摘要 農(nóng)地出讓是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，高質(zhì)量是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要目標(biāo)，兩者之間互動實踐遵循一定的邏輯。農(nóng)地出讓多元主體之間的良性互動，為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供了前提保障。農(nóng)地出讓方式多樣化及互為補足，能有效兼顧城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展中的規(guī)模和效益。當(dāng)然，農(nóng)地出讓多層次效益不斷釋放，有機(jī)銜接了人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化，并推動城鎮(zhèn)化走上可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞 農(nóng)地出讓；城鎮(zhèn)化；高質(zhì)量

中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）21-0245-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.21.051

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Practical Logic Exploration of the Agricultural Land Transfer Supporting the High Quality Development of the Urbanization

ZHANG Xue-lang，ZHU Ye-liang

（School of Marxism， Shanghai Second Polytechnic University， Shanghai 201209）

Abstract The agricultural land transfer is the foundation of Chinese urbanization， the high quality is the main goal of Chinese urbanization development， and the interaction and practice between the two follow a certain logic. The benign interaction among the multiple subjects of the agricultural land transfer， which provides a prerequisite guarantee for the high quality development of the urbanization. The diversified and complementary ways of the agricultural land transfer， which can effectively take into account the scale and benefits in the high quality development of the urbanization. Of course， the multi-level benefits of the agricultural land transfer are continuously released， which organically links the population urbanization and the land urbanization， and promotes the urbanization on the road of the sustainable and high quality development.

Key words Agricultural land transfer;Urbanization;High quality

基金項目 國家社科基金一般項目（22BRK025）。

作者簡介 張學(xué)浪（1979—），男，江蘇鹽城人，教授，博士，從事城鎮(zhèn)化與人的現(xiàn)代化研究。

收稿日期 2024-01-10

黨的二十大報告提出，“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展……推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展與人口、資源、環(huán)境等眾多因素密切相關(guān)，尤其是在農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革的大背景下，農(nóng)地出讓對其支持功效不斷顯現(xiàn)。客觀而言，“土地出讓與城鎮(zhèn)化質(zhì)量作為城鎮(zhèn)化的主要依托和核心追求”［1］，即土地出讓是因，城鎮(zhèn)化質(zhì)量為果。當(dāng)然，“統(tǒng)籌人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的關(guān)系，推動二者之間的穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展，是提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要保障”［2］，可見土地出讓影響著城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。此外，“城鎮(zhèn)化質(zhì)量與土地集約利用總體上呈遞增趨勢……城鎮(zhèn)化質(zhì)量是土地集約利用的重要影響因素”［3］，出讓土地高質(zhì)量利用與城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展兩者相互支撐。農(nóng)地出讓不僅關(guān)系著農(nóng)業(yè)人口的有序轉(zhuǎn)移，而且更關(guān)乎轉(zhuǎn)移后自身的城鎮(zhèn)化問題，對城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展形成支持效應(yīng)。鑒于此，深入分析農(nóng)地出讓過程中的出讓主體、出讓方式、出讓效益對城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的支持功能，探索農(nóng)地出讓與城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展之間的動態(tài)平衡，對新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順利實現(xiàn)至關(guān)重要。

1 農(nóng)地出讓主體多元互動，促進(jìn)城鎮(zhèn)化走高質(zhì)量發(fā)展之路

從城鎮(zhèn)化角度分析，我國農(nóng)地出讓的參與者主要包括農(nóng)民和政府，并拓展至建設(shè)方、工商企業(yè)等，其中農(nóng)民為發(fā)包方，政府為中間方，建設(shè)方、工商企業(yè)等組織或單位為承包方［4-5］（圖1），按照具體出讓階段的執(zhí)行情況，三方均可成為事實上的出讓主體，且彼此良性互動推動著城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

1.1 權(quán)益主體：農(nóng)民土地出讓的自主性、能動性和創(chuàng)造性是城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的前提

