摘要：集體林權(quán)制度改革是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，它不僅關(guān)乎生態(tài)效益，也蘊含著巨大的經(jīng)濟效益。該項改革的利益相關(guān)者主要包括政府部門管理人員和集體林經(jīng)營人員兩大類。其中，政府部門管理人員由基層政府人員和基層林業(yè)站工作人員組成，而集體林經(jīng)營人員則包括林農(nóng)、村集體以及新型經(jīng)營主體等。本文將從利益相關(guān)者的視角出發(fā)，傾聽對集體林權(quán)制度改革推進的不同聲音，并對內(nèi)蒙古集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)狀進行深入分析。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)制度改革；生態(tài)文明建設(shè)；利益相關(guān)者

一、集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀分析

集體林權(quán)是指林地及其衍生的各項財產(chǎn)性權(quán)利，包括林地林木的所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)以及使用權(quán)，還涵蓋了對林地上的森林、林地、林木進行經(jīng)營并獲得收益的權(quán)利，以及由其他法律法規(guī)衍生的權(quán)利。集體林權(quán)制度改革的目的是完善集體林權(quán)制度，提高林地利用效率，實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的雙重提升。

黨的十九大報告提出，要發(fā)展多種形式的經(jīng)營，大力培育新型經(jīng)營主體，完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機結(jié)合[1]。2016年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》提出要“逐步構(gòu)建集體林地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的制度”。2016—2018年間，國家林業(yè)局、林業(yè)和草原局先后出臺了《關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行的意見》和《關(guān)于加快培育新型林業(yè)經(jīng)營主體的指導(dǎo)意見》，均強調(diào)了“三權(quán)分置”和培育新型林業(yè)經(jīng)營主體的重要性。在集體林權(quán)制度改革的過程中，林地資源的流轉(zhuǎn)和新型經(jīng)營主體的培育是兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2019年新修訂頒布的《中華人民共和國森林法》是一項具有重大現(xiàn)實意義的全國性法律制度，對森林資源保護起到了重要作用[2]。2020年，國家林草局、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)集體林地承包合同和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本的通知》，對集體森林產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)契約方式進行了明確界定，并進一步完善了集體林地承包合同和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同的方式[3]。2023年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化集體林權(quán)制度改革方案》中，明確提出要加快推進“三權(quán)分置”，明確了加快“三權(quán)分置”、產(chǎn)權(quán)歸屬以及集體林地所有權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，保障了林農(nóng)集體對承包林地的調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)利[4]。

二、利益相關(guān)者視角解讀

（一）利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論是一種管理理論，它強調(diào)企業(yè)在經(jīng)營活動中應(yīng)考慮所有利益相關(guān)者的利益，而非僅僅關(guān)注股東利益。這些利益相關(guān)者涵蓋員工、客戶、供應(yīng)商、社區(qū)和政府等。根據(jù)該理論，企業(yè)應(yīng)采取平衡各方利益的策略，以確保其長期發(fā)展與可持續(xù)性。這意味著企業(yè)在追求經(jīng)濟利益的同時，也需考慮社會和環(huán)境因素，積極履行企業(yè)社會責任?？傊?，利益相關(guān)者理論是重要的管理理論，它提醒企業(yè)在經(jīng)營活動中要全面考慮所有利益相關(guān)者的利益，并采取平衡策略，以實現(xiàn)長期發(fā)展與可持續(xù)性。

（二）內(nèi)蒙古集體林權(quán)制度改革中主要的利益相關(guān)者

集體林權(quán)制度改革的利益相關(guān)者主要分為政府部門管理人員和集體林經(jīng)營人員兩大類。其中，政府部門管理人員包括基層政府人員（如縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級組織工作人員）以及基層林業(yè)站工作人員，而集體林經(jīng)營人員則包括村集體、林農(nóng)以及新型經(jīng)營主體。在集體林權(quán)制度改革中，中高層級政府（如市、省及中央政府）作為決策主體，以宏觀調(diào)控和生態(tài)、經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展為目標?；鶎诱鳛檎叩木唧w實施者，是中高層政府和集體林經(jīng)營人員之間的聯(lián)系紐帶，對當?shù)貙嶋H狀況更為熟悉。因此，本研究中的政府部門管理人員既包括縣林業(yè)局的干部，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)部門的干部。

集體林地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，而林農(nóng)擁有林地的經(jīng)營權(quán)。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確提出了實行“三權(quán)分置”，即允許林農(nóng)通過“三權(quán)分置”的方式將經(jīng)營權(quán)向新型經(jīng)營主體轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。因此，本文中所指的集體林經(jīng)營人員由村集體、林農(nóng)以及新型經(jīng)營主體構(gòu)成[5]。

