［摘 要］河流治理對(duì)統(tǒng)治者維護(hù)和保障政權(quán)合法性與權(quán)威性十分重要。明治維新以降，日本在實(shí)現(xiàn)國(guó)家近代化的同時(shí)，河流治理也逐漸邁向現(xiàn)代化。以1896年日本第一部《河流法》的誕生為標(biāo)志，日本的河流治理實(shí)現(xiàn)了從確保船運(yùn)和灌溉用水為目的的“低水工程”到重視防洪的“高水工程”的轉(zhuǎn)變。二戰(zhàn)前，“河水統(tǒng)制事業(yè)”思路使得原本由內(nèi)務(wù)省主導(dǎo)時(shí)所采用的治水與水利二元管理思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸嗡?、水利一貫”的河流綜合管理思想。戰(zhàn)后，大水災(zāi)頻發(fā)與水資源開(kāi)發(fā)的需求，開(kāi)啟了日本水壩修筑的高峰期。1964年修訂的《河流法》加入了水系主義思想，完善了關(guān)于河流治理的水利規(guī)定。隨著1997年再次修訂的《河流法》增加了“環(huán)境”目的，環(huán)境保護(hù)思想被正式加入日本河流治理體系，在法律上獲得與治水、水利目的相同的地位。明治以來(lái)日本河流治理的變遷，體現(xiàn)了日本現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展過(guò)程中對(duì)自然資源認(rèn)識(shí)觀(guān)念的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

［關(guān)鍵詞］日本；河流治理；環(huán)境史

20世紀(jì)以來(lái)，全球范圍內(nèi)的水資源大開(kāi)發(fā)明顯地改變了自然界的水循環(huán)，世界各地都出現(xiàn)了環(huán)境異常。2011年3月11日，東日本大地震和地震及其引發(fā)的海嘯讓整個(gè)日本都感受到了自然的威力，由此引發(fā)的福島第一核電站泄漏事故也暴露了核能生產(chǎn)的危險(xiǎn)和成本，在水力發(fā)電方面，河流的價(jià)值再次得到肯定。①迄今為止，日本的歷史學(xué)研究大多以人類(lèi)及其政治社會(huì)關(guān)系為研究對(duì)象，鮮少過(guò)問(wèn)人與自然的關(guān)系。②而以東日本大地震為契機(jī)，日本學(xué)界對(duì)災(zāi)害史、環(huán)境史的關(guān)注度迅速提高。從河流管理、計(jì)劃和工程的歷史來(lái)看，不僅在日本，全球范圍內(nèi)，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程和國(guó)土資源開(kāi)發(fā)，河流治理計(jì)劃都與社會(huì)發(fā)展過(guò)程息息相關(guān)。伴隨社會(huì)的發(fā)展，河流治理的基本思路無(wú)一例外都遵循從“自然河流”向“人工河流”的轉(zhuǎn)變，其轉(zhuǎn)變方式因社會(huì)體制、行政干預(yù)和技術(shù)水平而異。毋庸置疑，這一巨大的歷史變化正在發(fā)生并且會(huì)持續(xù)伴隨人類(lèi)歷史進(jìn)程。從政策應(yīng)對(duì)的角度來(lái)看，水災(zāi)是河流管理需要面對(duì)的極端現(xiàn)象。換言之，河流是文明的母體，也是災(zāi)害的根源。有鑒于此，日本的河流行政治理也可分為兩類(lèi)：一是促進(jìn)水資源的開(kāi)發(fā)與合理利用，二是防止水災(zāi)的發(fā)生。①明治維新開(kāi)啟了日本近代化的進(jìn)程，作為近代國(guó)家的日本開(kāi)展了大規(guī)模的防災(zāi)治水事業(yè)。二戰(zhàn)后，為了實(shí)現(xiàn)復(fù)興經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所需的基礎(chǔ)建設(shè)，工業(yè)繁榮和城市化進(jìn)程極大地改變了日本的國(guó)土資源利用方式。日本對(duì)河流治理傾注了大量精力。但這些變化也成為了戰(zhàn)后大水災(zāi)的原因之一。②90年代以后，日本的治河思路再次發(fā)生轉(zhuǎn)變，河流原本的自然生態(tài)系統(tǒng)成為了治理時(shí)重要的考量因素。

一、1896年《河流法》成立前的日本河流治理

大多數(shù)人對(duì)素有“災(zāi)害列島”之稱(chēng)的日本的印象是“地震和火山之國(guó)”。事實(shí)上，每年的臺(tái)風(fēng)和梅雨末期，日本列島都會(huì)經(jīng)歷其他同樣位于溫帶的國(guó)家不會(huì)遭遇的暴雨襲擊。故而水災(zāi)、泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害給日本所造成的損失絲毫不遜于地震和火山。自古以來(lái)就為水災(zāi)所苦的日本到了現(xiàn)代依然無(wú)法擺脫水災(zāi)的重負(fù)，堪稱(chēng)“水災(zāi)日本”，③且日本水災(zāi)在不同的時(shí)空中呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)，各自具有特殊的歷史性。

水災(zāi)是一種社會(huì)現(xiàn)象。洪水原本是相較于河流平時(shí)流量增水溢出的正常自然現(xiàn)象，如果不涉及人類(lèi)的生產(chǎn)活動(dòng)便不會(huì)被視為水災(zāi)，水災(zāi)是伴隨人類(lèi)生產(chǎn)活動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)象。④換言之，如果洪水泛濫發(fā)生在無(wú)人區(qū)就不會(huì)被視為水災(zāi)。放眼全球，日本屬多雨氣候，但因季節(jié)和地區(qū)的不同，也不乏少雨的地區(qū)。日本的地形大多陡峭，雨水能很快匯入河流，最終注入大海。盡管有著雨量豐富的天然優(yōu)勢(shì)，卻也屬于水資源利用困難的國(guó)度。⑤日本河流的特點(diǎn)是從水源地的山林到海洋的距離很短，屬于急流。降雨集中在梅雨期和臺(tái)風(fēng)期，由于水流速度快，河流流量不穩(wěn)定，容易反復(fù)漲水或干旱。這種短小湍急的特性使降水資源很難被穩(wěn)定使用，使用水壩、堰⑥等控制急流也成為必然。⑦嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，日本國(guó)內(nèi)所謂的原始河流已經(jīng)不復(fù)存在，即使是在北海道，或多或少都在二戰(zhàn)后對(duì)河流進(jìn)行了人工改造。⑧縱觀(guān)日本河流史，水與農(nóng)業(yè)尤其是水田耕作密不可分。氣候和地理特點(diǎn)導(dǎo)致日本洪澇災(zāi)害極為嚴(yán)重，而日本的水田大多位于洪災(zāi)多發(fā)區(qū)，防洪成功與否在很大程度上左右了大米的生產(chǎn)。因而自古以來(lái)，治水和水利都是不可分割的一體。①

