需要深入討論。

研究制定財政基本法，提高財政法治化水平，強(qiáng)化改革成果的穩(wěn)定性和可預(yù)期性

一是研究制定財政基本法，整合財政體制、預(yù)算制度和稅收制度，提高財政法治化水平。稅收法定，現(xiàn)在已經(jīng)針對具體稅種形成法律，但還缺少稅收的基本法。預(yù)算法定，已有《預(yù)算法》但有效作用不足。綜合來看，財政缺少基本法來統(tǒng)率央地的財政關(guān)系以及預(yù)算制度和稅收制度。提高財政法治化水平，不是單項的碎片化立法，而是需要基本法來統(tǒng)領(lǐng)。我國法律有300多項，施行中存在相互矛盾的現(xiàn)象，有的單向立法并不能達(dá)到立法目標(biāo)和解決實際問題。

二是以法治化促進(jìn)現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建。關(guān)鍵是政府財政行為的法治化。立法后，更重要的是法治，法治包含執(zhí)法、守法和司法，政府行為法治化比立法本身更重要。政府要有法治的精神，300多項法律中有些法律在睡覺，就是因為缺少法治的精神，沒有重視法律的應(yīng)用，沒有落到行為上。財政法治化水平是對一個國家的法治化水平高低的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，提高財政的法治化水平，一個國家的法治化水平也就大大提升。