在農(nóng)地出讓的初始階段，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出讓主體是承包方農(nóng)民，他們可以依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否出讓及其方式，且自身出讓意愿是順利開展這項工作的關(guān)鍵。進(jìn)而言之，農(nóng)民土地出讓意愿是建立在權(quán)益保障基礎(chǔ)之上，圍繞出讓權(quán)益獲取狀況，尊重其自主權(quán)，其他實施或參與者必須與其協(xié)商具體出讓方式和程序，這不僅是穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的具體體現(xiàn)，而且也是依法推進(jìn)農(nóng)地出讓的重要前提。當(dāng)然，農(nóng)民成為土地出讓的權(quán)益主體，是通過其主體性所體現(xiàn)，前提是必須“具有主體意識和主體能力，并現(xiàn)實地作用于客體的時候，他才可能成為活動的主體，具有主體性”［6］。鑒于此，農(nóng)民參與土地出讓必須基于自身的主體地位，充分考慮出讓權(quán)益保障問題，行使相應(yīng)的自主權(quán)，決定出讓行為、方式及收益分配等問題，這一過程是其自主性、能動性、創(chuàng)造性的反映。事實上，農(nóng)民獲取土地出讓法定權(quán)益后，其出讓自主性才能最大化釋放，這將有助于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，為城鎮(zhèn)化提供大量的土地和人口，而能動性和創(chuàng)造性則通過其非農(nóng)就業(yè)，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，以提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益。

1.2 實施主體：政府與農(nóng)民關(guān)于土地出讓之間的良性互動是城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要保障

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民基于土地出讓的主體地位，自愿將手中的土地轉(zhuǎn)讓出去，并從中獲取法定補償，其出讓對象主要是政府，此時政府成為委托方或代理方，而農(nóng)民與政府之間則形成一種雙重互動關(guān)系。整體而言，城鎮(zhèn)化是一種政府行為，具體發(fā)展步驟和建設(shè)內(nèi)容均由政府決策和實施，所以農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化主要是與政府之間產(chǎn)生行為交集。一方面，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)生了大量亟待轉(zhuǎn)移的剩余勞動力，加上城鎮(zhèn)化發(fā)展效益的不斷溢出，使得更多農(nóng)民主動參與土地出讓，而政府則通過加快城鎮(zhèn)化發(fā)展來解決農(nóng)民增收和社會保障問題；另一方面，近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模和速度逐漸加快后，需要大量的非農(nóng)人口和土地予以支撐，而農(nóng)地出讓恰能直接解決這兩個問題，為此政府出臺相關(guān)政策吸引農(nóng)民參與土地出讓。鑒于此，圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)民與政府之間將形成一種以農(nóng)民為權(quán)益主體，政府為實施主體的雙層互動關(guān)系，而政府是在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益主體地位的基礎(chǔ)上，實施農(nóng)地有序出讓，為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供相應(yīng)保障。

同時，在農(nóng)地出讓過程中，政府具有征用權(quán)，特別是我國從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變時期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，政府急需征用農(nóng)地，以解決國有土地供應(yīng)不足的難題，此時政府即成為農(nóng)地出讓的實施主體。從社會資源配置的角度講，政府需要通過新一輪的土地資源重組，既要滿足農(nóng)民增收，解決農(nóng)村社會保障問題，又要以農(nóng)地出讓為契機(jī)，來滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展所需要的人口和土地，所以政府是政策的制定者和執(zhí)行者，扮演著主體角色，而農(nóng)民則處于次主體地位，配合政府的各項工作。2019年我國城鎮(zhèn)化率已超過60%，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展主要得益于早期土地出讓難度不大和人口紅利的支撐，但隨著土地出讓逐漸規(guī)范及人口紅利相繼消失，當(dāng)前城鎮(zhèn)化已從數(shù)量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量提升階段。尤其是整個社會所面臨的耕地保護(hù)、生態(tài)治理、轉(zhuǎn)移人口市民化等問題，城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量問題不言而喻，而破解這一難題政府責(zé)無旁貸，其主體地位的功能更加突出。具體而言，政府將以執(zhí)行主體的身份，在維護(hù)農(nóng)民及村集體利益的前提下，有序?qū)⑥r(nóng)用土地出讓為非農(nóng)用地，集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，并將失地農(nóng)民賦予新市民身份，加快推進(jìn)其市民化，最終實現(xiàn)農(nóng)民和土地同步城鎮(zhèn)化［7］。此外，政府的主體功能還體現(xiàn)在協(xié)調(diào)農(nóng)地出讓與城鎮(zhèn)化之間的沖突，特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展中因征地出現(xiàn)的各類群體性事件，對此政府應(yīng)嚴(yán)格依法且輔以必要的行政手段，引導(dǎo)和規(guī)范各出讓主體的行為，化解矛盾沖突，以實現(xiàn)農(nóng)地出讓和城鎮(zhèn)化高質(zhì)量互利發(fā)展［8］。