明治以前，以水稻農(nóng)業(yè)為主的日本很早就開(kāi)始對(duì)水進(jìn)行管理。《古事記》和《日本書(shū)紀(jì)》中均記載了飛鳥(niǎo)時(shí)代（公元616年）建造的日本最古老的蓄水池——大阪狹山市的峽山池。《枕草子》中稱(chēng)其為“狹山之池”。但水過(guò)剩也會(huì)帶來(lái)困擾，奈良至平安時(shí)代的森林砍伐導(dǎo)致河流下游泥沙明顯增多，增加了水管理的難度。特別是遭遇大雨時(shí)，河流下游的水流變化無(wú)常。直至戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，豐臣秀吉對(duì)淀川、明智光秀對(duì)由良川、武田信玄對(duì)釜無(wú)川、笛吹川分別投入了技術(shù)、資金、勞力等要素，他們?cè)谡鞣@些湍流的同時(shí)也贏(yíng)得了民心。②由于戰(zhàn)國(guó)大名特別關(guān)注防洪和水田開(kāi)發(fā)，所以河流技術(shù)作為富國(guó)強(qiáng)兵的基礎(chǔ)得以迅速發(fā)展，同時(shí)與農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步相輔相成，耕地?cái)?shù)量和大米產(chǎn)量也明顯增加。

進(jìn)入江戶(hù)時(shí)代，由于政局安定，日本的商業(yè)物流繁盛。當(dāng)時(shí)內(nèi)陸最重要的物流手段就是“川舟”。經(jīng)營(yíng)淀川舟運(yùn)物流的實(shí)業(yè)家河村瑞賢（1618—1699年）仔細(xì)觀(guān)察了淀川及其主要支流從水源至河口的情況，向執(zhí)政的德川幕府強(qiáng)烈呼吁在水源地山區(qū)植山造林以涵養(yǎng)水土。幕府對(duì)此作出回應(yīng)，并于1666年發(fā)布了日本歷史上第一個(gè)勸說(shuō)治山治水的法令——《諸國(guó)山川掟》。③彼時(shí)的治水模式被稱(chēng)為“地先治水”，即根據(jù)重要程度在被保護(hù)的人或物周?chē)O(shè)置堤防用以防洪。如果河流左岸有城、町等，人們會(huì)有意使左岸堤防高于右岸來(lái)防洪。但以當(dāng)時(shí)的技術(shù)和財(cái)政條件，無(wú)法為了確保所有土地的安全采取上述模式，直至留學(xué)歐洲的日本人回國(guó)，江戶(hù)以來(lái)懸而未決的淀川南鄉(xiāng)洗堰、木曾川三川分離、信濃川大河津分水等治水工程才依次實(shí)現(xiàn)。

另外，上述模式也造成河流上游和下游、左岸和右岸呈對(duì)立態(tài)勢(shì)。幕藩體制下的河流管理由不同的大名負(fù)責(zé)，而幾乎所有的大型河流在地理上都橫跨數(shù)個(gè)大名領(lǐng)地。大名之間因?yàn)楹恿鞴芾硪矔?huì)產(chǎn)生對(duì)立，當(dāng)時(shí)是按照大名的石高等級(jí)、親藩、外樣等實(shí)力強(qiáng)弱來(lái)處理河流管理相關(guān)問(wèn)題。④即實(shí)力較強(qiáng)的大名領(lǐng)地內(nèi)的農(nóng)民享有優(yōu)先取水權(quán)和更堅(jiān)固的堤防，而實(shí)力較弱的大名領(lǐng)地內(nèi)的農(nóng)民只能使用前者利用后剩余的水，且所建造的堤防高度不能高于前者。明治維新誕生的新政府雖然以中央集權(quán)統(tǒng)籌治水，但在明治初期的混亂階段，治水也不免混亂，直到1896年《河流法》的制定結(jié)束上述局面。

作為新政府威權(quán)的象征，1868年10月，明治政府甫一成立就設(shè)置了以改修淀川為目的的“治河使”，⑤另外還招納荷蘭技術(shù)工程師指導(dǎo)日本的河流工程。鑒于明治初期的鐵路尚不發(fā)達(dá)，舟運(yùn)的重要性不言而喻，加上當(dāng)時(shí)也未曾發(fā)生后來(lái)的大洪水，故而服務(wù)于內(nèi)河航運(yùn)的低水工程⑥是明治初期河流工程的重點(diǎn)。1870年，明治政府制定了《治水策要領(lǐng)》，該要領(lǐng)被視為日本最初的治水政策，它明確規(guī)定設(shè)置和測(cè)量對(duì)近代河流的改修以及流量計(jì)算必不可缺的水位計(jì)。①1871年10月8日以后，治水事業(yè)的管轄權(quán)從民部省土木司被移至大藏省土木寮。1873年8月2日，大藏省頒布《河港道路修筑規(guī)則》以規(guī)定河流等級(jí)，進(jìn)一步區(qū)分中央和地方各自的責(zé)任以及治水費(fèi)用相關(guān)的官費(fèi)、民費(fèi)負(fù)擔(dān)問(wèn)題。但由于《河港道路修筑規(guī)則》在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，所以在1876年9月6日，太政官通告宣布廢除上述規(guī)則所定的河流等級(jí)制度，1880年該規(guī)則自然廢止。

1874年5月，荷蘭技術(shù)工程師指導(dǎo)下的淀川改修工程標(biāo)志著由日本政府直轄河流改修工程的誕生。②翌年6月20日，在東京召開(kāi)地方官會(huì)議期間，內(nèi)務(wù)省③于7月2日提出了堤防法案，以回應(yīng)針對(duì)《河港道路修筑規(guī)則》的種種疑問(wèn)，卻由于費(fèi)用問(wèn)題不了了之。從《河港道路修筑規(guī)則》的自然廢止到1896年《河流法》的制定，在沒(méi)有法律支持的情況下，低水工程和防沙工程作為國(guó)家的直轄事業(yè)得以實(shí)施。

