［摘要］以1994—2021年中央頒布的專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的資金管理政策文本為基礎(chǔ)進行文獻計量分析發(fā)現(xiàn)，專項轉(zhuǎn)移支付的支持領(lǐng)域呈階段性擴張，資金分配管理過程中財政部和發(fā)改委的中心角色日漸明確。隨著中國式現(xiàn)代化進程的推進，專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當進一步完善其進入與退出機制，通過支持領(lǐng)域的靈活變化，積極高效地服務(wù)于現(xiàn)代化的國家治理目標。

［關(guān)鍵詞］專項轉(zhuǎn)移支付；資金支持領(lǐng)域；政策變遷；文獻計量分析；財政工具；國家治理

［中圖分類號］F812.7［文獻標志碼］A［文章編號］2096-3114（2024）06-0091-10

一、 引言

專項轉(zhuǎn)移支付是指上級政府為了實現(xiàn)特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標給予下級政府，并由下級政府按照上級政府規(guī)定的用途安排使用的預(yù)算資金。2020年《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》中規(guī)定專項轉(zhuǎn)移支付是有條件的單方財政給付行為，由上級政府規(guī)定用途，只能用于實現(xiàn)特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，具有非連續(xù)性、“項目制”的特征。理論上而言，中央專項轉(zhuǎn)移支付具有彌補地方財力，貫徹中央政策意圖，縮小地方公共服務(wù)差距，補償特定支出正外溢性等多種功能，是一種處理中央和地方財政關(guān)系的重要財政工具。我國專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)政策的發(fā)展大致可以分為三個階段（見表1）：（1）1994—1999年的探索起步階段，其重心在于構(gòu)建保護既得利益的稅收返還和以均等化為目標的財力性轉(zhuǎn)移支付。王廣慶等指出這一階段的專項資金分配遵循了“地方申報－央地談判－領(lǐng)導(dǎo)批示”的管理模式，具有典型的非正式制度的特征［1］。（2）2000—2012年的改革發(fā)展階段，2000年《中央對地方專項撥款管理辦法》（財預(yù)〔2000〕128號）的出臺，標志著專項轉(zhuǎn)移支付正式制度的建立，明確了專項的申請、審批、分配、監(jiān)督等相關(guān)主體與程序。此后，專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的具體政策隨著社會經(jīng)濟發(fā)展而相應(yīng)調(diào)整。以2007年《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付情況的報告》為例，2006年中央財政專項轉(zhuǎn)移支付共計213項，新增的專項轉(zhuǎn)移支付資金主要用于民生領(lǐng)域支出，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的支農(nóng)作用，促進了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。同時，這一階段的專項轉(zhuǎn)移支付制度在運行中仍然存在許多問題，比如：由于政府間支出責任不清晰造成的配套不規(guī)范；由于分配權(quán)力分散導(dǎo)致的“跑部錢進”；由于決策程序時間所限導(dǎo)致的“突擊花錢”等。（3）2013年至今的改革深化階段，隨著黨的十八屆三中全會的召開，財政制度進入深改階段。這一階段的專項轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計強調(diào)分類管理、精簡項目、提前下達，弱化配套以及強化績效管理，這些制度無疑都是在力圖解決上一階段專項管理中暴露出來的問題。截至2016年，專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量明顯減少，由2013年的220個大幅壓減到94個，壓減率達57%，改革成效顯著。但值得注意的是，一部分理論上被認為是專項轉(zhuǎn)移支付的政府間撥款被冠以“共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付”的名義，納入了一般性轉(zhuǎn)移支付之中，這究竟是一種更規(guī)范的管理，還是一種障眼法，還有待后續(xù)進一步的觀察。關(guān)于專項轉(zhuǎn)移支付的文獻，學(xué)界早期的研究聚焦在轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建與完善上，如劉梅提出要通過進一步理順部門職責，實施簡政放權(quán)等措施，推動財政專項轉(zhuǎn)移支付制度的改革與完善［2］。在對制度的規(guī)范性研究之外，學(xué)者們主要集中于專項轉(zhuǎn)移支付制度的政策效果及其影響因素的研究。在政策效果方面，從支出效率來看，朱光等提出專項轉(zhuǎn)移支付可以促進公共服務(wù)支出效率［3］，馬光榮等提出專項轉(zhuǎn)移支付由于其資金用途的限制，反而可以提升資金的使用效率，進而可能使其對經(jīng)濟增長的效用超過一般性轉(zhuǎn)移支付［4］。但是，張明源則研究發(fā)現(xiàn)大量專項轉(zhuǎn)移支付項目會加速欠發(fā)達地區(qū)基建投資，擠占當?shù)卣D(zhuǎn)移支付的資源，使得轉(zhuǎn)移支付沒有達到效率最大化，增加了地方政府的財政負擔，形成資源錯配［5］。在對公共服務(wù)供給的影響上，范子英認為專項轉(zhuǎn)移支付促進了地區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［6］。束磊、梁倩認為地方政府間對中央轉(zhuǎn)移支付資金的競爭性爭取及其分配制度顯著影響了地方基本公共服務(wù)的供給，導(dǎo)致了一種競次現(xiàn)象，且專項轉(zhuǎn)移支付對基本公共服務(wù)供給的抑制效應(yīng)更為顯著［7］。

