摘 要：基層黨建是農(nóng)村工作的重要內(nèi)容?；趯?duì)浙東N縣黨員聯(lián)戶制度的分析，本文探討了內(nèi)生性基層黨建的形成動(dòng)力和內(nèi)在機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，黨員聯(lián)戶呈現(xiàn)出內(nèi)容上的內(nèi)生性和目標(biāo)上的內(nèi)生性兩個(gè)特點(diǎn)。黨員聯(lián)戶不只呈現(xiàn)形式上的聯(lián)系，更與當(dāng)?shù)馗呙芏鹊闹卫硎聞?wù)緊密關(guān)聯(lián)，成為宣傳政策、回應(yīng)群眾訴求和推動(dòng)中心工作的有力抓手。黨員聯(lián)戶制度之所以能發(fā)揮作用，在于它對(duì)黨員權(quán)責(zé)意識(shí)的激活和實(shí)踐中對(duì)黨員的軟硬約束，通過制度、政治賦予的合法性重構(gòu)了村莊公共性?；鶎狱h建創(chuàng)新不僅僅是軟的形式化工作，關(guān)鍵是重構(gòu)政府與農(nóng)民的關(guān)系，通過重塑黨員的責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮基層黨組織在引領(lǐng)治理上的主體功能。

關(guān)鍵詞：基層黨建；黨員聯(lián)戶制度；黨建引領(lǐng)；基層治理；基層黨組織；鄉(xiāng)村治理

一、問題的提出

加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的有力保障。黨的十九大報(bào)告明確提出要將基層黨組織建設(shè)成為“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。[1]在當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的進(jìn)程中，基層黨組織發(fā)揮著重要功能作用?；鶎狱h建創(chuàng)新不僅影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施效果，還可以有效引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村基層黨建創(chuàng)新也面臨著新的場(chǎng)景和環(huán)境。如何發(fā)揮黨建引領(lǐng)效能，提升基層黨組織的組織力，是基層黨建創(chuàng)新要解決的理論和現(xiàn)實(shí)問題。

已有關(guān)于基層黨建創(chuàng)新路徑的研究主要有三個(gè)視角。一是從基層黨組織內(nèi)部建設(shè)的視角，重點(diǎn)從黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)、黨員隊(duì)伍素質(zhì)、干部管理等方面研究如何推動(dòng)黨建工作。[2]黨組織教育和管理水平與黨員隊(duì)伍素質(zhì)能力是影響基層黨組織組織力的重要因素；提升黨員思想境界和強(qiáng)化黨組織凝聚力，是推進(jìn)“軟弱渙散”基層黨組織整頓轉(zhuǎn)化的重要舉措。[3]黨員是基層黨建的對(duì)象和主體，新時(shí)代農(nóng)村黨建要選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記、提升農(nóng)村黨員隊(duì)伍整體素養(yǎng)，[4]從思想上和行動(dòng)上強(qiáng)化村黨組織黨員干部觀念意識(shí)層面的培育和學(xué)習(xí)，[5]提升農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊(duì)伍的政治領(lǐng)導(dǎo)力、組織覆蓋力、發(fā)展推動(dòng)力、群眾凝聚力和自我革新力。[6]二是從強(qiáng)調(diào)服務(wù)型黨組織建設(shè)的視角，研究如何提升基層黨組織服務(wù)群眾的能力?！盎ヂ?lián)網(wǎng)＋黨建”是強(qiáng)化基層服務(wù)型黨組織功能的重要形式，這一形式不僅創(chuàng)新了黨組織對(duì)黨員的教育、管理和監(jiān)督方式，還可以打造集黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)信息公開和網(wǎng)上辦事、公共服務(wù)、農(nóng)村電商于一體的智能治理云平臺(tái)，[7]形成互聯(lián)共享的“黨建＋治理”整合。[8]治理主體優(yōu)化、治理網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)與治理機(jī)制搞活也是服務(wù)型黨組織建設(shè)的重要內(nèi)容，[5]通過構(gòu)建多層次的治理網(wǎng)絡(luò)、多種形式的議事平臺(tái)、正式和非正式的合作機(jī)制可以暢通干群聯(lián)系、密切黨群關(guān)系。[9]基層黨建不僅要增強(qiáng)基層黨組織對(duì)各級(jí)行政力量的滲透和整合，還要強(qiáng)化基層黨組織對(duì)各級(jí)社會(huì)力量的吸納。[10]可以引入各類社工組織、吸納民間組織，發(fā)揮它們?cè)诼?lián)系群眾、團(tuán)結(jié)群眾、組織群眾參與等方面的功能，從而構(gòu)建“大黨建＋基層治理”的新格局。[11]三是從黨建嵌入基層治理的視角，探討多種形態(tài)的“大黨建”。強(qiáng)調(diào)黨建嵌入基層治理，就是要在基層黨建中“打破內(nèi)循環(huán)”“開門抓黨建”，[12]推動(dòng)基層黨建由以思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)為主的“小黨建”拓展至以圍繞中心、服務(wù)大局、拓寬領(lǐng)域、強(qiáng)化功能為主的“大黨建”。[13]依托政黨的政治整合功能和社會(huì)整合功能，可以使黨建嵌入基層治理成為一種“超行政治理”模式。黨建嵌入基層治理的載體有多種形態(tài)，黨組織嵌入網(wǎng)格化管理能夠重塑基層黨組織網(wǎng)絡(luò)，[14]“黨建＋村民理事會(huì)”的方式能夠調(diào)動(dòng)村民參與村莊事務(wù)管理的積極性，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有機(jī)地結(jié)合起來。[15]

