當(dāng)前，監(jiān)管的權(quán)責(zé)失衡、權(quán)力分散、效力受限與獨立性缺失是制約地方新型農(nóng)村金融機構(gòu)監(jiān)管有效性的主要因素。文章通過對此四類因素的深入探究得出以下對策建議：加強監(jiān)管執(zhí)法，守護金融穩(wěn)定；強化獨立監(jiān)管，嚴控金融風(fēng)險；打破溝通壁壘，整合監(jiān)管資源；構(gòu)建監(jiān)管生態(tài)，共筑安全防線。

普惠金融是現(xiàn)代金融發(fā)展的重要戰(zhàn)略方向，也是新時代金融強國五篇大文章的重要組成部分，其旨在確保所有社會群體都能平等、有效地獲取金融服務(wù)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的背景下，普惠金融的戰(zhàn)略地位愈發(fā)凸顯，而實現(xiàn)普惠金融的廣泛覆蓋和深入發(fā)展，離不開地方新型農(nóng)村金融機構(gòu)的有力支撐。

地方新型農(nóng)村金融機構(gòu)作為連接農(nóng)村地區(qū)與金融市場的橋梁，承載著將金融資源引入農(nóng)村、支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要使命。然而，這些金融機構(gòu)在快速發(fā)展的過程中，由于地方金融監(jiān)管體系的有效性與獨立性缺乏，使之積聚大量潛在風(fēng)險，對金融市場的健康穩(wěn)定發(fā)展造成了潛在威脅。因此本文對新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀進行深度剖析，通過對新型農(nóng)村金融機構(gòu)監(jiān)管中存在問題的研究，為地方新型農(nóng)村金融監(jiān)管的完善提出了相應(yīng)政策建議。

地方新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

自2006年銀監(jiān)會放寬農(nóng)村金融機構(gòu)準入政策以來，我國農(nóng)村地區(qū)建立了三類新型金融機構(gòu)：村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司與農(nóng)村資金互助社。此類機構(gòu)在普惠金融戰(zhàn)略推動與金融支持下，通過為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)，實現(xiàn)了快速發(fā)展。

資產(chǎn)規(guī)模與地域分布

小額貸款公司自2005年試點后，經(jīng)地方金融監(jiān)管部門審批與監(jiān)管，由各類投資者設(shè)立，專注于提供小額貸款服務(wù)。至2023年末，全國已有5500家小額貸款公司，實收資本超過7200億元，貸款余額達7600億元。村鎮(zhèn)銀行自2007年試點以來，經(jīng)國家金融監(jiān)督管理局審批與監(jiān)管，由境內(nèi)外金融機構(gòu)及自然人等出資設(shè)立，專注于為農(nóng)村地區(qū)提供金融服務(wù)。至2023年末，全國共有村鎮(zhèn)銀行1636家，占全國銀行業(yè)金融機構(gòu)總量的36%。農(nóng)村資金互助社作為社區(qū)互助性銀行業(yè)金融業(yè)務(wù)，自2008年開始探索發(fā)展，由公民自愿入股組成。至2023年6月末，全國共有資金互助社23家，為農(nóng)村地區(qū)提供了重要的金融服務(wù)補充。

至2022年末，我國東（包含東北地區(qū)）、中、西部農(nóng)村村鎮(zhèn)銀行數(shù)量占比分別為43.6%、27.4%、2 8 . 9 % ； 小額貸款公司數(shù)量占比分別為5 0 . 8 % 、1 8 . 5%、3 0 . 7%；農(nóng)村資金互助社數(shù)量占比分別為46.7%、23.3%、30%。新型農(nóng)村金融機構(gòu)除東部地區(qū)設(shè)立數(shù)量較為突出外，整體分布較為均衡，使金融服務(wù)效率、普及性與包容性得到有效提升。

業(yè)務(wù)范圍與服務(wù)創(chuàng)新

在長期的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)影響下，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展面臨嚴峻滯后的問題，城鄉(xiāng)金融資源配置失衡的矛盾愈發(fā)凸顯。為了改變農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點稀缺、機構(gòu)多元化程度低、金融供給不足以及市場競爭不充分等現(xiàn)狀，新型農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)運而生。目前，新型農(nóng)村金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍基本包含金融服務(wù)的基礎(chǔ)性內(nèi)容，涵蓋存、貸、貼現(xiàn)以及買賣政府金融債權(quán)等方面。對于服務(wù)創(chuàng)新層面，新型農(nóng)村金融機構(gòu)大力發(fā)展金融科技，下沉服務(wù)普惠金融客群，不僅提升了金融服務(wù)的效率和質(zhì)量，還有效拓寬了金融服務(wù)的覆蓋面和觸達度，滿足了農(nóng)村地區(qū)多元化的金融需求。

