關(guān)鍵詞 資源屬性 制度壁壘 公共資源再分配 政府職能變遷

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，政府與市場(chǎng)關(guān)系是一個(gè)政府不斷放權(quán)于市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型過(guò)程。市場(chǎng)機(jī)制逐漸成為資源配置的主要手段。政府通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)政策、監(jiān)管工具引導(dǎo)“公共資源”再分配。① 黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，提出“更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’，更好維護(hù)市場(chǎng)秩序、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”。②可見(jiàn)，政府與市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮作用并不存在絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用是一個(gè)隨市場(chǎng)環(huán)境變化及政府、社會(huì)對(duì)其認(rèn)知轉(zhuǎn)變而不斷調(diào)適的過(guò)程。③有關(guān)政府與市場(chǎng)關(guān)系及政府職能轉(zhuǎn)變的研究，集中于宏觀層面政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。東亞四小龍的崛起引發(fā)理論界對(duì)發(fā)展型政府的探討，在一定程度上挑戰(zhàn)了西方自由主義思潮對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系及“守夜人”政府的傳統(tǒng)認(rèn)知。④ 但也有研究指出發(fā)展型政府的局限性，強(qiáng)調(diào)應(yīng)明確政府干預(yù)邊界，將政府職能轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，以減少發(fā)展型政府出現(xiàn)的不平衡現(xiàn)象、政商共謀及腐敗問(wèn)題。①

市場(chǎng)失靈理論構(gòu)成了政府加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的邏輯起點(diǎn)，是一種具備截面特性的敘事邏輯，忽略了市場(chǎng)形成及發(fā)展過(guò)程中政府逐漸對(duì)市場(chǎng)實(shí)施的必要且適宜的秩序培育和法治架構(gòu)。立足中國(guó)政府監(jiān)管實(shí)踐需求，分析特定領(lǐng)域（或行業(yè)）的政府監(jiān)管問(wèn)題，對(duì)中國(guó)政府市場(chǎng)監(jiān)管職能研究至關(guān)重要。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府監(jiān)管理論已不能較好滿足新時(shí)代中國(guó)政府監(jiān)管的實(shí)踐需要。② 政府職能轉(zhuǎn)變研究在已有政府與市場(chǎng)關(guān)系這一宏觀命題的基礎(chǔ)上，應(yīng)該“向下”切入具體領(lǐng)域?qū)嵺`。例如，疫苗供應(yīng)中以行政審批代替市場(chǎng)監(jiān)管，導(dǎo)致疫苗治理體系呈現(xiàn)行政化、集權(quán)化特征，其根源在于政府監(jiān)管能力與職能轉(zhuǎn)變的不匹配。③因此，基于政府與市場(chǎng)關(guān)系切入的政府監(jiān)管職能的有效發(fā)揮，存在不同時(shí)期、領(lǐng)域、地域的監(jiān)管能力差異。對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的既有研究發(fā)現(xiàn)其受多重、多維因素的影響，既包括政府內(nèi)部縱向?qū)蛹?jí)間關(guān)系影響下政府職能的同構(gòu)現(xiàn)象，也包括橫向部門間關(guān)系導(dǎo)致的政府職能履行的協(xié)同不足問(wèn)題，還包括內(nèi)外互動(dòng)維度政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系影響下的政府職能調(diào)適。在此情境下，學(xué)術(shù)界對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的研究不宜過(guò)度追求統(tǒng)括式定論，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際進(jìn)行差異性解釋。然而，對(duì)于在何種情況下尋求差異性解讀，一方面籠統(tǒng)地認(rèn)為政府應(yīng)該回歸到“小政府”的邊界內(nèi)，另一方面以公共品為判定標(biāo)準(zhǔn)的政府與市場(chǎng)的職能劃界。以競(jìng)爭(zhēng)性和排他性為標(biāo)準(zhǔn)的公共品類型劃分存在不同類型公共品的動(dòng)態(tài)演化和特定區(qū)域公共品不同類型間的邊界模糊問(wèn)題。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)隨政府、社會(huì)對(duì)市場(chǎng)認(rèn)知變遷不斷調(diào)適的過(guò)程。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是一個(gè)隨實(shí)踐不斷調(diào)整認(rèn)知和行為選擇的過(guò)程，不僅涵蓋市場(chǎng)參與的個(gè)體、企業(yè)的認(rèn)知和行為調(diào)整，也包括政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的認(rèn)知和行為調(diào)整，即政府與市場(chǎng)參與主體互動(dòng)調(diào)適的過(guò)程。這一過(guò)程的特殊性使得基于西方經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的市場(chǎng)理論存在適用性不足問(wèn)題。一方面來(lái)自市場(chǎng)運(yùn)行的情境差異，另一方面來(lái)自計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的特殊性。資源配置模式的轉(zhuǎn)型意味著由政府控制的各類資源配置轉(zhuǎn)向市場(chǎng)配置，既包括市場(chǎng)配置效率更高的一般商品生產(chǎn)所需要的資源，也包括各類事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性資源。前者的市場(chǎng)化配置成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定性因素；④而后者這類資源本身的公共性使得再分配存在著“全面放開(kāi)”交由市場(chǎng)配置和“有限放開(kāi)”保持政府控制的爭(zhēng)議，其實(shí)質(zhì)源于轉(zhuǎn)型期制度慣性形塑的政府、學(xué)術(shù)界和社會(huì)對(duì)這類公共資源的認(rèn)知差異。政府和社會(huì)對(duì)制度轉(zhuǎn)型的認(rèn)知源于理論、實(shí)踐及其互動(dòng)關(guān)系。因?yàn)橹贫葢T性的存在，轉(zhuǎn)型期的政府和社會(huì)既是一個(gè)“理論指導(dǎo)實(shí)踐”意義上的被動(dòng)學(xué)習(xí)者，也是一個(gè)“基于實(shí)踐不斷調(diào)整對(duì)理論認(rèn)知”的能動(dòng)學(xué)習(xí)者。事實(shí)上，這兩種學(xué)習(xí)狀態(tài)是并存的或者說(shuō)在時(shí)序上經(jīng)歷了被動(dòng)學(xué)習(xí)到能動(dòng)學(xué)習(xí)的變遷，并逐漸形成對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理性認(rèn)知。