1.3 經(jīng)營主體：建設(shè)方、工商企業(yè)等組織或單位依法經(jīng)營出讓農(nóng)地，全方位支持城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

通常情況下，農(nóng)地出讓后的主體將變更為具體使用者，而城鎮(zhèn)化過程中的使用主體即指建設(shè)方、工商企業(yè)等經(jīng)營組織或單位。相對于土地產(chǎn)權(quán)的固定性而言，農(nóng)地出讓是其使用者或經(jīng)營方式的改變，既可以保持原有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，僅變換使用者，也可以改變經(jīng)營的種類或規(guī)模，但城鎮(zhèn)化中更多的是經(jīng)營方式的改變，即由原先農(nóng)用轉(zhuǎn)變?yōu)樯逃谩Ｆ渲?，城?zhèn)化中建設(shè)方或工商企業(yè)主代替原先的農(nóng)民，并通過土地市場化出讓及后續(xù)經(jīng)營，成為土地增值形成的主體和出讓的動力，為農(nóng)民提供征地補償，以及增加地方政府的財政收入。雖然建設(shè)方、工商企業(yè)以追求利潤最大化為主要目標(biāo)，但這一過程中其仍承擔(dān)起城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體責(zé)任，一方面提升自身的經(jīng)營利潤，增加地方政府的財政收入，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金支持［9］；另一方面則不同程度地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以購買政府公共服務(wù)的方式，推動其市民化。當(dāng)然，建設(shè)方或工商企業(yè)主的主體性更多體現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)方面，推進(jìn)城鎮(zhèn)化空間的發(fā)展，以及自身建設(shè)和發(fā)展過程中吸納農(nóng)村剩余勞動力，為城鎮(zhèn)化解決人口集聚問題。事實上，建設(shè)方或工商企業(yè)經(jīng)營土地所獲取的收益，為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)和空間區(qū)域擴(kuò)展奠定了堅實基礎(chǔ)，其發(fā)揮的主體功效為其他方無法替代，而且自身經(jīng)營過程中形成的產(chǎn)業(yè)和人口集聚優(yōu)勢，通過農(nóng)地出讓促進(jìn)城鎮(zhèn)化走上了可持續(xù)發(fā)展之路。此外，建設(shè)方或工商企業(yè)成為土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的新駐力量，為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)提供資金、技術(shù)、人才等資源，并與轉(zhuǎn)移人口形成勞動或租賃關(guān)系，進(jìn)而雙方締結(jié)成城鎮(zhèn)式的社會關(guān)系，共同支持城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展［10］。

2 農(nóng)地出讓方式多樣互補，推進(jìn)城鎮(zhèn)化規(guī)模和效益相統(tǒng)一

當(dāng)前，我國法律出臺的土地出讓方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、拍賣、抵押、信托等，而農(nóng)民選擇何種出讓方式，主要取決于收益分配、用途、轉(zhuǎn)移就業(yè)等因素。盡管《物權(quán)法》強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓為土地出讓的主要方式，但這幾種方式是以不改變土地農(nóng)用為前提，且出讓周期相對較短，所以不能滿足城鎮(zhèn)化長期發(fā)展需求。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，城鎮(zhèn)化是“從鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)向城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化，強(qiáng)調(diào)在不同地區(qū)中的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相互轉(zhuǎn)化過程，即是第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化過程，十分重視生產(chǎn)要素在其中的流動”［11］。由此可見，城鎮(zhèn)化發(fā)展依賴生產(chǎn)要素的流動，特別是土地出讓和人口轉(zhuǎn)移，其中土地出讓后的用途將由農(nóng)用轉(zhuǎn)變?yōu)樯逃?，所以轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等出讓方式并不適合城鎮(zhèn)化發(fā)展。隨著土地出讓市場的建立，農(nóng)地出讓方式更加多樣化，尤其是入股、拍賣、信托方式的出現(xiàn)，有效解決了以往出讓方式期限短、農(nóng)民增收難等問題，這在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地壓力。當(dāng)然，解決城鎮(zhèn)化中的農(nóng)地出讓問題，必須進(jìn)一步提升農(nóng)民土地出讓的主體性，使其以主體身份參與分享出讓后的經(jīng)營收益，而入股、拍賣、信托方式既能增強(qiáng)其土地出讓的主體性，也能保障其出讓收益的可持續(xù)性，為此城鎮(zhèn)化發(fā)展主要依靠這3種出讓方式。