潛在風(fēng)險暴露

在新型農(nóng)村金融機構(gòu)迅猛發(fā)展的浪潮中，其帶來的經(jīng)濟效益與社會影響顯著，但同時也隨之產(chǎn)生了一系列不容忽視的風(fēng)險議題。首先是信用風(fēng)險。新型農(nóng)村金融機構(gòu)主要服務(wù)于“三農(nóng)”，而農(nóng)村地區(qū)的信息透明度相對較低，新型農(nóng)村金融機構(gòu)在貸款過程中可能難以準確評估借款人的信用狀況。此外，農(nóng)民作為新型農(nóng)村金融機構(gòu)的主要客戶群之一，其貸款用途多與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)，而農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境和市場條件具有不穩(wěn)定性，可能導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)波動，使農(nóng)民的還款意愿和能力受到影響，從而導(dǎo)致貸款違約風(fēng)險增加，對機構(gòu)的穩(wěn)健運營構(gòu)成威脅。其次是操作風(fēng)險，新型農(nóng)村金融機構(gòu)內(nèi)部人員由于金融知識欠缺、風(fēng)險意識不足、缺乏專業(yè)培訓(xùn)等原因，可能利用職權(quán)之便，進行貪污、受賄等違紀違法行為，從而出現(xiàn)違規(guī)放貸、貸款用途不明等問題。而內(nèi)部控制的執(zhí)行力度不足，可能導(dǎo)致在業(yè)務(wù)操作、財務(wù)管理、風(fēng)險監(jiān)控等方面存在漏洞，出現(xiàn)內(nèi)部流程設(shè)計不合理、操作權(quán)限不明確、審批流程不嚴格等問題，從而加劇操作風(fēng)險，對新型農(nóng)村金融機構(gòu)商譽與長期發(fā)展造成負面影響。最后是合規(guī)風(fēng)險。新型農(nóng)村金融機構(gòu)在發(fā)展過程中可能面臨機會主義行為，新型農(nóng)村金融機構(gòu)例如小貸公司，可能利用信息不對稱的機會，采取欺詐等行為，非法集資吸收公眾存款，以追求自身的利益最大化，從而增加資金鏈斷裂與市場信心下降的可能性。

新型農(nóng)村金融機構(gòu)監(jiān)管中存在的問題

新型農(nóng)村金融機構(gòu)作為農(nóng)村金融體系的重要組成部分，其資產(chǎn)規(guī)模與地域覆蓋面積迅速擴大，為“三農(nóng)”發(fā)展做出了重要的貢獻，但發(fā)展過程中也隨之暴露了一系列風(fēng)險。由于金融監(jiān)管的滯后性，使得地方金融監(jiān)管體系在新型農(nóng)村金融機構(gòu)領(lǐng)域也暴露了一系列亟待解決的問題。

權(quán)責(zé)失衡與執(zhí)法難題

一是在新型農(nóng)村金融機構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模迅速擴張背景下，金融風(fēng)險的發(fā)生概率呈現(xiàn)逐步攀升的趨勢。當(dāng)前，在我國新型農(nóng)村金融機構(gòu)監(jiān)管體系下，監(jiān)管權(quán)集中在中央部委，這種中央集權(quán)的監(jiān)管模式對地方金融監(jiān)管有效性造成了一定程度的削弱。同時，當(dāng)新型農(nóng)村金融機構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險時，地方政府往往因缺乏相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)而無法及時有效地進行干預(yù)和處置，從而加劇金融風(fēng)險擴散的可能性。且當(dāng)新型農(nóng)村金融機構(gòu)風(fēng)險爆發(fā)后，地方仍要承擔(dān)屬地處置責(zé)任，造成了監(jiān)管權(quán)與責(zé)任劃分的失衡。而中央與地方之間缺乏足夠的溝通和協(xié)調(diào)，問題處理存在明顯的滯后性，當(dāng)?shù)胤叫滦娃r(nóng)村金融機構(gòu)風(fēng)險爆發(fā)后，處置責(zé)任由地方承擔(dān)，導(dǎo)致中央問題處理的積極性與效率無法保障。二是新型農(nóng)村金融機構(gòu)的特殊性要求地方金融監(jiān)管機構(gòu)具備更高的專業(yè)性和靈活性。但是，在現(xiàn)行監(jiān)管體系下，地方金融監(jiān)管機構(gòu)往往缺乏足夠的專業(yè)技術(shù)人員和執(zhí)法人員，導(dǎo)致在監(jiān)管新型農(nóng)村金融機構(gòu)時存在盲點與漏洞。三是非法集資和金融詐騙等金融違法行為在新型農(nóng)村金融機構(gòu)領(lǐng)域頻繁發(fā)生。此類違法行為不僅損害了金融消費者的合法權(quán)益，也破壞了農(nóng)村金融市場的穩(wěn)定。然而，當(dāng)前現(xiàn)行法律制度的模糊性和不完備性，導(dǎo)致地方金融監(jiān)管機構(gòu)在打擊這些違法行為時面臨著諸多困難，缺乏明確的法律指導(dǎo)使得監(jiān)管工作難以有效開展。