由此可見(jiàn)，社會(huì)對(duì)公共資源及其市場(chǎng)化配置的認(rèn)知作為變量，取決于彼時(shí)彼地的認(rèn)知框定。政府對(duì)特定公共資源的認(rèn)知轉(zhuǎn)變體現(xiàn)出其對(duì)公共資源再分配所面臨問(wèn)題的理解，并進(jìn)一步影響到公共資源再分配的改革方向、應(yīng)對(duì)策略和工具選擇。通過(guò)對(duì)Ｂ縣４０年來(lái)客運(yùn)線路變革的案例考察發(fā)現(xiàn)：客運(yùn)線路是一種具有易于被控制壟斷屬性的公共資源。改革開(kāi)放初期，客運(yùn)線路的行政壟斷首先被打破，但仍然存在市場(chǎng)準(zhǔn)入的身份壁壘，使得外部主體無(wú)法順暢進(jìn)入；“全面放開(kāi)”導(dǎo)向的資源配置市場(chǎng)化打破了身份壁壘。自由競(jìng)爭(zhēng)的客運(yùn)市場(chǎng)因政府監(jiān)管缺位導(dǎo)致其被灰色地帶的班線公司所控制，呈現(xiàn)為“叢林化”運(yùn)營(yíng)的亂象；政府監(jiān)管的補(bǔ)位使得客運(yùn)線路資源配置走向協(xié)商為基礎(chǔ)的協(xié)同治理模式，一定程度上解決了公共資源再分配過(guò)程中的“治亂困境”問(wèn)題。

本文據(jù)此提出公共資源壟斷屬性作為理解政府和市場(chǎng)關(guān)系變遷的認(rèn)知關(guān)鍵點(diǎn)。然而，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的慣性使得社會(huì)對(duì)公共資源壟斷屬性的認(rèn)知存在滯后效應(yīng)，構(gòu)成了理解政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)知框架，為研究轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系變遷及政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)性提供了一個(gè)獨(dú)特觀察視角。特別值得注意的是，數(shù)字時(shí)代政府與市場(chǎng)的關(guān)系呈現(xiàn)全新變化，如何理解數(shù)字化轉(zhuǎn)型及其所引發(fā)的政府職能轉(zhuǎn)變，已成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。通過(guò)縱向、長(zhǎng)期的案例分析可以觀察到，政府在不同階段對(duì)公共資源配置市場(chǎng)失靈問(wèn)題的認(rèn)識(shí)態(tài)度的演變，揭示公共資源配置市場(chǎng)失靈產(chǎn)生的關(guān)鍵機(jī)制，為更有效實(shí)現(xiàn)公共資源合理配置提供理論支持。

二、公共資源屬性及其認(rèn)知變遷：理解政府職能的制度邏輯

政府職能理論是政治學(xué)與公共管理的研究熱點(diǎn)，發(fā)展出守夜人政府、有限政府、小政府、服務(wù)型政府等概念。結(jié)合中國(guó)改革開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，學(xué)術(shù)界提出“有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合”等來(lái)解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，為理解政府職能轉(zhuǎn)變提供了理論洞見(jiàn)。上述概念和理論主要側(cè)重于以國(guó)家為研究單元的個(gè)案考察或國(guó)際比較，盡管也有研究下沉至地方政府，但總體上仍屬于央地關(guān)系范疇，在中觀和微觀層面缺少對(duì)地方政府在特定領(lǐng)域具體職能履行差異性和職能轉(zhuǎn)變過(guò)程動(dòng)態(tài)性的研究。已有學(xué)者提出“應(yīng)當(dāng)跳出抽象的爭(zhēng)論，把政府與市場(chǎng)的關(guān)系放在具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情境中來(lái)分析”，①為學(xué)術(shù)界理解政府職能轉(zhuǎn)變提供了情境路徑。相對(duì)而言，產(chǎn)業(yè)發(fā)展情境屬于中觀維度政府與市場(chǎng)關(guān)系影響政府職能轉(zhuǎn)變的考察。微觀層面，政府和社會(huì)對(duì)特定公共資源屬性差異的認(rèn)知應(yīng)該納入政府職能轉(zhuǎn)變研究的范疇?；诖?，本文從公共資源屬性認(rèn)知入手，分析制度慣性誘致政府和社會(huì)的認(rèn)知變遷，進(jìn)而影響地方政府特定領(lǐng)域職能轉(zhuǎn)變的制度邏輯。

１．公共資源壟斷屬性及其對(duì)政府職能的影響

理論界對(duì)微觀層面政府職能的界定主要來(lái)自公共產(chǎn)品的討論。公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)失靈是政府介入市場(chǎng)運(yùn)行的前提條件，自然成為政府職能履行的合法性基礎(chǔ)。② 這一觀點(diǎn)源于公共產(chǎn)品理論依據(jù)其競(jìng)爭(zhēng)性和排他性特性對(duì)公共品進(jìn)行的分類構(gòu)架，從而生成公共產(chǎn)品、俱樂(lè)部產(chǎn)品、擁擠產(chǎn)品及私人產(chǎn)品四種類型。此種劃分為公共產(chǎn)品的供應(yīng)當(dāng)由何方承擔(dān)設(shè)定了基礎(chǔ)，同時(shí)也構(gòu)成了政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制在這類產(chǎn)品資源配置中的關(guān)鍵影響因素。然而，基于競(jìng)爭(zhēng)性和排他性對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行界定并據(jù)此確定政府職能，實(shí)際上是以靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判政府職責(zé)，卻忽視了政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)性。對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的研究應(yīng)置于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的宏觀背景之下，而非僅僅描述或解釋一個(gè)已經(jīng)完成轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的職能狀況。因此，按照排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的分類方式理解中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的歷程，實(shí)質(zhì)上會(huì)忽視上述體制轉(zhuǎn)型引致的復(fù)雜性和本土性。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型意味著，政府從不區(qū)分資源類型和屬性的配置者要逐漸選擇不同類型、不同屬性的公共資源交由市場(chǎng)配置。面臨轉(zhuǎn)型過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，諸如哪些公共資源率先由政府調(diào)配轉(zhuǎn)向市場(chǎng)機(jī)制配置，哪些資源逐漸放開(kāi)到市場(chǎng)配置，哪些資源不斷被證實(shí)交由市場(chǎng)機(jī)制配置并非最佳選項(xiàng)以及如何擺脫“非此即彼”的二元困境等等，我們既不能盲目地根據(jù)市場(chǎng)決定論走向全面放開(kāi)，也無(wú)法僅憑公共產(chǎn)品分類就將政府資源配置局限于純粹公共產(chǎn)品的供應(yīng)范圍。像處于過(guò)渡地帶的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供應(yīng)，一方面，準(zhǔn)公共產(chǎn)品與純公共產(chǎn)品的界定本身就存在模糊區(qū)域；另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展持續(xù)催生出新型公共產(chǎn)品。這些問(wèn)題將賦予公共產(chǎn)品資源配置和政府職能轉(zhuǎn)向新內(nèi)涵。