以上三種視角從不同角度對(duì)基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了探討和分析，為本文的論述提供了豐富的理論依據(jù)和研究啟發(fā)。但這三種視角也存在著一些不足。基層黨組織內(nèi)部建設(shè)的視角把重點(diǎn)放在了組織建設(shè)和思想建設(shè)上，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的內(nèi)向性特征。[3]強(qiáng)調(diào)服務(wù)型黨組織建設(shè)的視角把重點(diǎn)放在通過制度、技術(shù)創(chuàng)新提升服務(wù)群眾能力上，但基層黨建不僅僅是服務(wù)群眾，更要組織動(dòng)員群眾，建立起黨員與群眾之間的雙向權(quán)責(zé)關(guān)系。黨建嵌入基層治理的視角是基于兩者之間相輔相成的關(guān)系連接，強(qiáng)調(diào)基層黨建的最合適載體就是基層治理事務(wù)。已有研究呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是認(rèn)為基層黨建創(chuàng)新的壓力來自黨建主體的老齡化、外流、空虛化，黨建內(nèi)容的形式化以及黨組織政治功能弱化，帶頭人的素質(zhì)參差不齊，黨的建設(shè)質(zhì)量不高，[11]以及基層黨組織對(duì)農(nóng)村治理領(lǐng)導(dǎo)能力的弱化。[16]對(duì)基層黨建引領(lǐng)治理創(chuàng)新的研究大都是在這一前提下進(jìn)行的，但這只是基層黨建的基礎(chǔ)，這種建設(shè)并不能帶來真正的治理效能提升。二是當(dāng)前進(jìn)行的基層黨建創(chuàng)新大都是外部制度供給，如服務(wù)型黨組織建設(shè)、黨建嵌入基層治理等都是自上而下的政府要求。這種外部輸入式的黨建創(chuàng)新容易服從于打造亮點(diǎn)的邏輯，創(chuàng)新過程就走向了形式化。鑒于此，本文借助浙東農(nóng)村的黨員聯(lián)戶制度創(chuàng)新探討黨建引領(lǐng)基層治理的內(nèi)生動(dòng)力和實(shí)踐效果，在此基礎(chǔ)上分析黨員聯(lián)戶制度激活基層治理的內(nèi)在機(jī)制。

本文的問題意識(shí)與經(jīng)驗(yàn)材料來源于筆者近年來在浙江省東部N縣G鎮(zhèn)的田野調(diào)查。筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談質(zhì)性研究方法，對(duì)N縣組織部干部和工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與行政村村兩委干部和黨員、普通村民進(jìn)行了深度訪談。G鎮(zhèn)地處N縣東北部，三面環(huán)水，轄2個(gè)社區(qū)、8個(gè)行政村，常住人口為14343人。

二、內(nèi)生性基層黨建的實(shí)踐與功能

當(dāng)前基層黨建成為自上而下推動(dòng)的重點(diǎn)工作，黨建引領(lǐng)治理成為很多地方的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。浙江N縣農(nóng)村在黨建方面和全國(guó)其他地方面臨著同樣的問題，其核心就是基層黨組織渙散，難以發(fā)揮積極治理功能。再加之村莊社會(huì)長(zhǎng)期存在派性矛盾，使得基層黨組織戰(zhàn)斗力低下、黨員公共意識(shí)薄弱。在G鎮(zhèn)，村民對(duì)黨員形象的評(píng)價(jià)很低，主要是因?yàn)橐恍h員參與到村莊派性斗爭(zhēng)中。[17]黨員派性化使其成為村莊政治中的分裂力量，在利益攫取上也與村干部結(jié)成了分利同盟。G鎮(zhèn)在這方面最為明顯的表現(xiàn)就是“家族黨”現(xiàn)象，即一個(gè)家族中與村干部或派性骨干有關(guān)系的人很多都成為黨員，他們?nèi)菀壮蔀榕尚缘闹С终?。派性結(jié)構(gòu)中的黨員不僅能夠成為派性的骨干和核心，還能進(jìn)入分利秩序。[18]其余黨員有一部分成為派性的反對(duì)派，大部分則成為沉默派。所以，在村莊政治結(jié)構(gòu)中，大部分黨員都處于邊緣化或依附性的位置，他們雖然也會(huì)關(guān)心村莊政治，但無力參與村莊公共事務(wù)。相對(duì)于其他地方進(jìn)行的黨建引領(lǐng)治理創(chuàng)新，本地的黨員聯(lián)戶制度更多是為了回應(yīng)內(nèi)生性的治理和發(fā)展訴求，推動(dòng)解決派性結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的基層黨組織戰(zhàn)斗力低下問題和黨員吸納問題，提升基層黨組織的戰(zhàn)斗力。

（一）黨員聯(lián)戶制度的設(shè)置

N縣在2019年出臺(tái)了《關(guān)于健全“黨員聯(lián)戶”機(jī)制深化黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)施意見》，意在加強(qiáng)黨建引領(lǐng)全科網(wǎng)格建設(shè)，構(gòu)建黨員密切聯(lián)系群眾、推進(jìn)基層社會(huì)治理的長(zhǎng)效機(jī)制。G鎮(zhèn)在文件出臺(tái)之前就已開始推行一系列基層黨組織建設(shè)活動(dòng)，包括推行黨員聯(lián)戶制度、加強(qiáng)對(duì)黨組織的控制力等，以此來達(dá)到加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)和實(shí)現(xiàn)基層有效治理的目標(biāo)。

黨員聯(lián)戶制度要求每個(gè)黨員都要按照“就近、就親”原則固定聯(lián)系一般農(nóng)戶，從而為村民提供服務(wù)、解決問題，也可以通過這一制度渠道傳達(dá)自上而下的政策以及推動(dòng)項(xiàng)目落地。在G鎮(zhèn)Y村，每個(gè)自然村都根據(jù)本村黨員人數(shù)和村民數(shù)量進(jìn)行了匹配劃分，基本上一個(gè)黨員要聯(lián)系13戶，這13戶村民一般都與該黨員有血緣、地緣和業(yè)緣關(guān)系，所以聯(lián)系起來比較方便，做思想工作也更容易做通。對(duì)于那些上訪戶、難以做工作的聯(lián)系戶，一般都由村兩委干部聯(lián)系。