肖鵬、候思佳研究發(fā)現(xiàn)教育專項轉(zhuǎn)移支付對各省教育總供給有著非常顯著的正向效應(yīng)，且對于地方教育公共服務(wù)的激勵促進作用遠大于一般性轉(zhuǎn)移支付［8］。但韓良良認為專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府的財政教育支出產(chǎn)生了消極影響，甚至?xí)D占地方自有財政教育支出，使地方政府產(chǎn)生依賴效應(yīng)［9］。在財政均等化上，蔡紅英的研究表明主要用于醫(yī)療、教育、社保等關(guān)鍵領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付資金的支出占比越大，這些資金就越有可能幫助縮小地區(qū)間的差距，均等化效果也就越顯著［10］。但另一些學(xué)者的研究則發(fā)現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付在財政均衡上有負向影響。比如，鄭浩生等研究發(fā)現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付可能并未流入財力較差的地區(qū)［11］；劉溶滄、焦國華認為專項轉(zhuǎn)移支付并沒有很好地縮小地區(qū)間公共財政能力差距［12］；解堊也認為其在縮小各地城鄉(xiāng)公共物品差距等方面作用不大［13］。劉曉明、康慧芳研究發(fā)現(xiàn)在縣級層面，專項轉(zhuǎn)移支付甚至?xí)U大縣際財力的不均衡程度［14］。唐盟的研究表明專項轉(zhuǎn)移支付通過影響資本和勞動要素的相對關(guān)系，可能降低勞動收入份額，加劇受資助地區(qū)的內(nèi)部分化，并沒有發(fā)揮共享發(fā)展成果的積極作用［15］。在專項轉(zhuǎn)移支付的影響因素方面，從制度設(shè)計的角度出發(fā)，鄧明、黃凱峰認為轉(zhuǎn)移支付種類的增刪改合、資金分配制度的不規(guī)范以及省以下轉(zhuǎn)移支付制度的缺位，共同導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的不確定性［16］；從事權(quán)屬性的視角來看，姚東旻等從動態(tài)博弈的視角分析得出事權(quán)的不同屬性是造成專項轉(zhuǎn)移支付省級差異的內(nèi)在原因［17］；王英家、張斌的研究表明專項轉(zhuǎn)移支付受到省級政府集中財力和承擔事權(quán)與支出責任比重的影響，即省級政府集中財力越高、承擔事權(quán)與支出責任比重越低的省份，省以下轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越大，并且越傾向于使用專項轉(zhuǎn)移支付［18］。從強化中央集權(quán)的角度，周美多、顏學(xué)勇通過案例研究發(fā)現(xiàn)中央政府對專項轉(zhuǎn)移支付除了經(jīng)濟、社會發(fā)展上的政策考量，還承載政治考量因素［19］。從關(guān)系資本的角度，范子英提出新任部長的政治關(guān)聯(lián)效應(yīng)會使其來源地的地級市獲得的專項轉(zhuǎn)移支付增加［20］；盧洪友等也研究發(fā)現(xiàn)擁有關(guān)系資本的轄區(qū)能夠得到更多的財政轉(zhuǎn)移支付補助［21］，吳鳳武等實證檢驗了政治力量會顯著地影響中央對地方轉(zhuǎn)移支付的省際間分配［22］，他們都認為專項轉(zhuǎn)移支付分配中關(guān)系資本對上級政府決策起到了干擾作用并導(dǎo)致公共財政資源配置效率偏失。

綜上，學(xué)界對中國專項轉(zhuǎn)移支付的研究主要集中在政策效果和影響因素上，然而，該制度自實施以來已近三十年，對其制度變遷、支持領(lǐng)域的演變以及分配主體的特征卻鮮有系統(tǒng)的歷史性和全局性分析。盡管王廣慶等人曾對前16年的制度演進做過梳理［1］，但隨著新時期財政政策與預(yù)算管理的變革，專項轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度和政策內(nèi)容也在不斷變化。中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也從1994年的361億元增長到2022年的7597.03億元1994年的數(shù)據(jù)來源于王廣慶等［1］，2022年的數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國財政部《2022年中央對地方轉(zhuǎn)移支付決算表》。，這一巨額財政資金所支持的領(lǐng)域并非固定不變，且現(xiàn)有研究在量化分析方面運用文獻計量分析等方法對政策文本進行深入挖掘和分析的研究相對較少，限制了對專項轉(zhuǎn)移支付政策變遷的精準把握和深入理解。因此，本文將基于1994—2021年的政策文本梳理，嘗試回答以下研究問題：（1）中央專項轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)政策是如何演進的？（2）從政策上看，專項轉(zhuǎn)移支付的支持領(lǐng)域發(fā)生了怎樣的變遷？（3）變遷背后的分配主體呈現(xiàn)什么樣的特征？（4）未來應(yīng)該如何進一步優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付的資金投向？