本文主張將公共資源的壟斷屬性視為判斷政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素。理由如下：首先，壟斷是導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的重要因素，也是政府職能的固有領(lǐng)域；其次，壟斷屬性的判定已有較為完善的法律基礎(chǔ)，為政府職能的界定和履行提供法治保障；最后，壟斷屬性作為理解政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素，相較于準(zhǔn)公共產(chǎn)品界定的模糊性，具有解釋新興市場(chǎng)失靈及其規(guī)制的優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是處于雙軌制運(yùn)行的混合資源配置，還是新興市場(chǎng)出現(xiàn)的尚未明確的準(zhǔn)公共資源配置，資源壟斷屬性都應(yīng)成為政府事前制定資源配置規(guī)則、事中事后啟動(dòng)資源利用監(jiān)管的重要依據(jù)。

２．制度慣性及其對(duì)公共資源市場(chǎng)化配置認(rèn)知的滯后效應(yīng)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的突出特征就是政府借助宏觀制度體系和相應(yīng)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制主導(dǎo)全社會(huì)的資源配置。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)上就是要逐步改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的制度體系和機(jī)制，借助市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)配置資源，營(yíng)造更好營(yíng)商環(huán)境。歷史制度主義理論認(rèn)為，制度具有制度慣性，一經(jīng)確定便會(huì)形成路徑依賴。在改革大潮下，既有制度的受益者往往擁有更大的話語(yǔ)權(quán)影響改革時(shí)期的制度供給，往往以制度壁壘的形式出現(xiàn)阻礙外部主體的介入。① 制度慣性對(duì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的影響不僅表現(xiàn)為制度壁壘及其對(duì)公共資源配置的影響，還表現(xiàn)為政府和社會(huì)對(duì)制度壁壘及公共資源配置的認(rèn)知。前者更多地是一種客觀事實(shí)，后者更多地是一種帶有制度慣性的主觀認(rèn)知，但這一主觀認(rèn)知恰恰又決定了政府和社會(huì)的當(dāng)期行為選擇。

制度壁壘在改革語(yǔ)境下被視為落后，這在一定程度上忽視了既有制度與舊體制的適配性。隨著全面推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，基于身份認(rèn)同的制度壁壘逐漸消解，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的干預(yù)職能逐漸削弱甚至退出，各類市場(chǎng)參與主體和社會(huì)組織開(kāi)始進(jìn)入混合型公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域。然而，更好發(fā)揮政府職能作用維護(hù)市場(chǎng)秩序和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的行為與市場(chǎng)秩序構(gòu)建過(guò)程中重新設(shè)立各種制度壁壘的行為有著本質(zhì)區(qū)別，前者主要涉及政府監(jiān)管職能在職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中的有效作為問(wèn)題，而后者屬于政府借助監(jiān)管職能來(lái)設(shè)置制度壁壘，表現(xiàn)為政府的錯(cuò)位（或失位）問(wèn)題。

置于計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型初期的公共資源再分配情境，社會(huì)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制效率高于計(jì)劃?rùn)C(jī)制的認(rèn)知存在“迷思”。對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的機(jī)會(huì)均等、自由競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)供需均衡的認(rèn)知迷思，極易導(dǎo)致治理失序的出現(xiàn)。② 事實(shí)上，一個(gè)運(yùn)行良好、以法治為原則的市場(chǎng)機(jī)制與處于轉(zhuǎn)型階段的市場(chǎng)機(jī)制之間存在顯著區(qū)別，即在于行政指令及其配套的制度體系壁壘的打破和市場(chǎng)秩序的形成并不是推行政策就會(huì)“藥到見(jiàn)效”。因此，作為制度實(shí)踐的“藥方”在試用后收到“成效”，才能真正改變政府和社會(huì)的認(rèn)知。

３．治理情境變化重塑政府與市場(chǎng)關(guān)系的技術(shù)邏輯和認(rèn)知變遷

改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)成長(zhǎng)及其對(duì)資源配置的影響并不是事先設(shè)計(jì)，而是在不斷摸索和調(diào)適中逐步形成伴有諸多非預(yù)期的結(jié)果。中央與地方在對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的理解以及在轉(zhuǎn)型初期受制度慣性的影響方面存在顯著差異。盡管中央政府會(huì)受到認(rèn)知和制度慣性的影響，但相較于實(shí)際承擔(dān)政府職能履行的地方政府更易于實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。一方面，中央政府在認(rèn)知、理念、價(jià)值觀等方面的制度構(gòu)建傳遞到地方政府的過(guò)程中常常出現(xiàn)“衰減”現(xiàn)象；另一方面，地方政府直接面對(duì)并最早感知到轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的治理環(huán)境變化及其引發(fā)的復(fù)雜問(wèn)題。因此，對(duì)中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的研究應(yīng)從現(xiàn)有關(guān)注中央政府宏觀層面的研究轉(zhuǎn)向?qū)Φ胤秸囟I(lǐng)域治理環(huán)境變化的研究，并進(jìn)一步理清環(huán)境變化導(dǎo)致政府與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整的認(rèn)知迭代過(guò)程。