2.1 農(nóng)地入股有機(jī)兼顧土地有序出讓、農(nóng)民權(quán)益保障與城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展

農(nóng)地入股是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的一種新型土地出讓模式，適應(yīng)農(nóng)地資源的共同開發(fā)利用，以及滿足農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的需求，為城鎮(zhèn)化發(fā)展的人口和土地集聚提供物質(zhì)支持。農(nóng)地入股，又稱“股田制”或股份合作經(jīng)營，是城鎮(zhèn)化中土地出讓制度改革的成果之一，其流程簡括為農(nóng)民以土地使用權(quán)作為股份參與出讓，并以此獲取相應(yīng)收益的一種出讓方式?；谕顿Y角度分析，城鎮(zhèn)化屬于政府的一種投資行為，需要大量人力、物力、環(huán)境等資源，倘若完全由政府出資建設(shè)則不現(xiàn)實，這需要政府進(jìn)行多元化融資，吸引企業(yè)、農(nóng)民、建設(shè)者參與其中。對于農(nóng)民而言，投資城鎮(zhèn)化發(fā)展的唯一途徑即是提供土地和非農(nóng)就業(yè)，一方面通過土地出讓，將原先農(nóng)地用于城鎮(zhèn)建設(shè)，另一方面自身以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份參與城鎮(zhèn)化發(fā)展，以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化所需的人口與土地集聚。事實上，當(dāng)前傳統(tǒng)的農(nóng)民小生產(chǎn)經(jīng)營方式已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，而單個農(nóng)民追加生產(chǎn)要素投入、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、提升農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)含量等問題也不現(xiàn)實，所以絕大多數(shù)農(nóng)民將走上土地出讓之路［12］。同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要土地和勞動力，農(nóng)民完全可以以土地入股的形式與其他主體共同發(fā)展城鎮(zhèn)化，而土地城鎮(zhèn)化后，農(nóng)民除了獲取入股初期的實物補償外，還可以在后期享受養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障。當(dāng)然，農(nóng)地入股出讓，更能有助于化解城鎮(zhèn)化征地中出現(xiàn)的群體性事件，并通過擴(kuò)大出讓規(guī)模，推動農(nóng)地集中統(tǒng)一經(jīng)營，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)地出讓、農(nóng)民權(quán)益、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展三者之間的互利互贏。

2.2 農(nóng)地拍賣有效保障農(nóng)民權(quán)益和城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的資源供給

《土地承包法》規(guī)定，拍賣方式主要用于荒山、荒溝、荒丘、荒灘等類型土地的出讓，其目的是提高土地利用率，防止水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而非盈利式的市場化運行。但是，城鎮(zhèn)化運行模式屬于市場經(jīng)濟(jì)范疇，其發(fā)展要素（如土地、勞動力等）供給應(yīng)按照市場規(guī)律進(jìn)行配置，其中土地資源由于不可再生性的稟賦，本身具有一定的增值性，加上近年來頻發(fā)的征地糾紛，所以其出讓方式應(yīng)由市場決定。而土地市場化出讓的理想方式之一即是拍賣，其主要是由于拍賣融入了市場化運作手段，競拍方不僅充分考慮土地的現(xiàn)行價值，而且也預(yù)測其未來經(jīng)營的增值，所以在拍賣報價時往往高于即時市場價格，農(nóng)民自然能夠從中獲得更多收益，進(jìn)而支持該方式的土地出讓。通常情況下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口集聚及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，將增加對土地資源的需求，并由此推動土地出讓價格上漲，如城鎮(zhèn)化建設(shè)用地出讓價格1993—2013年上漲了10.76倍［13］。除了土地供需失衡之外，出讓入市后拍賣方式的增多，也是推動其出讓價格上漲的重要因素。事實上，農(nóng)地出讓基準(zhǔn)價格由土地出讓金、農(nóng)業(yè)配套費、土地開發(fā)費用等部分組成，但是拍賣價格參考了城鎮(zhèn)化發(fā)展后的商業(yè)收益，以及轉(zhuǎn)移人口的安置費用，經(jīng)測算拍賣價格應(yīng)高于出讓基價的50%左右。不可否認(rèn)，農(nóng)地拍賣所形成的市場差價，對于增加政府財政收入、農(nóng)民安置保障、企業(yè)利潤以及整個城鎮(zhèn)化的資源供給，均有一定益處。