二、 研究方法與數(shù)據(jù)來源

（一） 文獻計量分析法

文獻計量分析方法將文獻計量學(xué)、社會學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等學(xué)科方法引入政策分析中，用于揭示政策主題的變遷，政策主體的合作模式，以及政策體系的結(jié)構(gòu)與演進［23］。其中，政策主題變遷采用共現(xiàn)聚類法。首先，提取政策主題詞，根據(jù)詞頻統(tǒng)計進行共詞分析，構(gòu)建共現(xiàn)矩陣。其次，根據(jù)共詞矩陣引入ochiia相關(guān)系數(shù)，構(gòu)建相關(guān)矩陣，經(jīng)處理后生成相異矩陣。最后將該矩陣導(dǎo)入SPSS，進行系統(tǒng)聚類，將距離較近的主題詞聚集在一起，形成一個個概念相互獨立的類團，使得類團內(nèi)屬性相似性最大、類團間屬性相似性最小，從而直觀展現(xiàn)不同階段政策主題的變化。政策主體合作模式則采用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，在政策執(zhí)行過程中，構(gòu)建各主體的行動者參與網(wǎng)絡(luò)。社會網(wǎng)絡(luò)分析是綜合運用圖論、數(shù)學(xué)模型來研究行動者與行動者、行動者與其所處社會網(wǎng)絡(luò)的一種結(jié)構(gòu)分析方法。把政策行動者定義為社會網(wǎng)絡(luò)分析中的節(jié)點，可以借此分析政策行動者之間的相互關(guān)系。本文利用Ucinet6.0軟件進行簡單分析，進一步使用Netdraw軟件繪制基于聯(lián)合發(fā)文的關(guān)系圖，直觀展現(xiàn)行動參與者網(wǎng)絡(luò)。

（二） 數(shù)據(jù)來源

以我國1994年以來中央政府頒布的專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的資金管理政策文本為研究對象，從“北大法寶”以及政府官方網(wǎng)站收集了涉及專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的政策文件。經(jīng)過篩選，整理出1994—2021年中央層級發(fā)布的專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)政策文件133份，其中包括法律、條例、實施辦法、通知等形式。根據(jù)前述劃分的三個階段，下面將對中央專項轉(zhuǎn)移支付支持領(lǐng)域的變遷以及政策參與主體的特征進行文獻計量分析。

三、 中央專項轉(zhuǎn)移支付支持領(lǐng)域的變遷

（一） 探索起步階段：科技和文化為重

在專項轉(zhuǎn)移支付制度建立的起步階段有政策文本7份，提取主題詞，按頻次排列見表2。表2中10個高頻主題詞，經(jīng)過共詞聚類，形成3個群組，如圖1所示，代表在探索起步階段，我國的專項轉(zhuǎn)移支付政策的三個聚焦點，分別是文化宣傳、企業(yè)發(fā)展、高校研究。

一方面，對文化產(chǎn)業(yè)企業(yè)的資金投入集中在管理規(guī)范建設(shè)和技術(shù)裝備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩方面，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，支持國有企業(yè)提高技術(shù)裝備水平以提升經(jīng)濟效益，對通信產(chǎn)品的研究和技術(shù)開發(fā)給予大力支持；另一方面，為貫徹落實中共中央關(guān)于宣傳文化事業(yè)，加強社會主義精神文明建設(shè)的要求，加大對文化領(lǐng)域的專項投入。在資金申請方面，項目制申請的形式已經(jīng)初步建立。同時鼓勵對投資少、效益好、資金回收快的項目，要優(yōu)先安排、注重專項資金使用的綜合效益。這一階段的專項資金政策，總體來講，秉承著注重社會效益的同時講究經(jīng)濟效益的使用原則。

（二） 改革發(fā)展階段：城鄉(xiāng)發(fā)展和資源保護為重

這個階段是專項轉(zhuǎn)移支付政策迅速發(fā)展的重要階段，政策數(shù)量增加、主題增多，且資金管理隨著財政體制的改革不斷規(guī)范。綜合73份專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，提取關(guān)鍵詞如下，見表3。經(jīng)過共詞聚類分析，高頻詞大致分為4個群組，見圖2。這一階段政策主題涉及各個領(lǐng)域，在延續(xù)了之前對科教文化的投入外，更加突出了對城市建設(shè)、農(nóng)村發(fā)展、自然資源保護和利用的重視，同時信息化發(fā)展和醫(yī)療衛(wèi)生的投入也在持續(xù)加大。