技術(shù)是理解不同領(lǐng)域公共資源壟斷屬性差異的關(guān)鍵變量之一。① 比如煤炭資源的天然壟斷屬性決定了對(duì)其配置的影響起始于權(quán)力決定的準(zhǔn)入門檻。而煤炭資源深度開(kāi)發(fā)的技術(shù)壟斷屬性則決定了對(duì)其配置的效率。這導(dǎo)致?lián)碛凶匀粔艛鄬傩詢?yōu)勢(shì)的資源型城市在開(kāi)發(fā)早期往往具有優(yōu)勢(shì)，但大量資源型城市在資源匱乏期是否擁有優(yōu)勢(shì)地位則取決于其是否為技術(shù)壟斷提供研發(fā)環(huán)境和必要的長(zhǎng)期資助支持。顯然，后者是地方政府識(shí)別出技術(shù)引致資源壟斷屬性差異后，調(diào)整其職能的理性選擇。從另一維度審視，技術(shù)可能重塑傳統(tǒng)公共資源配置的模式或催生易于壟斷的公共資源。

綜合以上分析，本文提出：計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型這一特殊情境下，地方政府對(duì)公共資源屬性的認(rèn)識(shí)在理論與實(shí)踐間的差距以及中央和地方之間的差異，深刻影響著地方政府在特定領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為一個(gè)持續(xù)試錯(cuò)的調(diào)整過(guò)程。然而，這常常被視為“一放就亂、一亂就收、一收就死”的治理困境，并被歸結(jié)為體制頑疾或能力素質(zhì)問(wèn)題，掩蓋了地方政府對(duì)公共資源屬性在本土情境下的“認(rèn)知局限性”及其對(duì)政府職能履行的影響。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)革新的治理情境變化重塑了政府與市場(chǎng)間關(guān)系及其對(duì)公共資源屬性的認(rèn)知，成為新一輪政府監(jiān)管職能調(diào)整的關(guān)鍵因素。本文通過(guò)對(duì)Ｂ縣客運(yùn)線路市場(chǎng)化再分配的長(zhǎng)期歷史性分析，揭示市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下公共資源再分配中政府職能的演變規(guī)律。

三、案例分析：Ｂ線客運(yùn)線路再分配中的政府職能變遷

１．個(gè)案選擇與研究方法

Ｂ縣客運(yùn)線路的市場(chǎng)化改革始于１９８６年。市場(chǎng)化改革最初允許企業(yè)員工承包國(guó)營(yíng)運(yùn)輸企業(yè)承包車隊(duì)客車。１９８７年市場(chǎng)化改革逐步延伸至外部，允許社會(huì)主體掛靠于客運(yùn)公司，通過(guò)自行購(gòu)買車輛進(jìn)入線路從事客運(yùn)業(yè)務(wù)。② 運(yùn)營(yíng)線路從北路發(fā)展為南北兩條線路，車輛數(shù)量也由１４輛增加到兩條線路的８０多輛?？瓦\(yùn)公司性質(zhì)也從國(guó)營(yíng)一家發(fā)展為私營(yíng)的５家。在此過(guò)程中，Ｂ縣客運(yùn)線路的運(yùn)營(yíng)經(jīng)歷了由亂到治的波動(dòng)，揭示出不同治理情境和認(rèn)知下政府監(jiān)管職能及履職方式的變革。

Ｂ縣的客運(yùn)線路市場(chǎng)具有典型性和代表性，與賀雪峰所提出的個(gè)案研究代表性不足的“千村千面”不同，Ｂ縣的客運(yùn)線路在各地具有代表性。③ 本文對(duì)Ｂ縣客運(yùn)線路變遷的調(diào)研主要來(lái)自筆者家族的早期參與。他們作為客運(yùn)線路的承包者之一，經(jīng)歷了Ｂ縣客運(yùn)線路改革的整個(gè)過(guò)程。這種家族淵源使筆者的調(diào)研具有了半陌生的“民族志”性質(zhì)。一方面，由于筆者與家族及車隊(duì)的親密關(guān)系，筆者能夠深入調(diào)研和訪談，獲取寶貴的一手資料；另一方面，筆者經(jīng)過(guò)社會(huì)科學(xué)研究方法的學(xué)習(xí)，在參與觀察的過(guò)程中不僅以熟人的視角看待這個(gè)領(lǐng)域，更具備了更為客觀、理性的他者和陌生人的視角。④ 在參與式觀察的過(guò)程中，筆者的暑假經(jīng)歷為調(diào)研提供了寶貴的“進(jìn)入”優(yōu)勢(shì)。這種親身參與使得筆者能夠更深入地理解這個(gè)領(lǐng)域，獲得了其他研究者難以獲取的實(shí)證資料。本文的集中調(diào)研分兩次進(jìn)行，一次是２０２１年７月，一次是２０２２年８月，共訪談車主、交管局退休干部等相關(guān)人員１５人次。

２．制度慣性：早期客運(yùn)線路改制的路徑依賴

為改進(jìn)公路運(yùn)輸管理，以適應(yīng)城鄉(xiāng)商品流通和群眾出行的需要，國(guó)家經(jīng)委、交通部１９８３年發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)公路運(yùn)輸管理的通知》，《通知》提出“公路運(yùn)輸要堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的方針，實(shí)行多家經(jīng)營(yíng)，發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)形式。要以國(guó)營(yíng)運(yùn)輸企業(yè)為骨干，充分調(diào)動(dòng)交通部門和非交通部門、國(guó)營(yíng)和集體企業(yè)發(fā)展公路運(yùn)輸?shù)姆e極性，同時(shí)，允許城鄉(xiāng)個(gè)人或聯(lián)戶購(gòu)置機(jī)動(dòng)車輛、拖拉機(jī)，從事運(yùn)輸”。① 這一時(shí)期Ｂ縣客運(yùn)線路的改制和大多數(shù)地方一樣，從原國(guó)有運(yùn)輸公司內(nèi)部開(kāi)始推行車輛承包改革，而獲得企業(yè)車輛承包權(quán)的是企業(yè)員工（或車隊(duì)）。初期的承包采取單車抵押承包、租賃承包、線路承包等形式，員工定期向企業(yè)交納租金、管理費(fèi)等。后來(lái)，在企業(yè)的運(yùn)行汽車需要更新?lián)Q代時(shí)，企業(yè)員工可以與企業(yè)簽訂協(xié)議，由員工出資購(gòu)買車輛，但歸于企業(yè)名下，由職工個(gè)人經(jīng)營(yíng)，定期向企業(yè)繳納管理等費(fèi)用。② 在此政策背景下，１９８６年Ｂ縣客運(yùn)線路開(kāi)始允許企業(yè)員工承包公司汽車，從１９８７年開(kāi)始允許私人掛靠某個(gè)公司，并自行購(gòu)買車輛進(jìn)入此線路從事道路旅客運(yùn)輸。