2.3 農(nóng)地信托推進(jìn)城鎮(zhèn)化走集約式的高質(zhì)量發(fā)展道路

農(nóng)地信托是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一種較為常見的出讓方式，并與其他出讓方式互補，共同推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。農(nóng)地信托是信托業(yè)務(wù)的延伸與拓展，將信托理念融入農(nóng)地出讓市場，農(nóng)民將土地委托給信托機(jī)構(gòu)，將土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)依法有償出讓給其他單位或個人經(jīng)營，出讓后的經(jīng)營收益扣去相關(guān)費用，由農(nóng)民享有。農(nóng)地信托的前提是保留農(nóng)民的土地承包權(quán)，再由信托機(jī)構(gòu)出租給其他主體，其中部分土地作為城鎮(zhèn)化發(fā)展用地，辦企業(yè)、建造轉(zhuǎn)移人口安置住房和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等，且由此產(chǎn)生的收益則根據(jù)土地質(zhì)量和合約期限返還給農(nóng)民［14］（圖2）。在此過程中，農(nóng)民一方面通過出讓土地使用權(quán)，依法分享城鎮(zhèn)化建設(shè)的成果，另一方面由于自身仍掌握承包權(quán)，決定其可以成為土地城鎮(zhèn)化的實施主體，參與本地城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃和決策?；谛磐兄贫戎械呢敭a(chǎn)保障特質(zhì)，農(nóng)地信托出讓有助于規(guī)范城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)地出讓行為，合理分配出讓收益，以及農(nóng)地出讓后次生權(quán)能的實現(xiàn)。此外，農(nóng)地信托出讓進(jìn)一步釋放土地城鎮(zhèn)化的集聚效應(yīng)，將閑置、零散的農(nóng)地統(tǒng)一到信托平臺，并委托其他主體進(jìn)行經(jīng)營，全方位提升土地城鎮(zhèn)化的集約化水平。

3 農(nóng)地出讓效益多層次兼顧，支持人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展

3.1 農(nóng)地出讓效益遞進(jìn)式釋放，促進(jìn)城鎮(zhèn)化互補式發(fā)展

對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地出讓效益，通常分為規(guī)模效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，規(guī)模效益主要指土地城鎮(zhèn)化的集約利用率，社會效益體現(xiàn)為農(nóng)地出讓對城鎮(zhèn)化的有效性，即功能和作用，而經(jīng)濟(jì)效益則反映農(nóng)地出讓后的城鎮(zhèn)化經(jīng)營收益［15］。從規(guī)模效益的角度講，農(nóng)地出讓的規(guī)模效益往往取決于城鎮(zhèn)化規(guī)模，兩者成正比例關(guān)系，而且城鎮(zhèn)化的規(guī)模越大，農(nóng)地出讓后的規(guī)模利用率和集約化程度越高。換言之，城鎮(zhèn)化的集聚性能夠使其在一定時間內(nèi)形成規(guī)模，并加快對土地資源的高效利用，從而產(chǎn)生農(nóng)地出讓的規(guī)模效益，同時城鎮(zhèn)化規(guī)模擴(kuò)大后，能夠進(jìn)一步加快農(nóng)地出讓速度，進(jìn)而形成更大的出讓規(guī)模及效益。鑒于此，應(yīng)該根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)模，合理規(guī)劃農(nóng)地出讓結(jié)構(gòu)，以增強(qiáng)其規(guī)模利用率和集約化程度，并反過來提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。對于社會效益而言，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地出讓后的用途將發(fā)生改變，由此建成大量的基礎(chǔ)設(shè)施、公共區(qū)域、安置點等，農(nóng)村整體環(huán)境隨之得到有效改善，即形成了土地城鎮(zhèn)化。而且，農(nóng)地出讓還能推動農(nóng)村剩余勞動力集中轉(zhuǎn)移，加快其市民化進(jìn)程，幫助該群體非農(nóng)就業(yè)與增收，并使其能夠享受與城鎮(zhèn)居民等同的基本公共服務(wù)，最終實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