雖然內(nèi)務(wù)省一直致力于應(yīng)對(duì)洪災(zāi)和維護(hù)日本現(xiàn)有的水運(yùn)系統(tǒng)以促進(jìn)工商業(yè)的發(fā)展，但由于內(nèi)務(wù)省自身資源有限且堤防的維護(hù)和修繕主要?dú)w地方負(fù)責(zé)，所以日本政府內(nèi)部在1875年通過(guò)談判達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議，規(guī)定內(nèi)務(wù)省專(zhuān)注管理協(xié)調(diào)內(nèi)河航運(yùn)，各都道府縣政府負(fù)責(zé)承擔(dān)大部分防洪工程。④繼而在1878年確立了地方財(cái)政制度和由地方官?gòu)d實(shí)施治水工程的原則，但因治水工程耗費(fèi)甚巨，給地方政府造成負(fù)擔(dān)過(guò)重，所以?xún)?nèi)務(wù)省對(duì)此給予一定的國(guó)家補(bǔ)助。⑤1881年，日本在廢除由國(guó)庫(kù)對(duì)府縣實(shí)施補(bǔ)助“常備金規(guī)則”后又制定了針對(duì)府縣營(yíng)事業(yè)的國(guó)庫(kù)補(bǔ)助制度。截至1887年左右，得益于國(guó)庫(kù)補(bǔ)助制度，河流治理取得了一定的成果，甚至在木曾川等水系還實(shí)現(xiàn)了由中央和地方合作的大型治水工程，即中央直轄河流工程，地方負(fù)擔(dān)筑堤費(fèi)用。因?yàn)楸藭r(shí)僅有淀川的防洪工程獲得國(guó)家直轄，所以其他各地的官民都強(qiáng)烈期待自身所在地的河流也能列入國(guó)家直轄工程，中央政府不得不對(duì)此作出回應(yīng)。另外，船運(yùn)在明治初期是非常重要的交通方式，政府的河流政策更側(cè)重于低水工程，往往忽略了高水工程。①故而國(guó)家參與的河流工程基本上以低水工程或防沙工程為主，旨在防洪的高水工程則全權(quán)委托給府縣處理，由國(guó)庫(kù)提供財(cái)政補(bǔ)助，但從日本河流的自然條件來(lái)看，國(guó)庫(kù)的補(bǔ)助實(shí)屬杯水車(chē)薪，這是推動(dòng)制定《河流法》和中央政府直轄高水工程的重要原因。②

二、1896年《河流法》的誕生及其影響

以1885年的淀川大洪水（枚方大決堤）、1889年的十津川大水災(zāi)（紀(jì)和大水災(zāi)）和1894年的東北（秋田）大水災(zāi)為契機(jī)，日本國(guó)會(huì)于1896年3月24日通過(guò)了第一部《河流法》。該法共66條，規(guī)定國(guó)家有權(quán)規(guī)劃、資助和實(shí)施被認(rèn)為“與公共利益有重大關(guān)系”的河流項(xiàng)目?！逗恿鞣ā肥堑谝徊棵鞔_規(guī)范“公共”財(cái)產(chǎn)的法律。截至1919年《道路法》出臺(tái)，它是唯一一部此類(lèi)法律。③翌年日本又制定了《砂防法》和《森林法》，合稱(chēng)“治水三法”。④根據(jù)1896年《河流法》，日本的河流被劃分為“河流法適用區(qū)間”與“河流法準(zhǔn)用區(qū)間”，其中適用區(qū)間由內(nèi)務(wù)省直轄，準(zhǔn)用區(qū)間則歸各都道府縣知事管理。

顯然，江戶(hù)時(shí)代的“地先治水”在明治初期已經(jīng)達(dá)到極限，勢(shì)必要采取新治水對(duì)策，而地方政府無(wú)力負(fù)擔(dān)大規(guī)模的根本性治水事業(yè)所需的費(fèi)用，因而國(guó)家直轄河流治水工程已成必然。作為日本河流治理步入現(xiàn)代化的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，相較于明治初期雜亂的治水規(guī)定，該法雖然適用范圍廣泛，但它對(duì)政府權(quán)力的限制卻過(guò)于模糊。法學(xué)者兼眾議院議員箕作麟祥曾在國(guó)會(huì)公開(kāi)表達(dá)他的擔(dān)憂(yōu)：“這部法律缺乏對(duì)個(gè)人和地域共同體的規(guī)定和保護(hù)，而個(gè)人和地域共同體與河流之間存在長(zhǎng)期的權(quán)利關(guān)系”。⑤此外該法的另一大局限在于極少有水利相關(guān)的規(guī)定，故享有“治水法”之稱(chēng)。⑥它將廣義上的水利事業(yè)（水資源開(kāi)發(fā)、水力發(fā)電）劃歸在內(nèi)務(wù)省權(quán)限之外，因而導(dǎo)致法律規(guī)定與河流的治理和監(jiān)督體制在實(shí)際執(zhí)行時(shí)有巨大偏差。

進(jìn)入大正末期，水力發(fā)電占據(jù)了水利事業(yè)最優(yōu)先的地位，奉行灌溉優(yōu)先的慣行水利權(quán)不可避免地同新的用水需求發(fā)生沖突（例如工業(yè)用水需求、都市自來(lái)水需求等）。自明治末始，堅(jiān)持“一元統(tǒng)一”管理河流的內(nèi)務(wù)省和主張“多元分化”建設(shè)水利事業(yè)的相關(guān)省廳之間圍繞河流行政產(chǎn)生了極深的對(duì)立矛盾。⑦尤其是在中小型河流的改建工程和供應(yīng)農(nóng)業(yè)用水的排水線(xiàn)路干線(xiàn)改良工程上，內(nèi)務(wù)省和農(nóng)商務(wù)省之間因管轄權(quán)所屬而爭(zhēng)執(zhí)不休。⑧概而言之，伴隨資本主義勃興而來(lái)的流域開(kāi)發(fā)和水力發(fā)電的擴(kuò)張，圍繞河流的需求也變得越發(fā)復(fù)雜。過(guò)去各自為政的區(qū)間治水模式顯然已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)狀，得益于中央政府特別是內(nèi)務(wù)省權(quán)力的強(qiáng)化和權(quán)限的擴(kuò)大，實(shí)施綜合下游泄洪和上游儲(chǔ)水兩方面的“水系一貫”管理模式成為可能。為了解決上述問(wèn)題，政府多次嘗試修訂《河流法》，均以失敗告終，直至戰(zhàn)后建設(shè)大臣河野氏任職期間才修訂了1964年《河流法》，反之也彰顯出因1896年《河流法》引起中央和地方、中央政府各省之間的對(duì)立非常嚴(yán)重。①

盡管存在諸多不足，但1896年《河流法》為促進(jìn)河流事業(yè)確立了負(fù)擔(dān)治水費(fèi)用及河流管理體制的原則，而國(guó)家直轄河流事業(yè)的制度化則體現(xiàn)了治水政策的中央集權(quán)性的統(tǒng)一。它構(gòu)建了日本現(xiàn)代河流制度的雛形，以?xún)?nèi)務(wù)省的技術(shù)專(zhuān)家負(fù)責(zé)和國(guó)會(huì)決定預(yù)算的方式共同建立起日本河流治理的技術(shù)政治體制，同時(shí)對(duì)該法的疑惑與爭(zhēng)議被視為國(guó)家威權(quán)不斷強(qiáng)化的例證，或者說(shuō)現(xiàn)代日本自身就是《河流法》以及實(shí)施該法的結(jié)果。②與此同時(shí)，明治以前的“民眾的自然觀(guān)”也在近代化的過(guò)程中不斷被消解，最終讓位于“技術(shù)統(tǒng)御”所支撐的“國(guó)家的自然觀(guān)”。③明治時(shí)輸入的西方技術(shù)提升了近代國(guó)家治理河流的能力，對(duì)河流實(shí)施技術(shù)統(tǒng)御是其不斷強(qiáng)化中央集權(quán)的體現(xiàn)，國(guó)家威權(quán)在自然觀(guān)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中表現(xiàn)突出。它的制定標(biāo)志著以國(guó)家權(quán)力強(qiáng)力推進(jìn)治水事業(yè)的體制逐漸穩(wěn)固，同時(shí)治水和水利也開(kāi)始被分化考量。④