黨員聯(lián)戶制度要求每個(gè)黨員都要熟悉聯(lián)系戶的具體情況，能夠?qū)⒙?lián)系戶的訴求傳達(dá)上來，并能夠在項(xiàng)目落地時(shí)做通他們的思想工作。黨員聯(lián)戶制度包括對(duì)應(yīng)的上墻掛牌制度，即在每戶家庭門口掛上聯(lián)戶黨員和聯(lián)系戶信息，包括聯(lián)戶黨員姓名和聯(lián)系戶姓名。除此之外，還有聯(lián)戶黨員和聯(lián)系戶之間的互評(píng)機(jī)制。聯(lián)戶黨員要對(duì)聯(lián)系戶在環(huán)境衛(wèi)生、上訪、尊老愛幼等方面為該戶家庭點(diǎn)贊，總共設(shè)有五個(gè)點(diǎn)贊項(xiàng)目。聯(lián)戶黨員為聯(lián)系戶點(diǎn)贊越多，說明聯(lián)系戶在各個(gè)層面的工作做得越好。同時(shí)，也有聯(lián)系戶對(duì)聯(lián)戶黨員的評(píng)價(jià)機(jī)制，主要是由聯(lián)系戶為聯(lián)戶黨員貼紅旗。如果聯(lián)戶村民對(duì)聯(lián)戶黨員的工作滿意，就可以多貼幾面紅旗。通過展板上直觀可見的相互評(píng)價(jià)，可以調(diào)動(dòng)聯(lián)戶黨員在工作中的積極性，也可以促使聯(lián)系戶村民在環(huán)境衛(wèi)生、遵紀(jì)守法等方面做得更好。

（二）黨員聯(lián)戶制度的功能與性質(zhì)

黨員聯(lián)戶要求把聯(lián)戶黨員和聯(lián)系戶的姓名貼到門前，同時(shí)還要呈現(xiàn)聯(lián)戶黨員和聯(lián)系戶的互評(píng)得分情況，這樣就可以把黨員和村民參與村莊公共事務(wù)的表現(xiàn)直觀地顯示出來，讓全體村民可見、可評(píng)價(jià)。實(shí)行黨員聯(lián)戶制度不是走過場(chǎng)，最為重要的是它能夠發(fā)揮黨員在基層治理事務(wù)上的優(yōu)勢(shì)和積極性。黨員聯(lián)戶制度明確了每名黨員聯(lián)戶的職責(zé)任務(wù)，他們被賦予了政策法規(guī)宣傳員、中心工作示范員、社情民意收集員、美麗鄉(xiāng)村守護(hù)員、矛盾糾紛調(diào)解員、群眾工作監(jiān)督員等公共身份，這成為黨員聯(lián)戶制度具體運(yùn)行的抓手。

1.黨員聯(lián)戶成為宣傳政府政策的有效途徑

當(dāng)前政府政策的宣傳工具和方式越來越多，數(shù)字化水平也不斷提高。然而政府政策并不是冰冷的文字，其內(nèi)涵非常復(fù)雜豐富，更適合面對(duì)面的宣傳解釋，這樣才能獲得群眾的理解和支持。通過黨員聯(lián)戶進(jìn)行政府政策宣傳具有以下優(yōu)勢(shì)：一方面，黨員聯(lián)戶實(shí)現(xiàn)了面對(duì)面的政策傳達(dá)。聯(lián)戶黨員本身就嵌入在村莊生產(chǎn)生活中，他們可以借助生產(chǎn)生活中的空閑時(shí)間向聯(lián)戶村民宣傳、闡釋上級(jí)政府政策，同時(shí)亦可當(dāng)面作出解釋、回應(yīng)，打消村民的疑惑，并且黨員基于其公共身份參與解釋更能得到村民的認(rèn)可。另一方面，通過黨員聯(lián)戶進(jìn)行政策宣傳是一個(gè)轉(zhuǎn)換機(jī)制，即聯(lián)戶黨員能夠把上級(jí)政府制定的各種政策通過通俗易懂、接地氣的語言進(jìn)行傳達(dá)。這使黨員不僅能夠較好地掌握政府政策，也能更好地在與群眾的交流互動(dòng)中作出更精準(zhǔn)的宣傳、解釋，從而更能獲得群眾的認(rèn)可。

2.黨員聯(lián)戶成為推動(dòng)政府中心工作的重要抓手

與中西部農(nóng)村主要通過對(duì)國(guó)家自上而下的政策要求的貫徹來進(jìn)行基層治理不同，浙江農(nóng)村運(yùn)用自身財(cái)政資源開展了大搬快聚、潔凈鄉(xiāng)村、五水共治、三改一拆等中心工作。開展這些工作就要與群眾發(fā)生密切互動(dòng)，有時(shí)難免會(huì)產(chǎn)生利益矛盾，這就需要基層政府有效地做好政策推進(jìn)、化解矛盾的工作。實(shí)施黨員聯(lián)戶制度成為政府推動(dòng)中心工作落地的重要方式。聯(lián)戶黨員一方面可以以身作則帶頭執(zhí)行政策，為其他村民作出示范，另一方面可以依靠自身非正式的身份做通群眾工作。G鎮(zhèn)Y村在近幾年的小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治中就充分發(fā)揮出黨員聯(lián)戶制度的優(yōu)勢(shì)。小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治，涉及垃圾清理、違建拆除。Y村從建村以來都沒有拆過違建，大街兩邊長(zhǎng)期以來都是垃圾桶，村民對(duì)于拆除違建和衛(wèi)生清理很不理解。當(dāng)有村民不愿意拆除違建時(shí)，聯(lián)戶黨員就會(huì)向聯(lián)系戶作出解釋。