由此可見(jiàn)，改革早期能夠獲得車輛承包權(quán)的只有原國(guó)有運(yùn)輸企業(yè)的員工，無(wú)論是基于身份的制度壁壘，還是基于駕駛技術(shù)的專業(yè)壁壘，抑或絕大多數(shù)社會(huì)公眾對(duì)交通運(yùn)輸市場(chǎng)所持的保守心態(tài)，這一階段的客運(yùn)線路運(yùn)行仍然基本保持原有秩序，但并未獲得顯著的市場(chǎng)效益。其背后的原因既有改制不徹底導(dǎo)致的制度慣性，也有運(yùn)輸市場(chǎng)需求的不足。退休干部Ｌ回想起來(lái)：“改革到咱們縣里已經(jīng)是８０年代后邊了，該不該改，肯定要改，但是那時(shí)候出去的人少，路也不好，改了和不改實(shí)際上差不多”（來(lái)自對(duì)交通局退休干部李某訪談，訪談編碼：２０２１０７Ｌ００３）。同時(shí)，無(wú)論是中央政府還是地方政府均未對(duì)客運(yùn)線路資源壟斷屬性有充分的認(rèn)識(shí)。改革初期，中央政府出臺(tái)的改進(jìn)公路運(yùn)輸管理的通知采取了“有限放開(kāi)”的策略，這是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)輸管理模式制度慣性的客觀認(rèn)知，并非對(duì)客運(yùn)線路這類公共資源壟斷屬性的客觀認(rèn)知。但是，運(yùn)行效益不佳的結(jié)果催生了更大范圍放開(kāi)運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)入門檻的決定，且沒(méi)有考慮運(yùn)行秩序帶來(lái)的紊亂。

３．壟斷屬性：全面放開(kāi)后的“灰色地帶”與監(jiān)管缺位

１９９１年至１９９８年間，Ｂ縣客運(yùn)線路全面放開(kāi)，允許社會(huì)成員自行購(gòu)買車輛掛靠到運(yùn)輸公司跑客運(yùn)。這些舉措極大地刺激了市場(chǎng)活力，出現(xiàn)了盲目購(gòu)車投運(yùn)的傾向。河南省政府批轉(zhuǎn)《治理整頓道路運(yùn)輸市場(chǎng)意見(jiàn)》，通過(guò)交通管理部門加強(qiáng)對(duì)個(gè)體購(gòu)置車輛開(kāi)展客運(yùn)運(yùn)營(yíng)的調(diào)控。③ 雖然中央政府１９８６年發(fā)布的《公路運(yùn)輸暫行條例》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持國(guó)營(yíng)、集體、個(gè)體各種經(jīng)濟(jì)形式協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”。但Ｂ縣政府交通秩序監(jiān)管責(zé)任的缺失導(dǎo)致了治理失序的亂象。車主Ｗ 說(shuō)：“咱家是９５年開(kāi)始跑車的，也是在交通局的親戚Ｆ幫忙買了車、辦了證，實(shí)際上大家多少都有點(diǎn)關(guān)系，都是一個(gè)縣的，這也好，也不好”（來(lái)自對(duì)車隊(duì)老板王某的訪談，訪談編碼：２０２１０７Ｗ００１）。由此可見(jiàn)，市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻降低后，大量涌入的市場(chǎng)主體大多是親戚朋友，并與體制內(nèi)的干部和早期跑車的經(jīng)營(yíng)者有著社會(huì)關(guān)系。Ｗ所說(shuō)的“也好，也不好”正是這一社會(huì)關(guān)系的兩面性，一方面地緣、親緣結(jié)成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資本為不確定性的市場(chǎng)提供了互助性質(zhì)的擔(dān)保和信用支持；④另一方面不同團(tuán)體之間因?yàn)槔麧?rùn)產(chǎn)生的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)因地緣、親緣等社會(huì)關(guān)系的介入，而讓制度和法治失去了發(fā)揮功能的空間。⑤ 車站調(diào)度給每輛車都規(guī)定了發(fā)車時(shí)間，車主們往往按時(shí)發(fā)車，但為了爭(zhēng)搶客源卻滿城兜圈子，隨意停車搶客戶。車主Ｄ說(shuō)：“那時(shí)候開(kāi)車想想真是后怕，也有出事的，飆車、別車、拼車、甩客……大家都這么干，你咋辦”（來(lái)自對(duì)車隊(duì)老板段某的訪談，訪談編碼：２０２２０８Ｄ００４）。

面對(duì)這種局面，交通運(yùn)管部門以運(yùn)動(dòng)式治理為特征的執(zhí)法監(jiān)督檢查并未發(fā)揮應(yīng)有作用。１９９８年至２００５年間，國(guó)有運(yùn)輸公司退休職工馬某被推舉負(fù)責(zé)管理Ｂ縣北線線路，但并未獲得行政許可。盡管Ｂ縣北線的運(yùn)營(yíng)秩序得到改善，但馬某對(duì)未加入車主的圍堵、恐嚇等行為涉嫌非法經(jīng)營(yíng)罪，并最終因偽造國(guó)家機(jī)關(guān)公文印章罪等被逮捕入獄。① 馬某入獄并未解決客運(yùn)線路運(yùn)行失序的問(wèn)題，后者本質(zhì)上是政府和市場(chǎng)主體對(duì)線路壟斷屬性的認(rèn)知存在偏誤，是以將違法、違規(guī)的個(gè)體處理掉就可以恢復(fù)運(yùn)行秩序。因?yàn)闆](méi)有實(shí)質(zhì)性建立起有效的政府監(jiān)管和糾偏機(jī)制，該線路使得大多數(shù)車主的效益不佳，嚴(yán)重影響到乘客的出行體驗(yàn)。車主Ｗ提及這一時(shí)期時(shí)說(shuō)：“那時(shí)候就準(zhǔn)備不干了，跑車?yán)?、風(fēng)險(xiǎn)高也不掙啥錢”（來(lái)自對(duì)車隊(duì)老板王某的訪談，訪談編碼：２０２２０７Ｗ００２）。２００７年出獄后的馬某注冊(cè)成立金龍客運(yùn)公司，實(shí)現(xiàn)有證經(jīng)營(yíng)，再次帶來(lái)了金龍車隊(duì)運(yùn)行秩序的恢復(fù)。但是，金龍客運(yùn)公司并未汲取教訓(xùn)，依然采取涉黑手段對(duì)未加入金龍車隊(duì)的車主進(jìn)行威脅。最終，Ｂ縣所在地級(jí)市Ｚ市組織的打擊車費(fèi)路霸專項(xiàng)治理中，以馬某為中心的金龍客運(yùn)公司再次被查處，給Ｂ線客運(yùn)線路秩序的制度化帶來(lái)了轉(zhuǎn)機(jī)。