三、第二次世界大戰(zhàn)前的河水統(tǒng)制事業(yè)

日俄戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，日本國(guó)內(nèi)要求擴(kuò)大治水事業(yè)的社會(huì)呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。1910年10月，內(nèi)閣設(shè)置了臨時(shí)治水調(diào)查會(huì)并于1911年確立了第一次治水計(jì)劃，總括了全日本河流的改修工程，本質(zhì)上接近后來(lái)的長(zhǎng)期計(jì)劃，其中首次使用“治水”一詞并提出“森林治水”的構(gòu)想。之后內(nèi)閣又根據(jù)“1921年1月29日第12號(hào)敕令”組建了第二次臨時(shí)治水調(diào)查會(huì)，仍舊以?xún)?nèi)務(wù)大臣為會(huì)長(zhǎng)，其目的、組織結(jié)構(gòu)與前者相差無(wú)幾。6月23日，第二次臨時(shí)治水調(diào)查會(huì)決議通過(guò)了第二次治水計(jì)劃，但受關(guān)東大地震（1923年）后國(guó)家被迫緊縮財(cái)政的影響，第二次治水計(jì)劃因預(yù)算問(wèn)題被延遲至1933年。⑤其間，內(nèi)閣決議創(chuàng)設(shè)河流委員會(huì)（1931年）來(lái)綜合制定河流、道路和港灣等相關(guān)土木工程，此后又通過(guò)閣議將其改為土木會(huì)議（1933年6月），8月發(fā)布的第225號(hào)敕令還規(guī)定了未來(lái)土木會(huì)議的官制，由內(nèi)務(wù)大臣主管。⑥繼而在11月6日制定了第三次治水計(jì)劃。翌年9月，受室戶(hù)臺(tái)風(fēng)所釀大災(zāi)害的影響，土木會(huì)議決議通過(guò)了“水災(zāi)防備策確立相關(guān)案”，與前述治水計(jì)劃共同組成了“治水事業(yè)促進(jìn)相關(guān)案”。但由于日本侵華戰(zhàn)爭(zhēng)擴(kuò)大，治水事業(yè)受到擠壓，臨近戰(zhàn)爭(zhēng)尾聲時(shí)，治水計(jì)劃名錄中相當(dāng)數(shù)量的河流已處于休工狀態(tài)。

為適應(yīng)日本侵華戰(zhàn)爭(zhēng)的需求，河水統(tǒng)制事業(yè)應(yīng)時(shí)而生。1926年，時(shí)任內(nèi)務(wù)省土木試驗(yàn)所所長(zhǎng)的物部長(zhǎng)穗發(fā)表“河水統(tǒng)制計(jì)劃”，①提議對(duì)水庫(kù)或者天然湖沼的洪水進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)，主張一個(gè)水系自始至終一貫開(kāi)發(fā)以實(shí)現(xiàn)不同的水利目的。了解全國(guó)河流的基本情況是實(shí)行河水統(tǒng)制的前提，而管理河流的相關(guān)各省廳之間原本就存在的權(quán)限矛盾更加突出。例如，為統(tǒng)制全日本的水力發(fā)電，通信省制定了《發(fā)電水利法》（1930年），因遭到內(nèi)務(wù)省的強(qiáng)烈反對(duì)而作罷。②大正以降，內(nèi)務(wù)省主管河流和水道，農(nóng)林省負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)用水，通信省下轄水力發(fā)電。雖然三者一致希望實(shí)施河水統(tǒng)制調(diào)查歷時(shí)10年有余，但任何一方都未獲得大藏省的許可，三省甚至為此暫停爭(zhēng)奪管轄權(quán)直至1961年水資源開(kāi)發(fā)二法出臺(tái)。為改變上述省廳間的膠著狀態(tài)，1935年土木會(huì)議通過(guò)“確立水災(zāi)防備等決議”，其中第5條特別提議盡快督促政府實(shí)施河水統(tǒng)制調(diào)查。1937年6月，內(nèi)閣直轄的河水統(tǒng)制調(diào)查委員會(huì)正式成立，此舉既為緩解上述矛盾，也為日本的戰(zhàn)時(shí)體制服務(wù)。河水統(tǒng)制事業(yè)雖然據(jù)此被定為國(guó)策，卻因日本戰(zhàn)敗而中止。③1940年，內(nèi)務(wù)省率先在奧入瀨川、淺瀨石川、鬼怒川、江戶(hù)川、相模川、錦川、小丸川實(shí)行河水統(tǒng)制，而調(diào)查工作則持續(xù)到1950年。

河水統(tǒng)制事業(yè)作為二戰(zhàn)后多目的水壩事業(yè)的起點(diǎn)，同時(shí)也為“河流綜合開(kāi)發(fā)事業(yè)”（1951年）的開(kāi)展、《多目的水壩法》（1957年）的成立和水資源開(kāi)發(fā)公團(tuán)（1961年）的創(chuàng)設(shè)奠定了基礎(chǔ)。④日本的河流治理逐步蛻變成“水系一貫”模式，歸納言之，其意義有三：其一，它促進(jìn)了二戰(zhàn)前偏重灌溉、發(fā)電到多目的水壩（治水和水利并重）的模式轉(zhuǎn)換，在戰(zhàn)時(shí)體制下，部分實(shí)現(xiàn)了洪水資源化，客觀(guān)上緩解了因昭和初期水災(zāi)頻發(fā)造成的損失和各省廳之間圍繞河流行政所產(chǎn)生的矛盾；其二，以此為契機(jī)，日本河流治理的核心思想也發(fā)生了改變，原本由內(nèi)務(wù)省主導(dǎo)時(shí)所采用的治水與水利“二元管理”思想變成“治水、水利一貫”的“河流綜合管理”思想；其三，內(nèi)務(wù)省技術(shù)官僚的地位有所提升，法學(xué)出身的官僚不再占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，土木專(zhuān)家的意見(jiàn)受到更多重視。

以20世紀(jì)30年代初期的利根川、淀川工程的竣工儀式和信濃川大河津分水等河流工程等基本完成為標(biāo)志，近代日本全國(guó)性的河流工程暫且擱置。曾飽受數(shù)十年一遇的洪災(zāi)影響的沖積平原、農(nóng)業(yè)用地和都市區(qū)域的洪水頻度均呈減少趨勢(shì)。但在二戰(zhàn)后的15年間，日本連續(xù)發(fā)生的大水災(zāi)仿佛在嘲笑明治以來(lái)治水事業(yè)的低效。⑤