三、內(nèi)蒙古集體林權(quán)制度改革分析

（一）政府部門管理

《深化集體林權(quán)制度改革方案》一經(jīng)公布，就明確了鞏固和拓展改革成果的目標，對此，政府部門管理人員進行了分析與回應(yīng)。集體林在我國生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展中具有十分重要的地位。政府部門管理人員認識到，集體林權(quán)制度改革不僅是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，而且關(guān)乎國家生態(tài)安全、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收。在改革過程中，政府部門管理人員需充分發(fā)揮作用，同時政府還需加大對新型林業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度，提供資金、技術(shù)等方面的支持，以助力其成長壯大。

為解決“分山入戶”后林地分散、綜合效益不高的問題，有關(guān)部門進行了大量嘗試。他們充分利用國有林場、林業(yè)龍頭企業(yè)等優(yōu)勢資源，引導(dǎo)這些主體與村集體和林農(nóng)進行合作，以提高經(jīng)營效益。在此基礎(chǔ)上，提出了森林適度規(guī)?；?jīng)營的建議，旨在積極穩(wěn)妥地推進森林資源流轉(zhuǎn)。國家林草局下一步計劃開展國有林場示范建設(shè)，支持國有林場開展場外經(jīng)營，并主動參與服務(wù)集體林權(quán)制度改革，以提高集體林的經(jīng)營質(zhì)量和效益。例如，鼓勵各地通過“承包”“合作”和“入股”等多種方式，實現(xiàn)對閑置林地的規(guī)?；芾?。同時，在全國范圍內(nèi)鼓勵建立林業(yè)資產(chǎn)收購公司，按照市場需求，將零散的林業(yè)資源進行適度集中、規(guī)模經(jīng)營[6]。

（二）集體林經(jīng)營

托克托縣綠鑫蔬菜種植與養(yǎng)殖專業(yè)合作社主要業(yè)務(wù)涵蓋林業(yè)病蟲害防治、花卉苗木培育及園林綠化，已成功培育出新疆楊、金葉榆、榆葉梅、檸條等適應(yīng)當?shù)貧夂驐l件的優(yōu)良品種，在托克托縣林業(yè)建設(shè)中扮演了重要角色。托克托縣北方綠川綠化專業(yè)合作社現(xiàn)擁有可直接利用的林地500多畝，已培育出80多個用于繁育和綠化工程的針、闊、灌木、花卉等樹種，初步構(gòu)建了產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式，有效帶動了周邊農(nóng)戶增收，經(jīng)濟效益顯著。當前，全市集體林權(quán)制度改革正如火如荼地進行，并已取得歷史性成就。現(xiàn)已進入全面深化集體林權(quán)制度改革的新階段，這對于強化項目管理、提高資金使用效率、推動林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

四、存在問題

盡管我國集體林權(quán)制度改革已取得顯著成果，但在實踐過程中仍存在一些問題，主要包括以下幾個方面：

一是林農(nóng)權(quán)益保障不足，新型林業(yè)經(jīng)營主體扶持力度不夠。部分林農(nóng)在集體林權(quán)制度改革過程中權(quán)益受到一定影響，如林地流轉(zhuǎn)中利益分配不合理，導(dǎo)致矛盾和糾紛。盡管政府已加大對新型林業(yè)經(jīng)營主體的扶持，但仍有部分經(jīng)營主體在資金、技術(shù)等方面得不到足夠支持，制約了其發(fā)展壯大。同時，部分地區(qū)在改革過程中過于追求經(jīng)濟效益，忽視了生態(tài)效益。

二是改革落實不到位。部分地區(qū)對集體林權(quán)制度改革的理解和執(zhí)行不到位，導(dǎo)致改革政策落地困難。例如，林權(quán)登記、流轉(zhuǎn)和管理等方面仍存在不規(guī)范現(xiàn)象。由于“分山入戶”政策導(dǎo)致林地細碎化，集體林經(jīng)營規(guī)模較小，綜合效益難以提升。針對這一問題，有關(guān)部門提出了森林適度規(guī)?；?jīng)營的建議，鼓勵各地通過多種方式實現(xiàn)林地資源的流轉(zhuǎn)和集中管理。

三是政策宣傳力度不足。雖然政府部門高度重視集體林權(quán)制度改革，但在向基層宣傳過程中，政策執(zhí)行力度仍有待加強。很多林農(nóng)對政策一知半解，存在誤會和個人偏向，這也是導(dǎo)致政策執(zhí)行效果滯后的一大原因。