４．認(rèn)知轉(zhuǎn)變：政府“補(bǔ)位”后的協(xié)商共治

以馬某為首的涉黑組織兩次被查處，讓政府和車主們意識(shí)到，客運(yùn)線路必須由政府介入并建立規(guī)范的運(yùn)行秩序。２００８年１２月，在Ｂ縣縣委副書(shū)記Ｇ的指導(dǎo)下，Ｂ縣交通局組織運(yùn)管所、車站管理方和車主代表開(kāi)始就Ｂ縣客運(yùn)運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行協(xié)調(diào)、協(xié)商。盡管車主們并未對(duì)客運(yùn)線路這類公共資源的壟斷屬性具有理論的認(rèn)識(shí)，但經(jīng)歷過(guò)波折的車主們?cè)谧剷?huì)上都提到：“就這兩條線路（Ｂ縣到Ｚ市的兩條主干線：南線、北線），誰(shuí)有勢(shì)力、誰(shuí)有門路就能控制這兩條線路。但是，關(guān)鍵是大家都要掙錢??！不能再這樣了”（來(lái)自車主王某對(duì)座談會(huì)上車主們發(fā)言的回憶，訪談編碼：２０２２０８Ｗ００２）。顯然，車主們對(duì)客運(yùn)線路容易被壟斷控制的體驗(yàn)非常直接，但是在之前的改革中，車主并沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，當(dāng)?shù)卣仓皇歉母锎蟪钡摹半S波者”，尤其是處于市場(chǎng)化滯后狀態(tài)的中西部地區(qū)，落實(shí)自上而下的改革措施，而不顧本地實(shí)際的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。由此可見(jiàn)，地方政府對(duì)公共資源屬性的認(rèn)知受到理論和政策的雙重影響，一旦與基于本地實(shí)踐的認(rèn)知存在沖突或爭(zhēng)議，就會(huì)面臨結(jié)構(gòu)性的認(rèn)知選擇偏差。車主們經(jīng)歷治理失序后的認(rèn)知轉(zhuǎn)變、出行需求增加帶來(lái)的治理情境的變化、高一層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)知轉(zhuǎn)變，共同推動(dòng)了Ｂ線客運(yùn)線路的治理有序。

縣領(lǐng)導(dǎo)Ｇ在講話中說(shuō)：“開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭，再把所有車輛收歸國(guó)有是不可能了。所以，怎么管好這兩條線路，大家要當(dāng)作自己的事、當(dāng)作共同的事來(lái)處理，要不政府、老百姓、你們大家每個(gè)車主都干不順”（來(lái)自車主王某對(duì)座談會(huì)上縣領(lǐng)導(dǎo)Ｇ發(fā)言的回憶，訪談編碼：２０２２０８Ｗ００３）。經(jīng)過(guò)多方聽(tīng)取意見(jiàn)、多次協(xié)商座談，大多數(shù)車主推選有國(guó)有運(yùn)輸公司管理經(jīng)驗(yàn)的程某負(fù)責(zé)線路管理。車主Ｈ對(duì)程某評(píng)價(jià)“他會(huì)做人，有時(shí)候我們出現(xiàn)小矛盾，一般都會(huì)找他協(xié)調(diào)，他處事公道，車也管得好，之前我們也都鼓動(dòng)過(guò)他出頭，他不想跟老馬爭(zhēng)”（來(lái)自對(duì)車隊(duì)老板韓某的訪談，訪談編碼：２０２２０８Ｈ００２）。在運(yùn)管部門的協(xié)調(diào)下，車主們以合資形式成立Ｂ縣班線公司，公司掛靠在Ｂ縣交通局運(yùn)管所。公司由程某負(fù)責(zé)管理，聘請(qǐng)會(huì)計(jì)、調(diào)度和管理人員，并制定規(guī)章制度對(duì)車主統(tǒng)一管理。這一模式運(yùn)行至今，車主們也會(huì)有紛爭(zhēng)，但在運(yùn)管所和程某的協(xié)調(diào)下均得到穩(wěn)妥解決。每個(gè)月程某會(huì)召集車主們召開(kāi)一次會(huì)議。政府補(bǔ)位后的交通秩序監(jiān)管集中在安全檢查等。車主們的內(nèi)部紛爭(zhēng)基本上由程某通過(guò)開(kāi)會(huì)解決。車主Ｗ 說(shuō)：“開(kāi)會(huì)時(shí)，大家有些矛盾、爭(zhēng)議當(dāng)面鑼、當(dāng)面鼓地說(shuō)出來(lái)議一議。有時(shí)候運(yùn)管那邊的領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)參加。這個(gè)還是對(duì)的，一般（經(jīng)過(guò)開(kāi)會(huì)）確定下來(lái)的大家都會(huì)遵守”（來(lái)自對(duì)車隊(duì)老板王某的訪談，訪談編碼：２０２２０８Ｗ００４）?？蛙嚹軌虮ＷC按時(shí)發(fā)車，并保證在縣城內(nèi)不再兜圈子競(jìng)爭(zhēng)拉客人。遇到淡季，前后車輛會(huì)在出縣城后的Ｌ鎮(zhèn)乘車點(diǎn)把乘客集中在一輛車，車輛間進(jìn)行內(nèi)部結(jié)算。這些措施不同于隨意拼車，但可以避免大家都?jí)核俣鹊瓤腿恕?/p>