四、二戰(zhàn)后的水災(zāi)與水資源開(kāi)發(fā)

二戰(zhàn)結(jié)束后荒廢凋敝的日本國(guó)土接連遭遇列島史上罕見(jiàn)的大型臺(tái)風(fēng)，而且大水災(zāi)頻發(fā)，堪稱(chēng)進(jìn)入了近代河流史上極為特殊的“水災(zāi)多發(fā)期”。⑥與此同時(shí)，由于日本的產(chǎn)業(yè)構(gòu)造的急劇改變，流域面積較小的都市河流的水循環(huán)也發(fā)生了驟變。與二戰(zhàn)前大型河流的災(zāi)害不同，二戰(zhàn)后人口集中激增的新都市區(qū)不約而同地發(fā)生了都市型水災(zāi)。如前所述，二戰(zhàn)前的河流治理主要采用連續(xù)高堤防工法，通過(guò)矯直河道使河水在被兩岸堤防夾裹的河道中間迅速聚集流入大海，但這種模式存在很大的弊端。例如利根川水系由于開(kāi)發(fā)旺盛且洪水流量不斷增加，為保證其治水安全，只能不斷提高計(jì)劃高水流量①。明治到昭和初期，全日本主要水系均被納入內(nèi)務(wù)省重點(diǎn)規(guī)劃實(shí)施的治水工程，是為已開(kāi)發(fā)的河流，所以當(dāng)流域的單位流量變化或大洪水流量增加時(shí)，水循環(huán)也隨之改變。②1950年至1970年代，日本的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率保持在年均9%以上，③1968年更是一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，卻在治水方面持續(xù)遭遇災(zāi)害危機(jī)，具體表現(xiàn)為二戰(zhàn)后的15年內(nèi)全日本幾乎所有的重要河流④都曾決堤，這些河流包括河道在內(nèi)的流域結(jié)構(gòu)都有改變。⑤

其中伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)成為二戰(zhàn)后傷亡人數(shù)最多的氣象災(zāi)害，直接促成了《治山治水緊急措置法》、“治山治水長(zhǎng)期計(jì)劃”的制定。繼而在1961年公布了《災(zāi)害對(duì)策基本法》。⑥此外，在凱瑟琳臺(tái)風(fēng)引起利根川大決堤，造成高達(dá)70億日元的損失后，①政府為研討吉野川、利根川等9條重要河流的改修計(jì)劃設(shè)置了“治水調(diào)查會(huì)”，隨后又發(fā)布了《河流改修增補(bǔ)計(jì)劃》。②在上述治水調(diào)查會(huì)的討論中，最大的變化莫過(guò)于治水理論的轉(zhuǎn)換——二戰(zhàn)前已有部分河流采用了修筑水壩這一最新治水技術(shù)，之后水壩治水成為與河道改修并列的技術(shù)支柱。而且較之后者使用水壩可以減輕時(shí)間和費(fèi)用的雙重負(fù)擔(dān)，所以被視為“合理”且“經(jīng)濟(jì)”的治水計(jì)劃。討論最終決定選取5條修筑水壩。③這一結(jié)果開(kāi)啟了二戰(zhàn)后的水壩時(shí)代，雖堪稱(chēng)日本河流史上的重要轉(zhuǎn)折，但真正令水壩引起全國(guó)矚目還是河流綜合開(kāi)發(fā)事業(yè)。

二戰(zhàn)后的河流治理以治水和水力發(fā)電為主。1949年，政府修訂了主要直轄水系10條河流的改修計(jì)劃，在保全國(guó)土的同時(shí)尋求水資源開(kāi)發(fā)。利根川、淀川、北上川、木曾川、江合川、筑后川、吉野川等的多目的水壩被納入水資源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和水壩控洪計(jì)劃。④上述舉動(dòng)成為河流綜合開(kāi)發(fā)事業(yè)的開(kāi)端，多目的水壩因此備受關(guān)注，日本的治水方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。而且河流綜合開(kāi)發(fā)事業(yè)的興起和河流行政管理變革并舉，與前述河水統(tǒng)制事業(yè)有著本質(zhì)區(qū)別。此外，在河水統(tǒng)制事業(yè)時(shí)代，多目的水壩事業(yè)的預(yù)算從河流改修費(fèi)用中獲取，而河流綜合開(kāi)發(fā)事業(yè)的預(yù)算卻是獨(dú)立的并且與國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃密不可分。

1950年，《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》⑤頒布，內(nèi)容上繼承了河水統(tǒng)制事業(yè)，采取重視利用多目的水壩進(jìn)行水資源開(kāi)發(fā)的方針。為了擺脫電力不足的困境，1951年，根據(jù)“電氣事業(yè)再編政令”解散戰(zhàn)時(shí)體制下的日本發(fā)送電株式會(huì)社，新設(shè)九個(gè)地區(qū)電力會(huì)社取而代之。之后又依據(jù)1952年《電源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》⑥成立了作為國(guó)家特殊會(huì)社的電源開(kāi)發(fā)株式會(huì)社，發(fā)電能力超過(guò)四國(guó)電力，1997年內(nèi)閣決議改其為民營(yíng)，后在2003年將其廢除。⑦截至1960年末，水力發(fā)電輸出功率約占全國(guó)發(fā)電總量的7%。⑧在1954年《治山治水基本對(duì)策綱要》公布的次年，“多目的水壩”成為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段的日本公共投資之重點(diǎn)。

截至1959年，包括利根川矢木澤水壩在內(nèi)的15個(gè)多目的水壩工程順利進(jìn)行，同時(shí)還增加了供應(yīng)工業(yè)用水與自來(lái)水的雙重設(shè)施，極大地支持了地域工業(yè)發(fā)展。特別是1959年開(kāi)工的利根川矢木澤水壩和利根川下久保水壩，此后成為東京自來(lái)水系統(tǒng)的新水源。因?yàn)楸藭r(shí)東京自來(lái)水系統(tǒng)已無(wú)法再單純依靠以小河內(nèi)水壩為主的多摩川水系，工程的緊迫性不言而喻，成為二戰(zhàn)后日本首次采用修筑多目的水壩的方法解決復(fù)雜問(wèn)題的典型。⑨由于新舊水利需求者之間矛盾重重，政府需要花費(fèi)大量時(shí)間勞力和采取多項(xiàng)措施來(lái)應(yīng)對(duì)調(diào)和這些矛盾。多目的水壩既可以在豐水時(shí)節(jié)蓄水，又能在缺水季節(jié)放水供應(yīng)，在緩和矛盾的同時(shí)獲得了廣泛的認(rèn)同。