監(jiān)管分散與協(xié)調(diào)難題

一是在我國地方金融監(jiān)督管理體系中，多個部門共同承擔(dān)著金融監(jiān)管的職責(zé)，包括地方金融監(jiān)管部門、中央金融管理部門在地方的分支機構(gòu)、發(fā)展改革委員會、財政局等。然而，這些部門在監(jiān)管工作中卻面臨著相互獨立、信息溝通不暢的難題。這種獨立分散的監(jiān)管格局導(dǎo)致實際工作中監(jiān)管交叉、監(jiān)管缺失和信息不對稱等問題頻發(fā)。二是在地方金融監(jiān)管體系中，為了協(xié)調(diào)參與金融監(jiān)管的各個部門，國務(wù)院與地方政府分別成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室與相應(yīng)的地方政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。但這些機構(gòu)主要承擔(dān)的是議事協(xié)調(diào)職能，而非實權(quán)管理，在面對金融監(jiān)管工作中的實際問題和困難時，這些協(xié)調(diào)機構(gòu)往往難以發(fā)揮實質(zhì)性作用，導(dǎo)致問題無法得到及時有效的解決。近年來，村鎮(zhèn)銀行管理混亂的問題頻繁出現(xiàn)，這一亂象與金融監(jiān)管體系中部門間信息溝通不暢、監(jiān)管職責(zé)不明確等問題緊密相關(guān)。

效力受限與法權(quán)難題

一是地方金融監(jiān)管部門缺乏執(zhí)法權(quán)威性，《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國保險法》等現(xiàn)行法律主要賦予國家金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管權(quán)力，而地方金融監(jiān)管部門在法律層面并未獲得明確的授權(quán)。地方金融監(jiān)管部門的權(quán)力多來源于國家部委制定的規(guī)章制度和規(guī)范性文件，這些文件雖然具有指導(dǎo)性，但缺乏法律授權(quán)的權(quán)威性與穩(wěn)定性。二是在法律保障缺失的背景下，新型農(nóng)村金融機構(gòu)在面臨地方金融監(jiān)管時，可能會因為監(jiān)管權(quán)力的不確定性而采取規(guī)避行為，甚至無視監(jiān)管要求，進行違規(guī)操作。且地方金融監(jiān)管部門在監(jiān)管過程存在著復(fù)雜和煩瑣的程序，導(dǎo)致監(jiān)管效率降低，這不僅損害了金融消費者的利益，也對農(nóng)村金融市場的穩(wěn)定造成了威脅。

獨立性缺失與效能難題

一是地方金融監(jiān)管體系在對新型農(nóng)村金融機構(gòu)監(jiān)管方面的獨立性難以保障。在地方金融監(jiān)管體系下，監(jiān)管部門存在著與地方金融發(fā)展及整體經(jīng)濟發(fā)展之間界限模糊的問題，在地方政府致力于經(jīng)濟發(fā)展和扶持地方企業(yè)的背景下，地方金融監(jiān)管體系可能被用作政府推動新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展的工具，導(dǎo)致金融監(jiān)管部門監(jiān)管獨立性的削弱。二是地方金融監(jiān)管體系在對新型農(nóng)村金融機構(gòu)監(jiān)管方面的有效性降低。監(jiān)管部門應(yīng)地方政府發(fā)展要求，頒布一系列政策措施旨在促進新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展，導(dǎo)致監(jiān)管機制的扭曲與監(jiān)管有效性的缺失，為農(nóng)村金融體系發(fā)展埋下風(fēng)險隱患。

地方新型農(nóng)村金融機構(gòu)監(jiān)管完善的對策建議

加強監(jiān)管執(zhí)法，守護金融穩(wěn)定

加強中央國家金融監(jiān)督管理部門地方派出機構(gòu)建設(shè)，確保農(nóng)村金融市場穩(wěn)定、推動普惠金融發(fā)展，促進金融監(jiān)管體系向縱深推進。中央國家金融監(jiān)督管理部門地方派出機構(gòu)作為金融監(jiān)管的“神經(jīng)末梢”，應(yīng)當(dāng)具備更高的獨立性與專業(yè)性，以確保監(jiān)管政策的有效執(zhí)行。在權(quán)責(zé)分配方面，應(yīng)當(dāng)明確地方派出機構(gòu)在監(jiān)管工作中的主體地位，賦予其更加全面的監(jiān)管權(quán)力和資源，使其能夠更好地履行監(jiān)管職責(zé)。同時，也要明確中央與地方在金融監(jiān)管中的職責(zé)邊界， 防止出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡問題， 形成有效的監(jiān)管合力，避免監(jiān)管空白與重復(fù)。此外，加強地方派出機構(gòu)建設(shè)，不僅要提升其監(jiān)管能力與水平，還需要優(yōu)化其組織架構(gòu)與運行機制，涵蓋加強監(jiān)管人員的專業(yè)培訓(xùn)和人才引進、完善監(jiān)管制度與技術(shù)手段、提高監(jiān)管效率和準確性等方面。