具體而言，在城市建設(shè)方面，中央主要聚焦于廉租房保障。在公租房和住房改造領(lǐng)域，采用因素法的分配方法，撥款解決關(guān)于城市低收入家庭住房困難的相關(guān)問題，在部分城市房價上漲過快的背景下，支持財政困難地區(qū)做好廉租房保障。

在新農(nóng)村建設(shè)中，資金主要集中投放到中西部地區(qū)的義務(wù)教育普及和農(nóng)田水利建設(shè)上。對于義務(wù)教育普及方面，充分發(fā)揮中央專項資金的導(dǎo)向作用，重點支持中西部地區(qū)發(fā)展，在少數(shù)民族義務(wù)教育、中小學(xué)師資培訓(xùn)以及教學(xué)設(shè)施和儀器購置等方面設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，對國家水土保持重點建設(shè)工程提供補助資金，在農(nóng)村河塘清淤整治的同時，將必要的田間配套工程納入支持范圍。同時設(shè)立農(nóng)業(yè)科技推廣與服務(wù)專項資金，具體包括農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)的引進吸收和創(chuàng)新推廣；對農(nóng)民進行實用技術(shù)、政策法規(guī)的培訓(xùn)以及制度、實施農(nóng)業(yè)標準等措施，大力支持農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展推廣，促進新農(nóng)村建設(shè)。針對自然資源，特別是礦產(chǎn)資源，專項資金將重點投向技術(shù)轉(zhuǎn)化、標準制定、模式推廣及回采率提升，加強資源綜合利用，促進可持續(xù)發(fā)展。對于申請相關(guān)專項資金的責任主體也有相應(yīng)的資質(zhì)審核，比如要求近三年無重大生產(chǎn)安全事故和環(huán)境污染事故、近三年礦產(chǎn)資源開發(fā)利用年度檢查合格、無違法違規(guī)記錄等。這一領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付資金多以項目制的形式進行申請，在保證開發(fā)建設(shè)的條件下，有約束地提供支持，引導(dǎo)責任主體承擔相應(yīng)的社會責任。新農(nóng)村建設(shè)中，信息化建設(shè)與人才培養(yǎng)緊密結(jié)合，主要體現(xiàn)在發(fā)展農(nóng)村物流服務(wù)體系、推動農(nóng)村科技普及與人才技術(shù)培訓(xùn)，并落實科普惠農(nóng)等政策，以促進農(nóng)村的全面發(fā)展和現(xiàn)代化。并且根據(jù)項目的不同類型采用不同的支持方式：（1）對能夠制定具體量化評價標準的項目，采取以獎代補方式予以支持。（2）對投資規(guī)模大、能夠獲取銀行貸款的項目采取貸款貼息方式予以支持。（3）對盈利性弱、公益性強、難以量化評價，不適用于以獎代補方式支持的項目采取補助方式予以支持。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)ｍ椦a助則是基于基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和基本藥物制度開展，結(jié)合中國殘疾人事業(yè)五年計劃綱要和困難群體的基本醫(yī)療保障工作，按照“突出改革、轉(zhuǎn)變機制、注重實效、鼓勵先進”的原則分配，采用因素法的方式?jīng)Q定專項轉(zhuǎn)移支付資金的撥付。這一階段的專項轉(zhuǎn)移支付政策可以明顯看到分配方式已經(jīng)更加規(guī)范和成熟，主要包括因素法和項目制。分析專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法可以發(fā)現(xiàn)：對于可以統(tǒng)計到人頭數(shù)量上的項目，比如廉租房保障、醫(yī)療藥物標準，專項資金的分配會結(jié)合地區(qū)財力情況和本地區(qū)需要的人口數(shù)量以及相關(guān)因素法進行分配，主要形式是由本地區(qū)的機構(gòu)接受上級轉(zhuǎn)移支付資金，機構(gòu)業(yè)務(wù)部門在業(yè)務(wù)辦理時，根據(jù)實際情況需要使用專項轉(zhuǎn)移支付資金；對于工程性建設(shè)項目，比如農(nóng)田水利工程、礦產(chǎn)資源利用等集中性需要一定工期、大筆資金流的情況，則采用項目制申請，一般會對工程項目以及資金使用狀況設(shè)立標準要求和進行考核；對于比較分散的項目，比如人才的技術(shù)培訓(xùn)、科技推廣、體系建設(shè)等，由于其資金流量較小、政策對象可以負擔且需要提前實施，則根據(jù)項目可否量化評價的標準，靈活采用以獎代補、貸款貼息、項目補助的方式進行支持。