3.黨員聯(lián)戶成為收集和回應(yīng)村民訴求的重要渠道

黨員聯(lián)戶制度要求每個(gè)黨員都要聯(lián)系若干戶村民，借助與村民的地緣、血緣關(guān)系及時(shí)掌握群眾的各種情況，包括家庭困難、家庭矛盾以及對(duì)政策的反應(yīng)等。聯(lián)戶黨員依靠在地化優(yōu)勢(shì)可以及時(shí)獲取村莊各種信息，解決當(dāng)前基層政府和村民之間存在的信息不對(duì)稱問題，成為政府與村民之間的連接點(diǎn)。比如，聯(lián)戶黨員可以在村民申請(qǐng)困難戶、低保戶和醫(yī)療救助等事務(wù)上發(fā)揮支持作用。當(dāng)有困難家庭想申請(qǐng)低保、醫(yī)療救助等政府補(bǔ)助時(shí)，要首先經(jīng)由聯(lián)戶黨員簽字確認(rèn)。只有在聯(lián)戶黨員簽字證明其家庭確實(shí)困難后，申請(qǐng)人才能繼續(xù)到村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行申請(qǐng)。聯(lián)戶黨員簽字后，聯(lián)村干部還要下村調(diào)查，如果發(fā)現(xiàn)不符合實(shí)際情況就要對(duì)聯(lián)戶黨員進(jìn)行批評(píng)。也就是說，聯(lián)戶黨員在村民申請(qǐng)低保、醫(yī)療救助等福利時(shí)發(fā)揮了第一道關(guān)口的作用。另外，聯(lián)戶黨員還要解決村民在日常生活中遇到的細(xì)小瑣碎的事情，如路燈破損、被狗咬傷等。聯(lián)系戶要先找聯(lián)戶黨員反映情況，由此實(shí)現(xiàn)了黨員與群眾的親密互動(dòng)。

鑒于以上功能的發(fā)揮，黨員聯(lián)戶制度就表現(xiàn)出與其他地方的黨建創(chuàng)新的不同。雖然很多地方都在探索實(shí)施黨員聯(lián)戶制度，但浙東農(nóng)村的黨員聯(lián)戶制度在內(nèi)容和目標(biāo)上都表現(xiàn)出較強(qiáng)的內(nèi)生性特點(diǎn)。一方面，黨員聯(lián)戶在內(nèi)容上具有內(nèi)生性。不同于自上而下的制度要求的黨建創(chuàng)新，N縣農(nóng)村的黨員聯(lián)戶不只是形式上的密切聯(lián)系，更是與當(dāng)?shù)馗呙芏鹊闹卫硎聞?wù)緊密關(guān)聯(lián)起來的。在浙東農(nóng)村，基層治理事務(wù)繁多，而且五水共治、三改一拆以及當(dāng)下正在進(jìn)行的一戶多宅拆除、人居環(huán)境整治中拆除附屬房等工作的開展，都容易產(chǎn)生涉及村民利益的沖突。這就決定了黨員聯(lián)戶有了具體的抓手，而不只是形式上的服務(wù)群眾和聯(lián)系群眾。另一方面，黨員聯(lián)戶在目標(biāo)上具有內(nèi)生性。實(shí)行黨員聯(lián)戶既是宣傳政策、回應(yīng)群眾訴求和推動(dòng)中心工作的需要，也是解決黨員被當(dāng)?shù)嘏尚越Y(jié)構(gòu)吸納問題的現(xiàn)實(shí)需求。浙江農(nóng)村“富人治村”特點(diǎn)明顯，[19]村莊中的經(jīng)濟(jì)精英往往主導(dǎo)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)。與此相伴的是派性發(fā)達(dá)，村莊社會(huì)中的政治、經(jīng)濟(jì)精英被不同派性結(jié)構(gòu)所吸納。黨員則同樣被吸納到派性中，被村莊社會(huì)的利益集體所羈絆，村莊公共意識(shí)缺失，干群矛盾頻發(fā)。在這種背景下，黨員聯(lián)戶就有了現(xiàn)實(shí)意義。它能夠激活黨員的政治意識(shí)和公共意識(shí)，從而有效解決黨員被派性吸納的問題，由此成為修復(fù)干群關(guān)系、回應(yīng)村民訴求的重要途徑。

三、內(nèi)生性基層黨建的動(dòng)力

當(dāng)前大部分農(nóng)村地區(qū)的基層黨建創(chuàng)新工作，源自于自上而下的政府考核要求，在落實(shí)落地的過程中難免會(huì)出現(xiàn)形式化的現(xiàn)象。而N縣農(nóng)村在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)過程中，卻是以改善基層治理、改善干群關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，也就是說加強(qiáng)基層黨建源自于當(dāng)?shù)卣畠?nèi)生性的強(qiáng)烈訴求。