這一模式不同于馬某“灰色地帶”的管理模式，協(xié)商共治能夠形成治理有序離不開(kāi)程某這個(gè)管理者而非領(lǐng)導(dǎo)者的定位。對(duì)此，程某比較謙虛地說(shuō)：“大家都是跑車的，我可不是領(lǐng)導(dǎo)……定期開(kāi)會(huì)很有必要，這不是我創(chuàng)造的，在運(yùn)輸公司（國(guó)有時(shí)代）時(shí)也（定期）開(kāi)會(huì)，政治學(xué)習(xí)后都會(huì)把最近的問(wèn)題說(shuō)一說(shuō)”（來(lái)自對(duì)車隊(duì)老板程某的訪談，訪談編碼：２０２２０８Ｃ００５）。由此可見(jiàn)，制度穩(wěn)定運(yùn)行后沉淀下來(lái)的議事方式、決策規(guī)則所形成的制度關(guān)系和路徑依賴具有較強(qiáng)的歷史穿透性，在特定時(shí)機(jī)往往發(fā)揮出重要作用。對(duì)協(xié)商制度的認(rèn)知也會(huì)在組織和個(gè)體的代際之間完成認(rèn)知傳遞。

５．技術(shù)革新：網(wǎng)約車的興起與協(xié)同監(jiān)管新秩序的形成

網(wǎng)約車的興起打破了客運(yùn)線路作為公共資源再分配的均衡秩序，建立了“總部—平臺(tái)—司機(jī)”的監(jiān)管模式?？瓦\(yùn)線路運(yùn)營(yíng)的傳統(tǒng)政府監(jiān)管是典型的屬地管理模式。網(wǎng)約車的興起使得平臺(tái)成為運(yùn)營(yíng)司機(jī)的管理方，打破了傳統(tǒng)政府監(jiān)管的屬地管理模式。平臺(tái)通過(guò)對(duì)行駛證和駕駛證等的審核取代了屬地政府對(duì)司機(jī)客運(yùn)運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的審核和管理。平臺(tái)憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)完成了線上介入屬地客運(yùn)公共資源的再分配。網(wǎng)約車的興起逐漸傳導(dǎo)至Ｂ縣客運(yùn)線路的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。得益于縣鄉(xiāng)公路網(wǎng)絡(luò)的不斷完善，在網(wǎng)約車興起之前，私家車以微信群建立的“拼車”機(jī)制已經(jīng)沖擊到Ｂ縣客運(yùn)線路的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。２０１６年至今，Ｂ縣四通網(wǎng)約車、華源網(wǎng)約車公司紛紛成立。Ｂ縣出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，通過(guò)辦理網(wǎng)約車駕駛證等方式規(guī)范網(wǎng)約車發(fā)展。網(wǎng)約車的興起及其逐步合法化推動(dòng)了Ｂ縣客運(yùn)線路的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。一部分車主退出客運(yùn)運(yùn)營(yíng)，一部分車主加入公交車運(yùn)營(yíng)的隊(duì)伍中，靠補(bǔ)貼維持運(yùn)營(yíng)和基本營(yíng)收，一部分車主轉(zhuǎn)型到貨運(yùn)。這一治理情境的變化是平臺(tái)技術(shù)革新引致，并與機(jī)動(dòng)車的普及化密不可分。在此背景下，Ｂ縣客運(yùn)監(jiān)管職能一方面重心放在了更具公益性的公交線路運(yùn)營(yíng)，另一方面與網(wǎng)約車平臺(tái)監(jiān)管構(gòu)成了協(xié)同監(jiān)管的新格局。顯然，國(guó)家總體層面對(duì)平臺(tái)企業(yè)可能壟斷的防范并未傳導(dǎo)至地方，體現(xiàn)出技術(shù)誘發(fā)治理情境變化，改變公共資源壟斷屬性的層級(jí)差異。

四、結(jié)論、討論與展望

１．結(jié)論：基于市場(chǎng)認(rèn)知、制度慣性的地方政府職能調(diào)適

結(jié)合Ｂ縣線路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，基于公共資源壟斷屬性及其認(rèn)知變遷的分析發(fā)現(xiàn)：客運(yùn)線路是一種具有易于被控制壟斷屬性的公共資源。在此類公共資源由行政計(jì)劃配置向市場(chǎng)配置的再分配轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府職能變遷經(jīng)歷了由全控到缺位再到補(bǔ)位的波折，反映出政府對(duì)此類公共資源屬性及其再分配過(guò)程中復(fù)雜局面的認(rèn)知轉(zhuǎn)變過(guò)程。這一格局使較早具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)和身份優(yōu)勢(shì)的群體在市場(chǎng)化改革中獲得優(yōu)勢(shì)，為灰色地帶的壟斷亂象埋下伏筆。由此可見(jiàn)，類似客運(yùn)線路這類公共資源再分配需要謹(jǐn)慎鑒別其壟斷屬性，并在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型早期關(guān)注各種形式制度壁壘引致的壟斷雛形的出現(xiàn)，為政府“早發(fā)現(xiàn)、早治療”的預(yù)防性監(jiān)管職能提供思路。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是公共資源配置的制度壁壘不斷被打破的過(guò)程。市場(chǎng)主體的理性因利益驅(qū)使而偏離市場(chǎng)化的理想化預(yù)設(shè)。尤其是，本身具有易于被壟斷屬性的諸如客運(yùn)線路的公共資源，其制度性壁壘被市場(chǎng)化改革打破的同時(shí)，一旦遭遇政府監(jiān)管缺位，將產(chǎn)生如上述案例一樣的市場(chǎng)失靈和治理失序現(xiàn)象?；谝陨戏治?，政府職能轉(zhuǎn)變的話語(yǔ)應(yīng)轉(zhuǎn)向政府職能調(diào)適?！稗D(zhuǎn)變”更貼近于計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的語(yǔ)境，突出變遷的范式革命意義轉(zhuǎn)型。但是，隨著市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的深入和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，政府職能變遷更多地表現(xiàn)為隨治理情境變化和認(rèn)知變遷的調(diào)適過(guò)程。如前所述，地方政府職能變遷受自上而下的頂層設(shè)計(jì)、先驗(yàn)理論和實(shí)踐體認(rèn)、先行地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和本土實(shí)踐體認(rèn)的多重影響，也因此無(wú)法形成統(tǒng)一指令意義上的政府職能轉(zhuǎn)變，而更多表現(xiàn)為多重邏輯下的政府職能調(diào)適。