（三） 改革深化階段：聚焦地區(qū)發(fā)展同時愈發(fā)重視環(huán)境治理

自黨的十八大以來，我國的財政體制改革進入新階段，專項轉(zhuǎn)移支付的政策主題也隨之出現(xiàn)新的聚焦點，綜合53份專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，統(tǒng)計關(guān)鍵詞頻數(shù)如表4所示。通過共詞聚類，可以得到大致4個類別：生態(tài)環(huán)境治理、城市城鎮(zhèn)建設(shè)、地區(qū)發(fā)展治理、企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，見圖3。其中，之前新農(nóng)村建設(shè)的自然資源部分被單列出來，成為一大類生態(tài)環(huán)境治理板塊。涉農(nóng)政策、文化教育、科研科技凝聚整合到地區(qū)發(fā)展治理類別，企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展類別也和涉農(nóng)政策有所交融。

具體而言，在黨的十八大以后，生態(tài)文明建設(shè)作為中國發(fā)展方向的重要論述，體現(xiàn)在政府工作的各個領(lǐng)域當中。在專項轉(zhuǎn)移支付政策領(lǐng)域則表現(xiàn)為對污染治理、環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)方向的投入增加。特別是對重點生態(tài)保護地區(qū)修復(fù)治理、大氣污染、水污染以及土壤污染的防治等專項整治資金的投入持續(xù)加大。在“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下，專項轉(zhuǎn)移支付在生態(tài)治理領(lǐng)域精準發(fā)力，聚焦于生態(tài)系統(tǒng)受損嚴重、急需治理修復(fù)的重點區(qū)域。其中，特別重視歷史遺留的礦山環(huán)境治理與土地整治工作，同時統(tǒng)籌兼顧生物多樣性保護、林草植被恢復(fù)以及流域水環(huán)境保護治理等多個方面，實施全方位、系統(tǒng)性的綜合治理修復(fù)措施。在城市城鎮(zhèn)建設(shè)方面，以城鎮(zhèn)保障性安居工程為依托，進行公租房保障和城市棚戶區(qū)、老舊小區(qū)改造工作、促進住房租賃市場發(fā)展。在我國社會呈現(xiàn)老齡化的時代背景下，增加專項資金支持老舊小區(qū)的公共區(qū)域修繕、建筑節(jié)能改造和支持有條件地加裝電梯，可以有效促進社會的適老化進程。在地區(qū)發(fā)展治理方面，整合了農(nóng)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、教育事業(yè)、科研科技等領(lǐng)域資金，體現(xiàn)出地區(qū)發(fā)展的全面系統(tǒng)性。地區(qū)發(fā)展首先要補短板，2017年中央財政針對脫貧攻堅的戰(zhàn)略目標，出臺了貧困農(nóng)場扶貧開發(fā)專項資金，為涉農(nóng)行業(yè)提供資金支持，以促進地區(qū)發(fā)展。在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，政策重心在于對內(nèi)維護國家文化安全，推動文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；對外推動文化影響力，推進用中國聲音向世界講好中國故事，鼓勵文化產(chǎn)業(yè)“走出去”，提升國際影響力。例如，中宣部負責推動的影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，以政治性、思想性和引領(lǐng)性為支持導(dǎo)向；商務(wù)部負責推動的對外文化貿(mào)易發(fā)展項目，則對具有較好文化服務(wù)出口業(yè)績的企業(yè)按照一定標準予以獎勵。在教育事業(yè)發(fā)展方面，囊括中小學(xué)幼兒園教師的培訓(xùn)、義務(wù)教育階段的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高校建設(shè)與科研經(jīng)費的專項轉(zhuǎn)移支付資金投入。持續(xù)對中西部欠發(fā)達地區(qū)的教育事業(yè)進行扶持。特別地，通過現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃，引導(dǎo)高等職業(yè)教育發(fā)展，由省級政府統(tǒng)籌職業(yè)教育的教師培育、學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及以績效為導(dǎo)向改革院校生均撥款制度，促進現(xiàn)代職業(yè)教育改革發(fā)展。在企業(yè)發(fā)展方面，特別是對中小企業(yè)的支持，是專項轉(zhuǎn)移支付一以貫之的政策主題。在疫情時期，政府工作更加關(guān)注中小微企業(yè)的生存環(huán)境，通過以獎代補、政府購買服務(wù)等方式支持中小企業(yè)提升創(chuàng)新能力及專業(yè)化水平，支持其融資服務(wù)體系建設(shè)，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，引導(dǎo)地方政府、社會資本等力量共同促進中小企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。除此之外，隨著新預(yù)算法的出臺以及財政改革的深入，大規(guī)模的專項轉(zhuǎn)移支付伴隨的是更高要求的資金績效管理。根據(jù)上一階段所發(fā)現(xiàn)的問題，以績效管理為發(fā)力點，對專項轉(zhuǎn)移支付的績效標準與考核要求，也更為嚴格和規(guī)范。