五、政策建議

（一）關(guān)注不同主體需求，建立利益表達機制

集體林權(quán)制度改革是一次涉及多方利益主體的改革，每個利益主體都有其獨特的利益訴求，因此必然存在矛盾。林草部門和地方政府主要通過層層上報向上級通報情況，這種做法限制了林農(nóng)與上級部門之間的直接交流，導(dǎo)致一些問題無法及時解決。要切實解決一線工作人員的生產(chǎn)和生活問題，改善醫(yī)療和教育條件，提升林農(nóng)的幸福指數(shù)。同時，要關(guān)注林農(nóng)的個人生活需求，解決其收入來源問題，并設(shè)立合理的經(jīng)濟激勵措施，以確保林農(nóng)的積極參與和合作。此外，應(yīng)提供技術(shù)支持，幫助林農(nóng)實現(xiàn)可持續(xù)的林業(yè)經(jīng)營，從而提高其經(jīng)濟收益。還應(yīng)加強公眾參與，確保改革過程中充分考慮各方的意見和建議。

（二）深化相關(guān)主體改革，完善改革機制建設(shè)

在林權(quán)制度主體改制過程中，利益相關(guān)者對林權(quán)制度“四至”界定的認識存在偏差。因此，一方面需繼續(xù)做好“查漏補缺”工作，完善林權(quán)確權(quán)登記制度，妥善處理遺留的森林資源糾紛。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建林銀合作與信用評估體系，積極探索林業(yè)信貸新模式，拓展林權(quán)抵押、生態(tài)補償收益權(quán)質(zhì)押、林農(nóng)林企信用貸款等業(yè)務(wù)，推進以林權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的林業(yè)資源交易平臺建設(shè)，實現(xiàn)林權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、網(wǎng)上交易、流轉(zhuǎn)服務(wù)等功能，增強林權(quán)市場的流動性。同時，鼓勵環(huán)保組織參與環(huán)保政策的制定，確保新的林權(quán)制度有利于生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的平衡。

（三）大力配合改革宣傳，加強配套措施落地

林農(nóng)對配套改革措施的態(tài)度中，“不清楚”占大多數(shù)，這表明林農(nóng)對此項政策認識不足，反映出林權(quán)制度配套改革的宣傳力度不夠。因此，需要加大林業(yè)改革的宣傳力度，讓廣大林農(nóng)充分了解改革的目的和政策細節(jié)，以增強其對改革的信心。同時，要加強宣傳和教育，提高社會公眾對林權(quán)制度改革的理解和支持。鼓勵社會各方參與，確保各方的聲音都能被聽取和考慮。提高信息透明度，讓公眾了解林權(quán)改革的目標和效果。積極鼓勵社會組織和志愿者參與，推動社會監(jiān)督。政府部門管理人員應(yīng)制定明確的法規(guī)和政策，確保改革的透明性和公正性。并建立有效的監(jiān)管機制，防止濫用權(quán)力和資源。此外，還應(yīng)制定激勵政策，鼓勵林農(nóng)積極參與可持續(xù)的森林管理和保護。

六、總結(jié)

時刻牢記“綠水青山就是金山銀山”的“兩山”理念，以及內(nèi)蒙古的“五大任務(wù)”，對于當前內(nèi)蒙古的生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。為了加速生態(tài)文明建設(shè)的進程，林草部門采取了多項措施，如發(fā)展優(yōu)勢生態(tài)經(jīng)濟林和特色沙產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新經(jīng)營方式，實施集體林權(quán)制度改革補貼項目等，這些措施為林農(nóng)增收和農(nóng)業(yè)增效提供了有力支持，有助于進一步推動林草生態(tài)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。同時，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身實際情況，制定具體實施方案，確保改革措施落地生根，為我國林業(yè)和草原事業(yè)發(fā)展注入強大動力。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，我們要充分發(fā)揮利益相關(guān)者的作用，共同推進集體林權(quán)制度改革，為我國北方生態(tài)安全屏障建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展貢獻力量。

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[6]接續(xù)答好“集體林權(quán)制度改革四問”努力實現(xiàn)生態(tài)美百姓富——聚焦深化集體林權(quán)制度改革[EB/OL].中國政府網(wǎng). [2023-10-13].

〔基金項目：內(nèi)蒙古哲學社會科學規(guī)劃項目（2019NDA004）〕

（作者簡介：郭斯媛，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學人文社會科學學院研究生。通訊作者：于翠英，內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學人文社會科學學院教授。）