（一）強(qiáng)自治帶來弱治理困境

在浙東農(nóng)村，村莊派性結(jié)構(gòu)使得派性選舉和競(jìng)爭(zhēng)比較普遍。在派性競(jìng)爭(zhēng)激烈的村莊，政治被少數(shù)精英村民所主導(dǎo)，大部分村民被吸納進(jìn)派系斗爭(zhēng)中。這也使得村莊政治能夠向大部分村民開放，因?yàn)閰⑴c選舉有利益，所以每個(gè)村民也都重視自己手上的選票。因此，派性競(jìng)爭(zhēng)使得村民的民主選舉意識(shí)被激活，通過派性競(jìng)爭(zhēng)選舉上臺(tái)的村干部也就有了合法性身份。由此，也就出現(xiàn)了村莊的強(qiáng)自治現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能是選舉秩序的維持者、選舉候選人資格的審查者，很難主導(dǎo)選舉程序和選舉結(jié)果。當(dāng)前在大部分農(nóng)村地區(qū)，村民參政、選舉意識(shí)都不是很強(qiáng)，很多村民認(rèn)為選誰都一樣，“投不投票、投誰都無所謂”，最后選出來的村干部基本也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制范圍之內(nèi)。而在派性競(jìng)爭(zhēng)激烈的地方，因?yàn)榕尚跃⒂幸欢ǖ慕?jīng)濟(jì)實(shí)力和派系宗族基礎(chǔ)，在選舉過程中可能會(huì)出現(xiàn)賄選拉票的現(xiàn)象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)此難以控制和把握。因此，這種派性結(jié)構(gòu)就決定了選舉出的村干部成為村民自治的推動(dòng)者和踐行者。

但實(shí)際情況卻是強(qiáng)自治沒有帶來強(qiáng)治理，反而帶來弱治理。強(qiáng)自治下的弱治理是指村民能夠參與到村莊選舉和村莊政治中去，能夠按照民意選出村級(jí)組織的代理人，但選舉產(chǎn)生的村干部并不能發(fā)揮積極治理的作用，或者沒有能力進(jìn)行有效治理。這是因?yàn)榇甯刹吭谂尚越Y(jié)構(gòu)中只是派系的代表，在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中還有對(duì)立派系的存在。所以，無論上臺(tái)的村干部是否有公心為村民做事情，如爭(zhēng)取項(xiàng)目開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，他們都會(huì)在項(xiàng)目落地的過程中遇到對(duì)立派的反對(duì)。而且這種反對(duì)是對(duì)人不對(duì)事的，即不管村干部在村莊中做何種涉及公共事務(wù)的事情，都會(huì)遇到對(duì)立派的反對(duì)和阻攔，這樣就大大增加了村干部處理公共事務(wù)的難度。然而，向上級(jí)政府爭(zhēng)取的項(xiàng)目必須落地，村干部就只能依靠強(qiáng)力壓制對(duì)立派的反對(duì)，強(qiáng)行將項(xiàng)目落地，這樣就更加激化了干群矛盾。

另一方面，派性村干部進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的目的也并不在于參與公共治理，而是謀利。因?yàn)閰⑴c選舉要花費(fèi)很大成本，當(dāng)選的人就要在任期內(nèi)把選舉投入收回來。所以，大部分派性村干部都會(huì)將重點(diǎn)放在村莊項(xiàng)目工程建設(shè)中的分利和處置村集體公共資源上面，以此獲得更多的私人好處。但這必然會(huì)造成對(duì)集體利益的侵占，而反對(duì)派精英和村民又時(shí)刻關(guān)注村干部的一舉一動(dòng)，一旦出現(xiàn)村干部貪占集體利益的行為，就會(huì)引發(fā)對(duì)立派的上訪行為。因此，在這種派性結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生的村干部，不管是出于主觀上的努力還是客觀上的謀利，不僅難以真正解決村莊中的公共事務(wù)和村民反映的各種訴求，而且還會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)小事到鎮(zhèn)、大事出鎮(zhèn)的不穩(wěn)定狀態(tài)。派性村干部消極治理甚至私人化治理，[20]會(huì)使村莊社會(huì)中合理或不合理的訴求都無法得到解決，問題就只能上交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或更高層級(jí)政府。在G鎮(zhèn)，村民之前遇到的水渠堵塞、項(xiàng)目施工占地占樹等問題，往往很快轉(zhuǎn)化為派性矛盾，村民通常會(huì)將問題緣由指向村干部的貪污腐敗。所以，基層出現(xiàn)的大量細(xì)小瑣碎的矛盾都堆積到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村干部既沒有能力也沒有動(dòng)力去解決，這就造成了村莊治理的缺失和公共性的喪失。針對(duì)這一治理現(xiàn)狀，推行黨員聯(lián)戶制度就是要通過激活黨員的公共性重構(gòu)基層治理。

（二）代理人失控導(dǎo)致治理難題

村干部在基層社會(huì)中既是政府的代理人又是村民的當(dāng)家人，但農(nóng)村派性結(jié)構(gòu)的存在使村干部喪失當(dāng)家人的身份，村干部成為派系的代表，而無法有效維護(hù)村莊整體利益。在代理人角色上，地方政府只有建立起與村干部的制度化關(guān)聯(lián)才能實(shí)現(xiàn)委托代理人執(zhí)行的目標(biāo)，如讓兼業(yè)村干部從村莊集體獲得可觀收益、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部結(jié)成權(quán)利共同體等。在浙東農(nóng)村，一方面，因?yàn)橐恍┐甯刹渴峭ㄟ^派性選舉上臺(tái)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法對(duì)他們進(jìn)行有效制約。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要依靠村干部完成很多政府任務(wù)，需要調(diào)動(dòng)他們的積極性，所以會(huì)與村干部達(dá)成權(quán)利共同體，以讓渡權(quán)益空間的方式換取村干部有效執(zhí)行政府政策的行為。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部獲取灰色利益的行為展現(xiàn)出一定的包容度，允許他們謀取適當(dāng)?shù)乃嚼?，以此來換取村干部配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項(xiàng)目落地過程中完成應(yīng)對(duì)釘子戶、難纏戶等工作，如完成三改一拆、五水共治等涉及村民利益調(diào)整的事務(wù)。但是這種鄉(xiāng)村權(quán)利共同體的存在也會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)代理人失控的難題。村干部雖然從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那里獲取了一定利益空間和機(jī)會(huì)，但他們依靠村民選舉制度的保護(hù)，也有可能不聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)安排。