以財政部公布的2022年中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付資金決算數(shù)據(jù)的使用情況為例，該年資金規(guī)模達到了7597.03億元，較上年增長了1.5%。從資金的使用領(lǐng)域來看，如圖4所示。城市城鎮(zhèn)建設(shè)類專項轉(zhuǎn)移支付資金高達5305.26億元，占據(jù)了總資金的69.62%。在這龐大的資金中，92.97%都流向了基建項目支出，凸顯了國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的極高重視?；A(chǔ)設(shè)施的完善不僅是支撐區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要基石，更是提升人民生活質(zhì)量、推動社會進步不可或缺的重要條件。地區(qū)發(fā)展治理類別下不僅包含了促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的項目，也涵蓋了多個與民生緊密相關(guān)的領(lǐng)域，如針對特定區(qū)域設(shè)立的雄安新區(qū)、海南、東北專項補助資金、食品藥品監(jiān)管補助資金以及重大傳染病防控經(jīng)費等。這些資金總額達到了808.96億元，占總支出的10.64%，為區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展注入了強勁的動力，彰顯了中央對地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的堅定決心，同時密切關(guān)注民生需求，努力提升人民的生活水平和幸福感。在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，中央繼續(xù)加大投入力度，各類專項轉(zhuǎn)移支付總計844.49億元，占總支出的11.12%，旨在推動大氣、水、土壤等環(huán)境要素的污染防治，改善農(nóng)村環(huán)境，修復(fù)和保護重點生態(tài)區(qū)域，以及加強自然災(zāi)害防治體系建設(shè)，體現(xiàn)了國家對生態(tài)環(huán)境保護的重視，為實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。在企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面，中央加大了對普惠金融和中小企業(yè)發(fā)展等項目的資金投入，積極培育經(jīng)濟活力，緩解中小企業(yè)融資難、融資貴的問題。這不僅促進了普惠金融的普及和發(fā)展，也增強了經(jīng)濟的內(nèi)生動力。盡管企業(yè)創(chuàng)新類專項轉(zhuǎn)移支付資金總體占比相對較少，僅為6.26%，但其中文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金決算數(shù)較上年增長了319.2%，清潔能源發(fā)展專項資金增幅更是高達454.8%。這些數(shù)字不僅體現(xiàn)了當前中央對文化產(chǎn)業(yè)和清潔能源產(chǎn)業(yè)的高度重視，也預(yù)示著未來國家將在這些領(lǐng)域投入更多的資源和精力，以推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

總之，中央專項轉(zhuǎn)移支付支持領(lǐng)域的變遷反映了國家在不同發(fā)展階段對經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略布局和政策導(dǎo)向的適應(yīng)性調(diào)整。在早期的階段，科技文化是中央專項轉(zhuǎn)移支付的重點支持領(lǐng)域，反映了當時國家對于提升國家實力的迫切需求，通過加大科技投入＼推動科技創(chuàng)新，力求在國際舞臺上占據(jù)更有利的地位。同時，加大文化領(lǐng)域的投入也體現(xiàn)了國家對于文化軟實力的重視，希望通過文化的繁榮來增強國家的國際影響力。隨著國家實力的不斷增強，中央專項轉(zhuǎn)移支付的重點開始轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，關(guān)注內(nèi)部矛盾的解決，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。通過加大城鄉(xiāng)建設(shè)投入，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，提升人民群眾的生活質(zhì)量。近年來，國家對生態(tài)環(huán)境的日益重視，生態(tài)文明和地區(qū)發(fā)展成為中央專項轉(zhuǎn)移支付的新重點。這體現(xiàn)了國家對于實現(xiàn)人民美好生活的追求，通過加強生態(tài)文明建設(shè)，改善環(huán)境質(zhì)量，為人民創(chuàng)造更加宜居的生活環(huán)境。同時，地區(qū)發(fā)展的支持也體現(xiàn)了國家對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重視，希望通過優(yōu)化資源配置，促進各地經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展。

從科技文化到城鄉(xiāng)建設(shè)，再到生態(tài)文明和地區(qū)發(fā)展，每一個階段的轉(zhuǎn)變都是對當時國家發(fā)展需求的深刻理解和積極回應(yīng)。這種變遷不僅體現(xiàn)了政策的連續(xù)性和發(fā)展性，更展現(xiàn)了我國財政政策在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用和深遠影響。未來，中央專項轉(zhuǎn)移支付的支持領(lǐng)域可能會進一步拓展到新質(zhì)生產(chǎn)力的培育和發(fā)展。這將有助于我國在全球競爭中保持領(lǐng)先地位，推動經(jīng)濟社會實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。同時，這種趨勢變化也要求我們的財政政策必須具備前瞻性和創(chuàng)新性，能夠靈活應(yīng)對各種挑戰(zhàn)和機遇。

四、 專項轉(zhuǎn)移支付背后的分配主體

專項轉(zhuǎn)移支付的支持領(lǐng)域和其背后分配主體的活躍度顯然有很強的相關(guān)性。對上述文件中直接和專項轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)設(shè)有關(guān)的109份政策文件進行分類，單獨發(fā)文的政策文件28份，聯(lián)合發(fā)文的80份。這些政策涉及的發(fā)文主體可以被視作專項轉(zhuǎn)移支付的創(chuàng)設(shè)和分配主體，我們利用Netdraw軟件進行可視化分析，得到圖5，同時對其進行節(jié)點點度分析，結(jié)果見表5。