3.2 農(nóng)地出讓增值收益合理分配，推動城鎮(zhèn)化可持續(xù)性發(fā)展

當(dāng)然，農(nóng)地出讓效益最關(guān)鍵的是其城鎮(zhèn)化經(jīng)營收益，即土地自身價值與增值的產(chǎn)生，一是農(nóng)地出讓能夠產(chǎn)生交易收入、租金等費用，通過出讓市場建設(shè)和管理服務(wù)體系創(chuàng)新，有效實現(xiàn)農(nóng)地出讓的內(nèi)部效益；二是出讓農(nóng)地用于城鎮(zhèn)化發(fā)展，以市場化為導(dǎo)向進(jìn)行優(yōu)化配置，并加以規(guī)?；c集約化經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益增值，進(jìn)而提升出讓的邊際效益；三是農(nóng)地出讓通過城鎮(zhèn)化促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，使出讓效益外延至農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)民可持續(xù)性增收和社會保障等方面，其經(jīng)濟(jì)效益的覆蓋面更加廣泛［16］。事實上，農(nóng)地出讓規(guī)模擴(kuò)大后，城鎮(zhèn)數(shù)量與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不斷提升，這要求在合理使用現(xiàn)有出讓土地的同時，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)周邊土地的出讓。

但是，由于土地權(quán)益歸屬主體及其本身轉(zhuǎn)移過程中產(chǎn)生的收益，農(nóng)地出讓將涉及出讓收益分配，特別是出讓后增值份額的分配問題，倘若無法合理分配，將會影響城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性。基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，制度安排不僅制約勞動者的行為，而且還影響生產(chǎn)要素功能的發(fā)揮，可見高效制度的實施對整個經(jīng)濟(jì)活動的促進(jìn)作用較為顯著。土地出讓屬于一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，其出讓收益分配與整個社會推行的分配制度密切相關(guān)，合理的出讓收益分配方式能夠促進(jìn)土地出讓后的優(yōu)化集聚，并推動城鎮(zhèn)化順利發(fā)展，否則適得其反［17］。鑒于此，建構(gòu)科學(xué)合理的農(nóng)地出讓收益分配模式，是城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然要求之一，這不僅能夠激發(fā)農(nóng)民參與土地出讓的積極性，而且還可以影響土地城鎮(zhèn)化后的使用方式和方向，進(jìn)而釋放農(nóng)地出讓的綜合效益。

3.3 提升農(nóng)地出讓的綜合效益，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化全方位發(fā)展