（三）基層治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求

在當(dāng)前資源下鄉(xiāng)背景下，大量自上而下的項(xiàng)目資源進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共事務(wù)等都得到了較大改善，這改變了之前以村莊為主體的發(fā)展境況。之前地方政府資源緊缺，無力顧及每個(gè)村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展需求，所以很多村干部就會(huì)將注意力放在本村有限的土地資源上，而又由于土地管理制度寬松，就出現(xiàn)了大量村干部以權(quán)謀利的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。而現(xiàn)在大量資源下鄉(xiāng)，不再需要通過利用村莊集體資源謀取發(fā)展，需要村干部做的是協(xié)調(diào)村民之間的利益關(guān)系，將公共項(xiàng)目順利落地，并且不引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定問題。這就是由管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)向，村干部要為村民服務(wù)，解決他們?nèi)粘Ｉ钪杏龅降睦щy和訴求。但在浙東農(nóng)村，當(dāng)前村干部的角色定位卻難以與基層治理轉(zhuǎn)型的需求相匹配，因?yàn)榇甯刹勘緛砭褪羌鏄I(yè)型的，給他們支付的勞務(wù)補(bǔ)貼也很少。G鎮(zhèn)Y村主職村干部的年收入只有兩三萬元，他們沒有動(dòng)力去處理一些與村民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的治理事務(wù)。另外，因?yàn)樯鲜鲟l(xiāng)村權(quán)利共同體消失，加上N縣2014年出臺(tái)《村級(jí)權(quán)力清單三十六條》（2018年升級(jí)為《村級(jí)小微權(quán)力清單三十六條》，以下簡(jiǎn)稱“《36條》”），從程序、規(guī)范和制度等層面制約村干部的違規(guī)行為，村干部獲取灰色利益的空間被壓縮乃至消除。如《36條》規(guī)定村委會(huì)的任何開支都要經(jīng)過村民代表大會(huì)簽字確認(rèn)，項(xiàng)目工程也要公開招投標(biāo)，而且一些開支項(xiàng)目還要有聯(lián)村干部的簽字，這都使得村干部謀取私人利益的空間變小，他們也就沒有動(dòng)力參與村莊公共治理，而只是維持現(xiàn)狀。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，基層社會(huì)出現(xiàn)的矛盾和問題最好能化解在基層，而黨組織就成為很好的抓手。

通過黨員聯(lián)戶制度動(dòng)員黨員參與到村民日常生活的訴求反饋和解決當(dāng)中，就能在很大程度上快速回應(yīng)和解決問題，而不是讓小矛盾不斷發(fā)酵甚至擴(kuò)散。另外，內(nèi)生性基層黨建也重新確立了村干部的權(quán)責(zé)義務(wù)。村干部既然已經(jīng)當(dāng)選，就要為村民搞服務(wù)、辦事情。如果不能發(fā)揮實(shí)際作用，就可以通過停職、違紀(jì)處分等手段對(duì)村干部進(jìn)行處理。在此之前，村干部因?yàn)槭谴迕窆_選舉出來的，如果不聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，很難對(duì)其進(jìn)行處理，因?yàn)楫?dāng)選的村干部受到村民選舉法的保護(hù)。但現(xiàn)在村干部如果違紀(jì)、不服從領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以對(duì)其進(jìn)行停職教育，對(duì)村干部就會(huì)更有約制力。

四、黨員聯(lián)戶制度引領(lǐng)基層治理的內(nèi)在機(jī)制

推行黨員聯(lián)戶制度的目的是發(fā)揮黨員積極分子的作用，通過制度、政治賦予的合法性重構(gòu)公共性。在這一制度設(shè)置下，黨員積極分子被激活與動(dòng)員起來。自上而下的制度設(shè)置，強(qiáng)化了對(duì)黨員的監(jiān)督、約束和動(dòng)員，黨員的政治性和公共性被激活。這就從制度上改變了之前黨員公共性身份不強(qiáng)和功能弱化的現(xiàn)象。在之前的基層治理結(jié)構(gòu)中，獲得黨員身份的功利性很強(qiáng)。不管是村干部發(fā)展的黨員還是主動(dòng)入黨的村民，他們的主要目的是進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中，以圖從分利秩序中分得一杯羹。一般來說，只有那些與村干部私交好且有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人才能成為黨員。黨員成為一個(gè)特殊群體，在選舉、利益分配上與村干部結(jié)成同盟，村民對(duì)黨員的評(píng)價(jià)就會(huì)變低。由于黨員不能在村莊公共事務(wù)中發(fā)揮積極作用，甚至與派性精英一起占取村莊公共利益，依靠黨員發(fā)揮先鋒模范作用實(shí)行積極治理就不可能實(shí)現(xiàn)。

黨員聯(lián)戶制度將黨員的公共身份重新激活，在制度上明確了黨員的權(quán)利和責(zé)任。黨員不僅有選舉權(quán)，更有責(zé)任和義務(wù)。黨員聯(lián)戶制度要求每個(gè)聯(lián)戶黨員都要加強(qiáng)與村民的日常性關(guān)聯(lián)，了解村民特別是困難戶的需求，進(jìn)行信息收集和反饋，由此黨員就成為政府在基層的代表。黨員聯(lián)戶制度還可以將自上而下的責(zé)任落實(shí)下去，發(fā)揮黨員半正式身份的作用。黨員在做少數(shù)村民的思想工作時(shí)，可以依靠人情關(guān)系等非正式手段實(shí)現(xiàn)有效溝通。鄉(xiāng)村干部雖然也可以動(dòng)用非正式手段，但他們并不具備聯(lián)戶黨員所具有的黨員和群眾的雙重身份優(yōu)勢(shì)。因此，黨員聯(lián)戶制度使得基層治理有了更可靠的抓手和載體，既能使村民的分散化、細(xì)碎化訴求得到及時(shí)有效的反饋和解決，也能通過黨員代表密切政府與村民的制度化關(guān)聯(lián)。