另外，日本政府還頒布了多項(xiàng)法律以規(guī)范水利事業(yè)，例如1956年的《工業(yè)用水法》①、1957年的《水道法》②和《特定多目的大壩法》③。緊接著1960年又決定實(shí)施“國(guó)民所得倍增計(jì)劃”，值得注意的是該計(jì)劃中的多目的水壩被當(dāng)作“社會(huì)資本”，具有保全國(guó)土、工業(yè)基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境設(shè)施的機(jī)能。然而可供建設(shè)水壩的剩余土地并不充裕。為了更有效地利用這些土地資源，政府決定未來(lái)的河流開(kāi)發(fā)盡可能以多目的水壩為主，充分利用湖沼、河口灘涂等筑壩來(lái)應(yīng)對(duì)激增用水需求。④要之，二戰(zhàn)后的河流治理并非狹義上的地域開(kāi)發(fā)，而是整體規(guī)劃日本經(jīng)濟(jì)的手段之一，較之“河流綜合開(kāi)發(fā)”之名，“水資源開(kāi)發(fā)”之說(shuō)更符合實(shí)際。當(dāng)河流或水資源被視為一種社會(huì)資本，并且它的價(jià)值被管理者以經(jīng)濟(jì)效益來(lái)衡量時(shí)，河流或水資源的自然屬性會(huì)在生態(tài)系統(tǒng)的平衡被打破后達(dá)到自我修復(fù)的極限時(shí)以災(zāi)害的形式呈現(xiàn)。

1961年11月13日，第39次國(guó)會(huì)頒布了《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》⑤和《水資源開(kāi)發(fā)公團(tuán)法》⑥并依法成立水資源開(kāi)發(fā)公團(tuán)，以緩解水資源緊缺和過(guò)度抽取地下水帶來(lái)的反噬。其中《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》還授權(quán)首相緊急用水對(duì)策的權(quán)力，即首相有權(quán)在必要時(shí)指定利根川、淀川⑦為水資源開(kāi)發(fā)水系，制定作為水資源整備基本方針的“水資源開(kāi)發(fā)基本計(jì)劃”（フルプラン），由國(guó)家、地方、公共團(tuán)體、水資源開(kāi)發(fā)公團(tuán)等實(shí)行。⑧即水資源開(kāi)發(fā)公團(tuán)是擔(dān)當(dāng)“水資源開(kāi)發(fā)基本計(jì)劃”這一事業(yè)主體的國(guó)家特殊法人，管理國(guó)家指定水系的水壩（矢木澤水壩、奈良俁水壩等）、堰（利根大堰、筑后大堰、長(zhǎng)良川河口堰等）和水路（愛(ài)知用水、豐川用水等）的開(kāi)發(fā)工程。⑨

五、二戰(zhàn)后《河流法》的修訂與環(huán)境意識(shí)的興起

20世紀(jì)50年代，水壩的建設(shè)及其投入使用后產(chǎn)生的問(wèn)題令反對(duì)水壩運(yùn)動(dòng)明顯激化。以1953年的筑后川水災(zāi)（估算損失金額50億日元）為蒿矢，由預(yù)定水壩建設(shè)用地的原住民室原知幸主導(dǎo)發(fā)起來(lái)反對(duì)建設(shè)松原、下筌水壩的運(yùn)動(dòng)，抗議者在被稱(chēng)為蜂巢之城（蜂の巣城）的預(yù)定水壩建設(shè)地區(qū)筑壩。1960年至1970年，室原知幸作為山林地主有82次以日本政府為被告提起訴訟。①雖然上述事件發(fā)生時(shí)主管水壩等相關(guān)公共事業(yè)的是國(guó)家，但《河流法》中適用河流的管理者仍舊為都道府縣知事，因此1964年重新修訂了《河流法》。新法將一級(jí)河流（直轄區(qū)間）的管理權(quán)從都道府縣收歸建設(shè)省，因此建設(shè)省在原則上需全額負(fù)擔(dān)一級(jí)河流的管理費(fèi)用②（1964年《河流法》第59條），在法律上確立了“水系一貫”的原則。

此外1964年《河流法》還加入了關(guān)于“工事實(shí)施基本計(jì)劃”（1964年《河流法》第16條）和針對(duì)河流管理者的監(jiān)督處罰條款（1964年《河流法》第75條）。概括來(lái)說(shuō)，1964年《河流法》正式導(dǎo)入“水系一貫”的河流治理制度，③與此同時(shí)重整了過(guò)去的治水和水利的制度體系，摒棄了奉區(qū)間主義為圭臬的河流治理之過(guò)去式，分別界定了河流管理權(quán)——一級(jí)河流由國(guó)家管理，二級(jí)河流歸都道府縣知事下轄，市町村長(zhǎng)獲得準(zhǔn)用河流的管理權(quán)。④值得肯定的是該法修訂時(shí)，日本尚無(wú)“公害”和“環(huán)境保護(hù)”的概念，所以該法提出要在尊重流域歷史、保護(hù)河流自然環(huán)境的前提下推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的理念在當(dāng)時(shí)極具前瞻性。⑤

二戰(zhàn)后日本的都市型水災(zāi)屢見(jiàn)不鮮。原本在地勢(shì)較低的低濕地地區(qū)修建屋舍就無(wú)法避免河流的經(jīng)常性自然泛濫，而都市化進(jìn)程又導(dǎo)致水災(zāi)的受災(zāi)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。故而這些水災(zāi)受害者認(rèn)為國(guó)家作為河流管理者所進(jìn)行的河流整頓過(guò)于遲緩，存在管理瑕疵，紛紛以國(guó)家為被告提起水災(zāi)訴訟。在20世紀(jì)70年代到80年代大大小小的水災(zāi)訴訟中，最具代表性和影響力的當(dāng)屬1972年的大東水災(zāi)訴訟和1976年開(kāi)始的多摩川水災(zāi)訴訟。由水災(zāi)訴訟所引發(fā)的社會(huì)關(guān)注提升了日本社會(huì)對(duì)河流自然屬性的認(rèn)知。與此同時(shí)，日本民眾也對(duì)各種公共工程可能會(huì)給生態(tài)系統(tǒng)造成的不良影響持擔(dān)憂(yōu)態(tài)度，1988年修建的長(zhǎng)良川河口堰主體工程成為引發(fā)上述不安的導(dǎo)火索，反對(duì)大規(guī)模公共事業(yè)的群眾運(yùn)動(dòng)在全日本興起并達(dá)到頂峰。⑥雖然基于水利、治水需求很有必要修建河口堰，但是反對(duì)運(yùn)動(dòng)的不斷擴(kuò)大超越了迄今為止的反水壩運(yùn)動(dòng)。反對(duì)者認(rèn)為該河口堰不但會(huì)對(duì)長(zhǎng)良川的生態(tài)、漁業(yè)等造成不良影響，而且這種大規(guī)模公共事業(yè)工程純屬浪費(fèi)納稅人的金錢(qián)。隨著事態(tài)的發(fā)展，國(guó)會(huì)議員、各大政黨、媒體和名人紛紛卷入其中，爭(zhēng)論也不再局限于“開(kāi)發(fā)”或“環(huán)境”，而是超越二者以新的形式展開(kāi)，從河流的歸屬問(wèn)題思考河流治理或日本水管理的現(xiàn)實(shí)情況。