兩項分析均可以看出，財政部是專項轉(zhuǎn)移支付分配最活躍的主體，國家發(fā)展和改革委員會也在制定專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)政策方面起著積極作用。財政部作為行動主體，在項目設(shè)立、資金下達、項目審批與考核環(huán)節(jié)都是重要參與者；發(fā)改委則主要在項目申報流程中，與各業(yè)務(wù)部門密切聯(lián)系，以項目制運作的方式積極參與到專項轉(zhuǎn)移支付的網(wǎng)絡(luò)之中。其余參與政策制定的部門機構(gòu)則可以代表專項轉(zhuǎn)移支付資金的投入領(lǐng)域，可以看到民政部、教育部、自然資源部和生態(tài)環(huán)境部都是專項轉(zhuǎn)移支付政策傾斜的領(lǐng)域。此外，根據(jù)對前述政策文件的整體分析（見表6），可以看到在政策發(fā)展過程中，節(jié)點數(shù)為26個，存在合作關(guān)系43條。該網(wǎng)絡(luò)密度僅有0.066，說明政策參與者在橫向聯(lián)系上合作關(guān)系比較松散，且合作網(wǎng)絡(luò)對各個部門的行為產(chǎn)生的影響有限。但是該行動者網(wǎng)絡(luò)的中心勢卻為0.224，表明該網(wǎng)絡(luò)中存在向某一個或某幾個核心機構(gòu)聚集的趨勢。

如上文所分析，財政部、國家發(fā)展和改革委員會的點中心度指標遠高于其他部門。國家局級單位以及新成立的應(yīng)急管理部等邊緣部門則傾向于與財政部合作；國務(wù)院部委機構(gòu)則是明顯地與其他部門進行彼此合作，而其中發(fā)改委則充分發(fā)揮其牽頭作用，在經(jīng)濟、科技發(fā)展、基建領(lǐng)域聯(lián)合工信部、住建部等核心部門。綜上分析，在專項轉(zhuǎn)移支付分配有關(guān)的橫向聯(lián)系上形成了以財政部、發(fā)改委為核心的中心——邊緣型網(wǎng)絡(luò)。由此可見，我國的中央專項轉(zhuǎn)移支付的支持領(lǐng)域具有以財政部和發(fā)改委集中進行戰(zhàn)略規(guī)劃的顯著特征，其中部分專項轉(zhuǎn)移支付的“條條”特征顯著，而另一部分則呈現(xiàn)出部門間的“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)，部門間的協(xié)作有利于減少專項轉(zhuǎn)移支付的多頭補助和重復(fù)補助。