城鎮(zhèn)化是一個區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程，涵蓋人口、土地及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)三方面的城鎮(zhèn)化，其中以土地城鎮(zhèn)化為核心，推動其他要素的城鎮(zhèn)化。其中，土地城鎮(zhèn)化的前提是土地出讓，即將農(nóng)民擁有的土地出讓出來，用于城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)或周邊集聚，以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能的轉(zhuǎn)型升級。當(dāng)前，我國某些地區(qū)的農(nóng)地出讓存在不規(guī)范現(xiàn)象，農(nóng)地城鎮(zhèn)化收益與農(nóng)民合法權(quán)益之間未能有機(jī)銜接，土地城鎮(zhèn)化內(nèi)涵式發(fā)展動力普遍不足，從而導(dǎo)致人口、土地及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)三方面城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡，出現(xiàn)土地出讓綜合效益低下、農(nóng)民合法權(quán)益流失，甚至地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高等問題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)地出讓后的用途和性質(zhì)往往發(fā)生根本性改變，即農(nóng)地實現(xiàn)了“非農(nóng)化”配置，但新配置后的出讓效益卻沒有得到顯著提升，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)用地閑置或浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，集約化使用程度普遍低下。事實上，土地屬于稀缺性資源，其有效配置即是出讓效益的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)滿足各參與主體的需求，提升其福利水平，但城鎮(zhèn)化中土地資源“非農(nóng)化”配置，經(jīng)常導(dǎo)致農(nóng)民福利降低的現(xiàn)象，如轉(zhuǎn)移農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定或收益低于先前農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益，這說明農(nóng)地出讓的綜合效益并沒有實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。進(jìn)而言之，城鎮(zhèn)化是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中運行的，其土地資源配置、人口轉(zhuǎn)移主要受市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)，而市場機(jī)制側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益，對農(nóng)地出讓使用和補償效益的外部性并不能內(nèi)部化，以致因農(nóng)地出讓綜合效益相對低下，出現(xiàn)出讓主體不對稱問題［18］。

當(dāng)前，我國農(nóng)地出讓效益面臨兩難困境，一方面城鎮(zhèn)化快速發(fā)展后，對土地和人口的需求量不斷增加，而農(nóng)地出讓的效益并未與之形成配套，且人口城鎮(zhèn)化往往滯后于土地城鎮(zhèn)化；另一方面城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量普遍不高，導(dǎo)致農(nóng)地出讓后的綜合效益低下，土地閑置、浪費或重復(fù)經(jīng)營問題突出，進(jìn)而影響土地城鎮(zhèn)化的規(guī)?；图s化水平。針對前一個問題，可以效仿“增減掛鉤”的土地出讓模式，即城鎮(zhèn)化發(fā)展用地增加與農(nóng)業(yè)用地減少相掛鉤，在保證城鎮(zhèn)化用地與農(nóng)地面積平衡的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地有償出讓，以出讓效益換城鎮(zhèn)化發(fā)展用地指標(biāo)的相應(yīng)增加［19］?？陀^而言，“增減掛鉤”是一種提升農(nóng)地出讓效益的有效模式，不僅可以優(yōu)化城鄉(xiāng)用地的整體布局，增加人口集聚效應(yīng)，并較快補足城鎮(zhèn)化發(fā)展用地缺口，而且還能夠推動農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，以及保障其土地城鎮(zhèn)化后的持續(xù)增值收益。此外，對于城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高所導(dǎo)致的農(nóng)地出讓綜合效益低下問題，應(yīng)按照“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”四化同步均衡發(fā)展的要求，突出城鎮(zhèn)化的主體地位，穩(wěn)步提升其發(fā)展水平，規(guī)范農(nóng)地出讓秩序，合理布局和安排城鎮(zhèn)化發(fā)展用地，并圍繞集約高效的出讓目的，最大程度增強(qiáng)農(nóng)地出讓的綜合效益。同時，合理適度增加農(nóng)地出讓后的投入，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化用地的增長方式，遵循集約和高效的使用原則，通過出讓農(nóng)地的高利用率來確保城鎮(zhèn)化全方位發(fā)展［20］。

4 結(jié)語

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化已進(jìn)入質(zhì)量提升階段，高質(zhì)量也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要目標(biāo)，而農(nóng)地出讓與城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展存在必然聯(lián)系，尤其是農(nóng)地能否有序順暢出讓對城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重要影響。為此，明確農(nóng)地出讓各個主體的功能地位，激發(fā)農(nóng)民土地出讓的自主性、能動性和創(chuàng)造性，引導(dǎo)政府與農(nóng)民關(guān)于土地出讓之間的良性互動，依法規(guī)范農(nóng)地出讓后的經(jīng)營活動已勢在必行。同時，須進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)地出讓方式，充分考慮各種出讓方式的利弊，以滿足農(nóng)民的合法權(quán)益和城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展所需資源，推動城鎮(zhèn)化走上集約化的高質(zhì)量發(fā)展之路。此外，全方位釋放農(nóng)地出讓中的各種效益，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步協(xié)調(diào)發(fā)展，最終為城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展找到實踐出口。

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