然而，日本政府不顧反對(duì)運(yùn)動(dòng)的聲勢(shì)浩大，強(qiáng)行讓長(zhǎng)良川河口堰工程在1994年竣工，第二年又針對(duì)14項(xiàng)水壩工程組建了由有識(shí)之士構(gòu)成的第三方機(jī)構(gòu)——水壩等事業(yè)審議委員會(huì)（ダム審）。①其中，細(xì)川內(nèi)水壩因當(dāng)?shù)卮彘L(zhǎng)的強(qiáng)烈反對(duì)而作罷。在剩下的13個(gè)委員會(huì)中，除渡良瀨游水區(qū)第二期中斷、矢作川河口堰答復(fù)暫停外，其余事業(yè)雖仍在繼續(xù)，卻遭受來(lái)自權(quán)威委員會(huì)的批評(píng)。在上述背景下，日本于1998年開(kāi)啟了公共事業(yè)再評(píng)價(jià)，由六大省廳聯(lián)合制定再評(píng)價(jià)實(shí)施綱要，其結(jié)果是92項(xiàng)公共事業(yè)工程被停頓或中止。此后水壩治水模式的地位此起彼伏。2001年，時(shí)任長(zhǎng)野縣知事的田中康夫公開(kāi)發(fā)表“脫離水壩宣言”。②由于田中在之后的縣知事選舉中落選，新知事在2007年公開(kāi)聲稱(chēng)要繼續(xù)建設(shè)根據(jù)“脫離大壩宣言”一度停工的淺川大壩，即“反脫水壩宣言”。2003年，最早落實(shí)后述1997年《河流法》理念的淀川水系流域委員會(huì)率先提出“中止水壩原則”，但因淀川水系流域委員會(huì)在2007年1月末被廢除，故吉野川、利根川、木曾川等河流管理者制定河流整備計(jì)劃時(shí)不再設(shè)置流域委員會(huì)。

進(jìn)入水壩時(shí)代后，不但城市河流采用以混凝土為原材料的加固工程，農(nóng)村的大多數(shù)河流亦是如此，結(jié)果家庭和工廠(chǎng)排放的各種廢水日益增多，導(dǎo)致河流水質(zhì)不斷惡化。③一方面，日本傳統(tǒng)的河流護(hù)岸多使用石頭或木樁固定，植樹(shù)也是其中必要一環(huán)，而采用混凝土建設(shè)護(hù)岸使河流工程建設(shè)變得相對(duì)容易和安全，在簡(jiǎn)化河道疏浚作業(yè)的同時(shí)還能阻止雜草生長(zhǎng)，方便維護(hù)和管理，所以受到河流管理者和濱河居民的歡迎。另一方面，這類(lèi)工程也存在極大的弊端。混凝土河道加速了下游的洪水聚集，增加了發(fā)生嚴(yán)重水災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)和概率，而水災(zāi)區(qū)又不可避免地混凝土化，從而陷入短期利益思維模式主宰的惡性循環(huán)。更加糟糕的是這類(lèi)“方便、堅(jiān)固、安全”的河流工程會(huì)破壞河流的生態(tài)系統(tǒng)。河流的自?xún)糇饔迷从诤恿魃鷳B(tài)系統(tǒng)中的生物具有清潔水體的功能。但夏季直射陽(yáng)光下的混凝土表面溫度高達(dá)60～70攝氏度，令植物無(wú)法生存。失去植被的后果是昆蟲(chóng)、微生物等失去了賴(lài)以生存的遮蔽之所，魚(yú)類(lèi)會(huì)因缺少前者作為食物而難以生存，食魚(yú)的鳥(niǎo)類(lèi)也會(huì)因食物匱乏而難以存活。各種依賴(lài)河流生態(tài)系統(tǒng)而生存的生物無(wú)法從中獲得必備的生存基礎(chǔ)，生物之間的食物鏈斷裂，進(jìn)而影響河流的生態(tài)系統(tǒng)平衡和自我修復(fù)能力。④

總而言之，河流工程混凝土化的最終結(jié)果是令全日本的河流喪失自己的個(gè)性、趨于同化，且破壞了河流的生態(tài)平衡。意識(shí)到上述問(wèn)題的日本政府轉(zhuǎn)而開(kāi)啟了在日本河流治理史上劃時(shí)代的舉措，生物友好型河流工程由此登上日本歷史的舞臺(tái)。這種生物友好型河流工程源于20世紀(jì)70年代的德國(guó)和瑞士，日本引進(jìn)以后將其稱(chēng)作“近自然河流工法”或“多自然型河流工法”。這種河流工法最大的特點(diǎn)在于努力恢復(fù)河流原本的自然生態(tài)系統(tǒng)。具體而言，通過(guò)故意彎曲已經(jīng)被人工矯直過(guò)的河道和制造深潭、淺灘并恢復(fù)河流沿岸的植被等來(lái)方便魚(yú)類(lèi)等生物等生息繁衍。

1990年是日本河流治理史上的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這一年日本的“近自然河流”工程正式起步。①建設(shè)省河川局在當(dāng)年11月下達(dá)了《推進(jìn)多自然型河流建設(shè)》的通知，旨在以前所未有的方式打造環(huán)境友好型河流，此后建設(shè)省的上述政策被納入了1997年修訂的《河流法》并在2006年更名為“多自然河流開(kāi)發(fā)”后延續(xù)至今。②如果說(shuō)建設(shè)的河流政策是對(duì)以往忽略河流環(huán)境生態(tài)的初步反思，那么1997年修訂的《河流法》則真正在法律意義上奠定了“環(huán)境”之于河流的不可替代性。1997年，日本政府再次對(duì)《河流法》進(jìn)行修訂，新法明文規(guī)定河流管理目的三大支柱——治水、水利和環(huán)境，該法重新評(píng)估了河流和濱河地區(qū)的關(guān)系，將包含非人類(lèi)生物的生態(tài)系統(tǒng)整體納入法律的考量中，以此確保健全的水循環(huán)。新加入的治河目的支柱“環(huán)境”首先在淀川水系試行，因?yàn)榈泶ㄋ狄?guī)模巨大，需要直面更加復(fù)雜厲害關(guān)系和使不同流域居民的意見(jiàn)達(dá)成一致。作為平成時(shí)代的第一部《河流法》，該法除增加上述環(huán)境目的外，還在河流整備計(jì)劃（16條2項(xiàng)）條目中規(guī)定了流域居民參與河流管理的具體章程。③上述條文在很大程度上受到了長(zhǎng)良川河口堰相關(guān)做法的啟發(fā)，因?yàn)樵陂L(zhǎng)良川河口堰的建設(shè)過(guò)程中，流域居民和漁民產(chǎn)生了復(fù)雜的糾紛，政府不得不向全國(guó)征詢(xún)有關(guān)公共事業(yè)的意見(jiàn)。政府的這一行為表明公共事業(yè)如果缺乏居民協(xié)助是難以完成的。