五、 結(jié)論性評述

本文應(yīng)用政策文獻的共詞分析和聚類方法研究了中央專項轉(zhuǎn)移支付支持領(lǐng)域的變遷?？梢钥吹綄ｍ椶D(zhuǎn)移支付支持領(lǐng)域呈現(xiàn)出階段性特征，但每個階段的政策主題并不是簡單的替代，而是隨著時代發(fā)展與國家戰(zhàn)略調(diào)整所產(chǎn)生的漸進式擴展。在企業(yè)發(fā)展主題上，從早期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持，轉(zhuǎn)向技術(shù)人才、儀器設(shè)備的資金支持，上升到如今的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新；在文化發(fā)展領(lǐng)域，從加強精神文明建設(shè)，到支持教育事業(yè)的全方位發(fā)展，到如今鼓勵文化產(chǎn)業(yè)出口；在社會發(fā)展領(lǐng)域，更是從追求經(jīng)濟效益增長兼顧社會效益，發(fā)展到如今對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視。其中，一直保持并不斷優(yōu)化的是在居民住房、醫(yī)療社保等民生問題上的保障性資金支持。窺一斑而知全豹，我國中央專項轉(zhuǎn)移支付支持領(lǐng)域的變遷正是中國發(fā)展的縮影。而保障專項轉(zhuǎn)移支付支持領(lǐng)域不斷擴大的背后，是我國財政體制改革的優(yōu)化升級，從早期以體系建設(shè)為目標，到通過結(jié)合戰(zhàn)略性中長期規(guī)劃引導(dǎo)專項轉(zhuǎn)移支付支持領(lǐng)域，再到不斷硬化預(yù)算約束，強化績效管理，專項資金管理辦法也在不斷地規(guī)范完善。今后還可以繼續(xù)加以完善的方面包括：（1）在專項轉(zhuǎn)移支付資金的投入方向上，要謹慎維持實體建設(shè)上的投資規(guī)模，雖然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于城鄉(xiāng)發(fā)展、拉動內(nèi)需等都非常重要，但更要注意在科技革命日新月異的今天，通過專項資金更多加大對新質(zhì)生產(chǎn)力的支持，才能更有效地推進地方高質(zhì)量發(fā)展。（2）為了確保專項轉(zhuǎn)移支付資金的有效利用，需要強化跨部門之間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。首先，必須明確職責分工，清晰界定財政部、發(fā)改委及其他相關(guān)部門在專項轉(zhuǎn)移支付中的具體職責，以防止職責重疊和權(quán)力真空的出現(xiàn)。其次，應(yīng)建立定期協(xié)調(diào)機制，例如季度或年度的聯(lián)席會議，定期審查和調(diào)整支持領(lǐng)域以及資金分配，確保資源的合理配置。同時，利用信息化手段完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺，實現(xiàn)跨部門信息的實時更新和共享，從而提高決策效率和透明度，有力促進專項轉(zhuǎn)移支付資金的高效管理和使用。（3）發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付作為一種靈活的政策工具的優(yōu)勢，進一步完善退出和新增機制，使得專項轉(zhuǎn)移支付的增減能夠隨著國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求而靈活變動，包括設(shè)立明確的評估標準，如經(jīng)濟效益、社會效益和政策效果等，以作為支持領(lǐng)域退出和新增的決策依據(jù)。實施滾動調(diào)整策略，定期對支持領(lǐng)域進行評估，并根據(jù)評估結(jié)果靈活調(diào)整支持領(lǐng)域和資金規(guī)模，以確保資源的優(yōu)化配置。同時，引入第三方評估機制，邀請獨立機構(gòu)或?qū)＜疫M行外部評估，以提高評估的公正性和客觀性，確保政策的科學(xué)性和有效性。（4）由于中央專項貫徹的是中央政府的政策意圖，但其實施又主要在地方，因此專項支持領(lǐng)域的設(shè)立和退出，除了需要部門提供專業(yè)性的方案動議，還需要加強和地方的信息溝通，積極聽取地方意見，以增強專項轉(zhuǎn)移支付政策與地方需求的契合度。為此，建立地方反饋機制至關(guān)重要，通過設(shè)立專門渠道收集地方對政策的反饋和意見，確保政策制定能夠緊密貼合地方實際需求。同時，定期組織專家團隊深入地方進行實地調(diào)研，全面了解地方的具體需求和實際情況，為政策調(diào)整提供有力支撐。此外通過加大政策的解讀和宣傳力度，提高地方對政策的認知度和認同感，確保政策能夠真正落地生效，造福地方發(fā)展。

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［責任編輯：苗竹青，高婷］

Where Did the Money Go： A Quantitative Study on the Changes

in the Supported Areas of Central Special Transfer Payments：

A Bibliometric Analysis Based on Policy Texts from 1994 to 2021

ZHOU Meiduo1， XIAO Yuqi2， WANG Xin1

（1. School of Public Administration， University of Electronic Science and Technology of China， Chengdu 611731， China;

2. Yibin City Party School of the Communist Party of China， Yibin 644000， China ）

Abstract：

According to a bibliometric analysis of the fund management policies related to the special transfer payments published by the central government from 1994 to 2021， it was found that the supporting areas for special transfer payments have expanded in stages， and the essential roles of the Ministry of Finance and the National Development and Reform Commission have become increasingly clear in the process of fund allocation and management. While China continues to advance its modernization process， the government should also further improve the entry and exit mechanisms of special transfer payments so it can serve the goal of modern national governance more actively and efficiently by supporting the flexible changes in different fields.

Key Words： special transfer payments; financial support areas; policy changes; bibliometric analysis； fiscal tools； national governance

［收稿日期］2024-05-14

［基金項目］浙江省社會科學(xué)界聯(lián)合會研究課題（2024N013）；浙江理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院2024年度本科教學(xué)改革研究培育項目（jgszjg202401）；浙江省教育廳科研項目（Y202456180）

［作者簡介］鮑樹琛（1990— ），男，浙江瑞安人，浙江理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院講師，博士，主要研究方向為公司治理與會計信息，郵箱：baoshuchen1234@sina.com；李敏鑫（1988— ），男，江西上饒人，嘉興大學(xué)商學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，博士，主要研究方向為公司治理與會計信息。

①具體見《奔馳、特斯拉召回，供應(yīng)商“背鍋”：一個愿打一個愿挨？》，https：//www.sohu.com/a/524915847_116132。

［收稿日期］2024-06-18

［基金項目］教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目（17YJA810008）

［作者簡介］周美多（1982— ），女，重慶人，電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為政府間財政關(guān)系與轉(zhuǎn)移支付，郵箱：ohmymy@126.com；肖鈺琪（1998— ），女，四川宜賓人，中共宜賓市委黨?？茊T，主要研究方向為公共預(yù)算；王馨（1996— ），女，四川巴中人，電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，主要研究方向為數(shù)字財政。