（一）黨員聯(lián)戶制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)村莊公共規(guī)則的重構(gòu)

內(nèi)生性基層黨建的重點(diǎn)并不在于開展各種形式的創(chuàng)新創(chuàng)建工作，其核心在于重構(gòu)村干部、黨員等村莊積極分子與村民的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)包括通過黨員聯(lián)戶制度建立起來的黨員與聯(lián)系戶之間的制度性關(guān)聯(lián)，也有通過《36條》規(guī)約村干部的行為建立起來的干群之間規(guī)范化和可信任關(guān)聯(lián)，還有通過自上而下的資源分配和權(quán)力清單監(jiān)督建立起來的干群之間在公共事務(wù)上的緊密利益關(guān)聯(lián)。這種制度、信任和利益關(guān)聯(lián)本質(zhì)上要求村干部和黨員及時(shí)回應(yīng)村民的合理訴求，解決村民對(duì)公共品供給的需要，還要積極解決項(xiàng)目落地中的釘子戶難題，以保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。而要重構(gòu)基層組織與村民之間的關(guān)聯(lián)，就要在村莊范圍內(nèi)建立起公共規(guī)則和秩序。因?yàn)檎銝|農(nóng)村在之前很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)受到派性結(jié)構(gòu)的沖擊，公共性很難內(nèi)生出來，這就要通過制度和規(guī)章設(shè)置重塑基層干部的權(quán)利責(zé)任意識(shí)和職能范疇。

小微權(quán)力清單是內(nèi)生性基層黨建的重要制度設(shè)置。《36條》規(guī)定了村干部權(quán)力運(yùn)行的詳細(xì)清單和規(guī)范程序，相當(dāng)于捆住了村干部亂吃亂拿集體資源的手腳。而在此之前，地方政府并沒有這種有效的監(jiān)督手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也默認(rèn)村干部和一些黨員存在貪占集體利益的行為。但因?yàn)榇逯魅问谴迕襁x舉出來的，有些村干部也不是黨員，就沒有辦法采取合適的規(guī)章制度對(duì)其作出處罰。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成工作也要發(fā)揮村干部作用，所以不會(huì)對(duì)村干部要求過高。這就導(dǎo)致派性村干部處于不被監(jiān)督的狀態(tài)。《36條》則提供了行之有效的制度化監(jiān)督手段，不僅明確了村干部的權(quán)力范圍，還明確了黨員和村民代表所能行使的權(quán)利。如《36條》規(guī)定了五議決策法，即村干部要想做某件事情或者推動(dòng)某個(gè)項(xiàng)目工程，必須通過全體黨員大會(huì)的審議，審議通過后再交由村民代表大會(huì)決議，而且要有三分之二以上的村民代表簽字才能實(shí)施。由此，《36條》成為制約村干部權(quán)力并使村干部能密切聯(lián)系群眾的制度化約束。

（二）黨員聯(lián)戶制度實(shí)踐中對(duì)黨員的硬約束和軟約束

重構(gòu)黨員責(zé)任不僅需要激活其公共性，更需要一定的制度約束，比如整改支部制度。整改支部制度就是將那些不服從黨組織領(lǐng)導(dǎo)、不發(fā)揮聯(lián)系群眾作用的黨員的組織關(guān)系遷到整改支部。整改支部設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，凡是組織關(guān)系被遷到整改支部的黨員，就暫時(shí)失去了在村莊中的選舉權(quán)和其他權(quán)利。G鎮(zhèn)2020年就把三個(gè)黨員的組織關(guān)系遷到整改支部，其中有兩個(gè)村干部存在違建住房問題，另一個(gè)則是在黨員聯(lián)戶制度實(shí)踐中發(fā)揮了消極作用。整改支部制度使黨組織有了更加切實(shí)可行的辦法來處分違規(guī)黨員，對(duì)黨員形成了很大的震懾力。黨員最重要的權(quán)利就是選舉權(quán)，而組織關(guān)系一旦被遷到整改支部，黨員就暫時(shí)失去了這一權(quán)利。所以這一制度能夠給黨員和村干部施加有效的壓力和約束。

除了制度化的硬約束，內(nèi)生性基層黨建的重要策略還有軟約束，即將黨員身份與村莊公共輿論、政府公共輿論結(jié)合起來，充分調(diào)動(dòng)黨員自身在村莊公共事務(wù)中的主體性和公共性。黨員聯(lián)戶制度不僅有對(duì)黨員的硬約束功能，還有外在的軟約束功能。比如，將聯(lián)戶黨員的信息牌掛在聯(lián)系戶門口，并讓聯(lián)系戶給黨員點(diǎn)贊，全村人都能看見。如果黨員沒有做好聯(lián)系戶的工作，導(dǎo)致聯(lián)系戶只給黨員點(diǎn)一個(gè)贊甚至不點(diǎn)贊，就會(huì)使得聯(lián)戶黨員很沒面子，以此可以激發(fā)黨員的責(zé)任意識(shí)。聯(lián)戶黨員對(duì)村民的亂扔垃圾等行為如果不去管理，也會(huì)招致其他村民的不滿，對(duì)黨員的評(píng)價(jià)就很低。而且，當(dāng)前自上而下都有一種重視黨員和發(fā)揮黨員模范作用的政治環(huán)境，這種整體氛圍也能成為對(duì)黨員群體發(fā)揮積極作用的軟約束。

（三）黨員聯(lián)戶制度激發(fā)了黨員責(zé)任意識(shí)