有鑒于長(zhǎng)良川河口堰的教訓(xùn)，新法增加了上述兩點(diǎn)重要內(nèi)容，一改自1896年《河流法》以來(lái)僅采用合理高效的手段進(jìn)行治河的舊思路，既是日本河流治理思想的變革的重要里程碑，也是日本河流行政史上的重要改革。上述變化意味著以防止災(zāi)害為單一目的的治河時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。④長(zhǎng)良川河口堰問(wèn)題作為提高日本全國(guó)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)的一大契機(jī)，令河流管理中“環(huán)境”的概念在后續(xù)發(fā)展的過(guò)程中越發(fā)深入人心。制度的方法主要把環(huán)境問(wèn)題當(dāng)作“公共財(cái)產(chǎn)”問(wèn)題的延續(xù)來(lái)解決，試圖通過(guò)創(chuàng)新規(guī)則、激勵(lì)措施及自我調(diào)節(jié)來(lái)解決問(wèn)題。⑤《河流法》從法律上規(guī)定了日本的河流是公共用物，因而河流被視為一種社會(huì)資本。事實(shí)上，日本自近代以來(lái)將河流納入國(guó)家管理的過(guò)程也是河流自身不斷被社會(huì)資本化的過(guò)程。日本社會(huì)自1990年以后從多方面均意識(shí)到環(huán)境的重要性，同時(shí)對(duì)河流環(huán)境的認(rèn)知也經(jīng)歷了一個(gè)從“區(qū)間主義”到“流域主義”再到“水系一貫主義”最終擴(kuò)展至全日本乃至全球水循環(huán)的過(guò)程。日本社會(huì)逐漸達(dá)成“良好的河流環(huán)境是共同的社會(huì)資本”這一共識(shí)。⑥再加上發(fā)端于20世紀(jì)70年代的個(gè)別水壩對(duì)策和東京都多摩川的管理者在20世紀(jì)80年代制定出《河流環(huán)境計(jì)劃》等實(shí)際治河成果的積累，繼而同1990年之后“多自然型河流建設(shè)模范工程”、“便于魚(yú)類(lèi)洄游的河流工程”這類(lèi)環(huán)境保護(hù)及自然再生等相關(guān)的具體事業(yè)在河流治理中相結(jié)合，共同推動(dòng)了《河流法》在1997年的修訂。

結(jié) 語(yǔ)

明治維新后的日本公共工程的主題一直為“河流”和“水”所占據(jù)。日本開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)學(xué)者澤本守幸整理的數(shù)據(jù)揭示了在1877年前后，與河流相關(guān)的投資占總投資的50%以上，顯示出河流項(xiàng)目在明治政府的財(cái)政支出中的重要地位，而從明治末期到昭和初期，國(guó)家社會(huì)資本發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向鐵路，二戰(zhàn)后又轉(zhuǎn)向道路和通信，河流項(xiàng)目的投資比例有所下降。雖然1945年到1950年左右的河流項(xiàng)目的投資比例超過(guò)20%，但出現(xiàn)這種情況的部分原因是為了應(yīng)對(duì)重大洪水災(zāi)害，以及順應(yīng)綜合國(guó)土開(kāi)發(fā)計(jì)劃。此后河流項(xiàng)目的投資比例基本保持在10%左右。①上述事實(shí)表明災(zāi)害尤其是水災(zāi)，對(duì)日本政府的河流治理存在不弱的影響，而且災(zāi)害也促進(jìn)了日本河流行政從治水到水利再到環(huán)境理念的轉(zhuǎn)變。明治以來(lái)日本河流治理思路的變遷體現(xiàn)了日本現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展過(guò)程中對(duì)自然資源認(rèn)識(shí)觀(guān)念的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在治水技術(shù)方面，從二戰(zhàn)后的水壩時(shí)代到脫離水壩運(yùn)動(dòng)，河流管理者不再堅(jiān)持以修筑水壩作為治水的核心。在治水政策方面，河流管理者亦不再?gòu)?qiáng)調(diào)硬性舉措，轉(zhuǎn)而“軟硬兼施”。

一方面，從居民參與和“環(huán)境”這一思想理念被正式納入1997年《河流法》來(lái)看，二者的法律地位得以確立，也代表著日本河流行政響應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)需求的轉(zhuǎn)變。另一方面，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化對(duì)《河流法》修訂的影響來(lái)看，日本的河流治理從最初基于1896年《河流法》規(guī)定以“治水”為根基確保國(guó)土安全，到1964年《河流法》中加入“水利”目的使河流行政能切實(shí)應(yīng)對(duì)和適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展，再到1997年修訂時(shí)增加“環(huán)境”目的來(lái)謀求通過(guò)河流整備以實(shí)現(xiàn)面向未來(lái)的豐富水環(huán)境體制，極大地拓展了河流環(huán)境的定義，即包含海洋在內(nèi)且不限于河流的廣域水環(huán)境。概而言之，擔(dān)負(fù)治水、水利使命的河流行政給內(nèi)陸注入能量，而肩負(fù)環(huán)境使命的河流行政則負(fù)有維持與河流相連的灘涂濕地以及海洋之間的正常的物質(zhì)循環(huán)的責(zé)任。日本河流治理的環(huán)境轉(zhuǎn)向過(guò)程勢(shì)必要尋求面向內(nèi)陸和參與到水循環(huán)能量流動(dòng)中廣義的日本列島水域。②

總之，二戰(zhàn)后的日本河流行政適應(yīng)社會(huì)發(fā)展動(dòng)向，在治水和水利兩方面都為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)復(fù)興乃至騰飛做出了重要貢獻(xiàn)。而日本治河的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也提醒著世人，要在未來(lái)的河流治理中實(shí)現(xiàn)豐富的水域環(huán)境和健全的物質(zhì)循環(huán)，必須在重視治水和水利的同時(shí)重視自然環(huán)境。另外，河流環(huán)境的概念在經(jīng)歷了“生態(tài)轉(zhuǎn)向”后不再狹義地局限于水質(zhì)，還包括各類(lèi)依靠河流繁殖生息的生物的生長(zhǎng)發(fā)育、人類(lèi)社會(huì)與流域的互動(dòng)、如何恢復(fù)健全的水循環(huán)、河流景觀(guān)和確保河流的舒適性等等。要之，親近河流、調(diào)整與河流互動(dòng)的方式以及選擇與河流共生是維持河流環(huán)境健康的首要前提。③

責(zé)任編輯：徐 穎