強化獨立監(jiān)管，嚴控金融風(fēng)險

重新審視并精確定位地方金融監(jiān)管部門職責(zé)，剝離與金融監(jiān)管無關(guān)的經(jīng)濟發(fā)展指標任務(wù)。地方金融監(jiān)管部門的角色應(yīng)當(dāng)被定位為純粹的金融監(jiān)管執(zhí)行者，在地方農(nóng)村新型金融機構(gòu)監(jiān)管層面，其核心任務(wù)是確保金融機構(gòu)的合規(guī)運營，保護農(nóng)民及中小企業(yè)的權(quán)益，以維護農(nóng)村金融市場的穩(wěn)定與公平。因此，強化金融監(jiān)管的純粹性與有效性，地方政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)，以免受其他因素影響，對于已設(shè)立的省級金融監(jiān)管機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)進行精簡與改革，剝離與金融監(jiān)管無直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟發(fā)展職能部門。此類改革有助于使金融監(jiān)管機構(gòu)回歸其本質(zhì)屬性，即純粹金融監(jiān)管，從而提高監(jiān)管工作的專業(yè)性和效率。此外，對于市縣級地方金融監(jiān)督管理部門，也應(yīng)當(dāng)逐步剝離掛靠部門，設(shè)立獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)，以更好地履行其金融監(jiān)管職責(zé)。

打破溝通壁壘，整合監(jiān)管資源

協(xié)調(diào)機制轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)機制，強化中央與地方新型農(nóng)村金融監(jiān)管的協(xié)同與統(tǒng)一。中央金融監(jiān)管機構(gòu)作為國家金融安全的基礎(chǔ)，其權(quán)威性與統(tǒng)一性是確保金融政策有效執(zhí)行、金融風(fēng)險得到及時防控的關(guān)鍵。通過構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)機制，中央金融監(jiān)管機構(gòu)能夠更加直接地指導(dǎo)和監(jiān)督地方金融監(jiān)管部門，確保國家金融政策的連貫性和一致性。此外，領(lǐng)導(dǎo)機制將統(tǒng)一管理地方金融部門、國家金融監(jiān)督管理局地方派駐機構(gòu)以及政府其他經(jīng)濟工作部門。這種統(tǒng)一管理能夠打破部門之間壁壘，促進信息共享與資源整合，使得各部門能夠更加緊密地配合工作，形成合力。同時，領(lǐng)導(dǎo)機制還能夠通過明確的職責(zé)劃分和權(quán)力配置，確保各部門在金融監(jiān)管中的責(zé)任與義務(wù)得到落實，從而及時發(fā)現(xiàn)和防范金融風(fēng)險，保障農(nóng)村金融安全。

構(gòu)建監(jiān)管生態(tài)，共筑安全防線

加強地方農(nóng)村新型金融監(jiān)管體系法制建設(shè)，構(gòu)建完善的地方金融監(jiān)管生態(tài)系統(tǒng)。當(dāng)前，地方金融監(jiān)管的權(quán)力配置主要依賴于中央部委的文件指導(dǎo)。這種模式下，地方金融監(jiān)管機構(gòu)在行使監(jiān)管權(quán)力時缺乏明確的法律依據(jù)，導(dǎo)致其監(jiān)管行為的權(quán)威性和穩(wěn)定性受到質(zhì)疑。為了加強地方金融監(jiān)管的法制化，地方政府應(yīng)在中央關(guān)于《地方金融監(jiān)督管理條例》正式頒布之前，深入了解并挖掘當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村金融體系中的不穩(wěn)定因素，包括但不限于非法金融活動、金融風(fēng)險隱患、農(nóng)民與中小企業(yè)權(quán)益保護等問題。通過對這些問題的深入研究與分析，更加準確地把握當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村金融市場的運行狀況與監(jiān)管需求，從而制定并頒布一系列地方性金融監(jiān)管相關(guān)法規(guī)，明確地方金融監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)以及監(jiān)管范圍等，確保其在行使監(jiān)管權(quán)力時有法可依、有章可循，保障地方新型農(nóng)村金融體系穩(wěn)定健康運行。

（韓錦綿為西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，程彬桓為西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院碩士研究生，岳東岐為西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士研究生。責(zé)任編輯/周茗一）