黨員聯(lián)戶制度之所以能發(fā)揮作用，主要是因?yàn)槁?lián)戶黨員和村民之間本來就存在著各種社會(huì)關(guān)系，這使得聯(lián)戶黨員便于利用人情關(guān)系和面子等非正式手段開展工作。對(duì)于不配合工作的聯(lián)系戶，聯(lián)戶黨員可以動(dòng)之以情、曉之以理，這比鄉(xiāng)村干部做工作更有效果，黨員自身也更有成就感。同時(shí)，對(duì)聯(lián)戶黨員實(shí)施積分制管理，對(duì)積分較高的村（社區(qū)）黨員中心戶和黨員，優(yōu)先推薦納入村級(jí)后備干部梯隊(duì)，列入年度黨員聯(lián)戶工作“示范村（社區(qū)）”“示范黨員中心戶”“鋒領(lǐng)黨員”評(píng)選；對(duì)群眾評(píng)價(jià)較差的聯(lián)戶黨員，進(jìn)行反向扣分，年終積分少于60分的，啟動(dòng)警示型黨員幫扶整轉(zhuǎn)程序。黨員聯(lián)戶制度把黨員的權(quán)責(zé)意識(shí)充分激發(fā)出來。一方面，黨員要借助其公共性身份公正公平地開展工作，如果有村民不配合落實(shí)政府政策就可以義正辭嚴(yán)地對(duì)其予以批評(píng)，因?yàn)槁?lián)戶黨員是站在“大公”的立場(chǎng)上，在說服教育上就有了公共性；另一方面，聯(lián)戶黨員也要積極履行黨員職責(zé)，如對(duì)于村民亂扔垃圾、亂放垃圾桶等不文明行為要主動(dòng)制止，如果不去管、不負(fù)責(zé)任，就要面臨很大的負(fù)面評(píng)價(jià)壓力，會(huì)受到通報(bào)批評(píng)，被扣減積分。

五、結(jié) 語

加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)是當(dāng)前基層治理的重要內(nèi)容，核心是要激活村莊社會(huì)中黨員群體的公共性身份，從而使他們參與到聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾和治理基層事務(wù)中來。黨員聯(lián)戶制度正是基于當(dāng)?shù)貎?nèi)生性的治理和發(fā)展訴求建立的，可以解決派性結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的基層黨組織戰(zhàn)斗力低下和黨員吸納問題，提升基層黨組織的戰(zhàn)斗力。強(qiáng)自治帶來弱治理困境、代理人失控導(dǎo)致治理難題以及基層治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求成為實(shí)行黨員聯(lián)戶制度的結(jié)構(gòu)性條件。不同于其他地方的黨建創(chuàng)新，黨員聯(lián)戶制度呈現(xiàn)出內(nèi)容上的內(nèi)生性和目標(biāo)上的內(nèi)生性。黨員聯(lián)戶與當(dāng)?shù)馗呙芏鹊闹卫硎聞?wù)緊密關(guān)聯(lián)，成為宣傳政策、回應(yīng)群眾訴求和推動(dòng)中心工作的有力抓手。黨員聯(lián)戶制度之所以能發(fā)揮作用，在于對(duì)黨員權(quán)責(zé)意識(shí)的激活和實(shí)踐中對(duì)黨員的軟硬約束，通過制度、政治賦予的合法性重構(gòu)了村莊公共性。

內(nèi)生性基層黨建的關(guān)鍵是重構(gòu)政府與村民的關(guān)系。分裂的派性結(jié)構(gòu)使得村莊公共性缺失，派性精英的行為邏輯是利益導(dǎo)向的，他們不能解決村民的訴求，村干部獲取灰色利益侵占集體利益更會(huì)導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。派性結(jié)構(gòu)不但無法帶來有效治理，反而成為引發(fā)基層社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。加上之前自治越位，基層黨組織功能弱化和缺位，基層社會(huì)出現(xiàn)了強(qiáng)自治下的弱治理悖論。按理說鄉(xiāng)村社會(huì)如果有較強(qiáng)的自治基礎(chǔ)和自治訴求，就能很好地實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理，但由于派性結(jié)構(gòu)的存在，強(qiáng)自治只表現(xiàn)在選舉這一層面，在最為核心的治理層面卻無能為力。通過重塑黨員的責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮基層黨組織在引領(lǐng)自治上的主體功能，就能夠避免派性主導(dǎo)下的偽自治，真正實(shí)現(xiàn)強(qiáng)治理。內(nèi)生性基層黨建的另一功能是打通了村民訴求反映渠道的“最后一公里”，而不是將村民的訴求直接上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，即做到了小事不出村。推行黨員聯(lián)戶制度就是要及時(shí)有效地解決群眾訴求，而反映村民的合理訴求就是聯(lián)戶黨員的重要職責(zé)。

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[責(zé)任編輯 孫小帆]

Endogenous Primary-Level Party Building： Driving Force and Practice Mechanism of Primary-Level Governance

Guided by Party Building-Taking Party Member Connecting Household System in Eastern Zhejiang as An Example

YUAN Mingbao

（Institute for Rural Revitalization Strategy， Southwest University， Chongqing 400715）

Abstract： Primary-level Party building is an important part of rural work. Based on the analysis of Party member connecting household system in N County， Zhejiang Province， this article explores the driving force and internal mechanism of endogenous primary-level Party building. Party member connecting household system exhibits two characteristics： endogeneity both in contents and goals. It not only presents formal connections， but also relates closely to the high-density governance affairs in the local area， and becomes a powerful tool for promoting policies， responding to public demands， and advancing central work. The reason of its ability is that it activates Party members’ awareness of rights and responsibilities， imposes soft and hard constraints on Party members in practice， and reconstructs the village’s public nature through the legitimacy granted by system and politics. Innovation of primary-level Party building is not just soft and formal work. The key is to reconstruct the relationship between government and farmers， reshape Party members’ sense of responsibility， and give full play to the main function of primary-level Party organizations in guiding governance.

Key Words： primary-level Party building; Party member connecting household system; Party building guidance; primary-level governance; primary-level Party organization; rural governance