２．討論：市場(chǎng)機(jī)制認(rèn)知變遷與全面深化改革的制度邏輯

從資源壟斷屬性和制度慣性兩個(gè)維度考察Ｂ縣客運(yùn)線路個(gè)案，為理解轉(zhuǎn)型期政府職能調(diào)適提供了獨(dú)特的分析視角，其本質(zhì)是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的認(rèn)知變遷。當(dāng)前在進(jìn)一步深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)，政府要注意防止資源屬性差異和制度壁壘導(dǎo)致的市場(chǎng)主體參與公共資源再分配時(shí)機(jī)會(huì)不平等現(xiàn)象的出現(xiàn)。公共資源再分配是一個(gè)打破行政壟斷的過(guò)程，但是，市場(chǎng)壟斷和行政壟斷并非相互排斥，而是可能存在關(guān)聯(lián)。在實(shí)際情況中，資源是否易于被壟斷受包括技術(shù)、法律、市場(chǎng)條件以及政府政策等多種因素影響。為防止資源壟斷對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)帶來(lái)不良影響，需要采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管和調(diào)控措施來(lái)促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)和資源的有效配置。盡管本文考察的個(gè)案屬于學(xué)界較少關(guān)注的案例，但因選擇資源屬性和制度慣性作為兩個(gè)關(guān)鍵變量，使得研究發(fā)現(xiàn)具有廣泛代表性。諸如客運(yùn)線路、水電暖等管線均具有基礎(chǔ)設(shè)施投資后附帶市場(chǎng)價(jià)值的屬性。尤其是線路（管線）一旦建成后不易移動(dòng)的屬性，加劇其特定區(qū)域無(wú)法被替代的壟斷屬性。不同類型的公共資源在市場(chǎng)化再分配的不同階段表現(xiàn)出顯著差異，對(duì)此的研究應(yīng)引起學(xué)術(shù)界的重視。

由此可見(jiàn)，全面深化改革既要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化作用，又要更好發(fā)揮市場(chǎng)作用，創(chuàng)造更有內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力的市場(chǎng)環(huán)境。將二者統(tǒng)籌起來(lái)的關(guān)鍵是系統(tǒng)總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家和地方對(duì)市場(chǎng)化改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的把握，即對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的再認(rèn)識(shí)。對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的再認(rèn)識(shí)并非否定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)化改革，而是基于中國(guó)實(shí)踐厘清市場(chǎng)機(jī)制配置資源的規(guī)律性。這些規(guī)律性的認(rèn)識(shí)既包括更充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制資源配置效率的規(guī)律，也包括市場(chǎng)機(jī)制配置資源因不限于壟斷屬性的復(fù)雜因素影響導(dǎo)致資源配置低效無(wú)序的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。這是新時(shí)代全面深化改革的邏輯起點(diǎn)，也是基于中國(guó)改革偉大實(shí)踐建構(gòu)自主知識(shí)體系的邏輯起點(diǎn)。

３．展望：數(shù)字經(jīng)濟(jì)的興起與政府職能調(diào)適的新趨向

新一代信息技術(shù)對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)、國(guó)家治理的影響日益加劇。共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)及其引發(fā)的政府監(jiān)管職能變遷研究，揭示出數(shù)字時(shí)代政府變革的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性。本文的案例展現(xiàn)出平臺(tái)企業(yè)改變客運(yùn)線路資源配置的方式，也帶來(lái)交通監(jiān)管部門的職能變遷。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性要素的新定位，越發(fā)顯現(xiàn)出公共資源的特征。數(shù)據(jù)作為一種要素（或資源），具有易于被壟斷的屬性。數(shù)據(jù)要素的非競(jìng)爭(zhēng)性體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的使用和復(fù)制通常不會(huì)消耗原始數(shù)據(jù)，而且多個(gè)用戶可以同時(shí)訪問(wèn)和使用相同數(shù)據(jù)。同時(shí)，可復(fù)制性使得多個(gè)實(shí)體在短時(shí)間內(nèi)獲取相同數(shù)據(jù)，這增加了數(shù)據(jù)壟斷的可能性，因?yàn)橐粋€(gè)實(shí)體可以通過(guò)復(fù)制和分發(fā)數(shù)據(jù)來(lái)控制市場(chǎng)。平臺(tái)企業(yè)在前期數(shù)據(jù)收集、整理和處理投入的成本和技術(shù)能力，以及累積建立的數(shù)據(jù)資源和算力等形成的固化成本類制度壁壘，增強(qiáng)了數(shù)據(jù)壟斷的可能性。

針對(duì)數(shù)據(jù)要素的壟斷性，從法律監(jiān)管的維度，中央政府應(yīng)通過(guò)反壟斷法規(guī)保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)公平和有效的數(shù)據(jù)資源配置。從政府監(jiān)管的維度，地方政府應(yīng)通過(guò)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)解決數(shù)據(jù)要素資源配置問(wèn)題，表現(xiàn)為公共數(shù)據(jù)作為特殊公共資源的政企合作生產(chǎn)、配置和協(xié)同規(guī)制。在此情境下，壟斷屬性和制度壁壘的分析框架為公共數(shù)據(jù)這類特色資源的混合生產(chǎn)模式及其政府監(jiān)管提供理論支撐?；旌仙a(chǎn)和協(xié)同規(guī)制成為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和數(shù)據(jù)治理的務(wù)實(shí)選擇。數(shù)據(jù)、算法、人工智能技術(shù)革新速度加劇了數(shù)據(jù)治理的動(dòng)態(tài)性，調(diào)適而不是改變成為政府職能適應(yīng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、數(shù)字化轉(zhuǎn)型新形勢(shì)、新問(wèn)題的主要選擇。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)監(jiān)管的難題在于保障數(shù)據(jù)流通效率和數(shù)據(jù)隱私安全的多元目標(biāo)沖突。數(shù)據(jù)要素的跨國(guó)流通、跨區(qū)域流通加劇了解決上述多目標(biāo)沖突的困難程度。本文在此作為未來(lái)展望提出來(lái)，期待一起攻關(guān)。