關鍵詞 改革 全面深化改革 國家治理現代化

一、改革方法論研究的系統(tǒng)化問題

２０２４年７月，黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》分３個板塊、１５個部分，提出了６０個條目、３００多項重要改革舉措。《決定》在改革指導思想、重大原則、根本保證等方面相應提出了進一步全面深化改革方式方法的要求，保障和推動了進一步全面深化改革措施的有效實施。伴隨全面深化改革實踐的縱深推進，全面深化改革的方法論也得到進一步發(fā)展。進一步全面深化改革方法論，既體現對新時代十余年來全面深化改革方法論的傳承和總結，也彰顯出新征程上對進一步全面深化改革方式方法的新發(fā)展。在改革方法論層面，進一步全面深化改革有哪些新的發(fā)展？如何深入理解和把握進一步全面深化改革的科學方式方法，確保各項改革措施落地實施？回答這些問題，有利于為進一步全面深化改革、推進中國式現代化的改革實踐提供方法論層面的理論啟示。

黨的十一屆三中全會以來，伴隨著改革開放重大決策的推出和改革實踐的逐步實施，關于改革的理論研究逐步興起，研究成果日益豐富。其中，改革方法論的研究逐漸形成了總體、分領域兩條研究路徑。

１．對改革、全面深化改革總體方法論研究

２０世紀８０年代以來，改革方法論問題開始得到理論界關注。早期學者對其的研究主要是呼吁在改革過程中重視方式方法。① 后來，有學者先后分析和總結經濟體制改革的方法論—系統(tǒng)論；②改革方法論—中介論；③改革的系統(tǒng)方法與辯證方法；④機構改革以效率至上等為原則的方法論⑤等。許多國內外研究者關注到中國改革的漸進性質、增量性質。⑥ 黨的十八大開啟了全面深化改革新時代，全面深化改革方法論也成為改革方法論研究的熱點。從宏觀上看，全面深化改革的基本方法論原則為：一切從實際出發(fā)，結構功能論，適時化量變?yōu)橘|變。⑦ 從層次上看，改革方法論分為思想層面、價值層面、實踐層面這三個層次的方法論；⑧習近平改革方法論包含“元方法”“總方法”和“子方法”三個層次。⑨ 從最顯著的角度看，改革思維與頂層設計則是當前全面深化改革的最大方法論。在方法論內容方面，全面深化改革方法論包括：摸著石頭過河與頂層設計、改革創(chuàng)新、試點、“先立后破”、倒逼機制等方法論。在方法論的發(fā)展上，全面深化改革既要堅持科學的改革方法論，也要推進方法論的改革。

２．分領域改革的改革方法論研究

除總體改革方法論研究外，理論界還對分領域改革方法論進行了研究。比較早的分領域改革方法論研究主要集中在經濟體制改革領域。金融改革的方法論是要處理好金融與法的先后關系。黨的十八大以來，許多學者研究了分領域改革的改革方法論，一些分領域改革方法論得以揭示。例如，國家監(jiān)察體制改革的方法論實現了從機關思維到程序思維的轉變。中國國有企業(yè)改革的方法論是漸進式改革。司法改革的方法論主要包括實踐主義、規(guī)范主義、科技主義和人民中心主義這四個子系統(tǒng)?，偓娦姓嗔η鍐沃贫雀母锏姆椒ㄕ撌欠ń塘x學方法。瑐瑡海南自貿港建設與改革的方法論是“小步快跑”改革方法論?，偓尮睬鄨F改革的方法論主要包括實現與其他社會領域改革的有效聯(lián)動、要以開放的姿態(tài)搞改革等。

現有理論在改革方法論、全面深化改革方法論、分領域改革方法論等方面取得了積極的研究進展，但理論成果還存在一些不足，主要體現在：第一，現有研究是對全面深化改革方法論的總結分析，對黨的二十屆三中全會提出的進一步全面深化改革方法論缺乏最新的分析、解讀和研究。第二，對改革方法論的研究成果主要是對改革方法論的經驗性提煉、原則性分析、分領域化總結，缺乏在一定理論分析框架基礎上的系統(tǒng)化分析。由于缺乏理論框架化的分析，不同層次的改革方法論與改革原則、各類改革措施相互嵌套，不同改革方法論之間的關系有待進一步明晰。第三，從改革方法論的成果形態(tài)看，專著成果相對較多，論文成果相對較少。從專著成果看，根據作者從國家版本數據庫的查詢，截至２０２４年７月２３日，國家版本數據庫中，以改革為題目的ＣＩＰ圖書已達２．４萬部；其中，以“改革＋方法”為題名的ＣＩＰ圖書有３０００多部，占比１３％。但從論文成果看，改革方法論研究成果相對較少。根據作者的查詢和整理，截至２０２４年７月２３日，在中國知網學術期刊庫中，以“改革”為題名的論文已達８６萬篇；２０２０年以來，相關論文年均發(fā)表為２萬篇左右。相較于豐富的改革研究，改革方法論研究成果較少。截至２０２４年７月２３日，在中國知網學術期刊庫中，以“改革＋方法論”為題名的論文僅有４４９篇，占比極少。為彌補改革方法論研究的這些缺陷和不足，本文嘗試從改革全生命周期流程視角，構建系統(tǒng)化的學理分析框架，對進一步全面深化改革所體現的方法論進行分析，以強化改革的方法論研究。

二、改革方法論理論分析框架的構建

習近平總書記指出：改革開放是前無古人的嶄新事業(yè)，必須堅持正確的方法論，在不斷實踐探索中推進。① 與改革措施的本體相比，改革方法在確保改革取得成效上也發(fā)揮著不可忽視的作用。尤其對于大國而言，改革方法論與改革本體論都是成功改革不可或缺的改革要素；改革措施的本體科學確定之后，只有找到科學的改革方法論，才能確保改革行穩(wěn)致遠、持續(xù)推進國家治理體系和治理能力現代化。

１．傳統(tǒng)改革方法論：層次化分析

改革方法論是除改革措施本體以外，關于一個國家（地區(qū)）推進改革創(chuàng)新方式和方法的論點總稱。按照改革方法涉及的層次高低分為：改革思想理念層面的方法論、改革價值目標層面的方法論、改革行為實踐層面的方法論。從廣義上看，改革方法論包含思想理念層面的方法論、改革價值目標層面的方法論、改革行為實踐層面的方法論三個層次。從狹義上看，改革方法論主要是指改革行為、改革實踐層面和操作層面的方法論。改革開放不僅創(chuàng)造了經濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的奇跡，而且也在方法論意義上形成了內涵豐富的改革方法論、開放方法論。長期以來逐步形成和發(fā)展的改革方法論，對確保各個時期改革措施的科學制定和有效實施發(fā)揮了重要作用。

首先，思想理念層面改革方法論助力突破傳統(tǒng)思維和理念的束縛。從我國改革開放的歷程看，引入改革思想和理念是改革實踐推出和實施的先導。從１９７８年關于真理標準問題的討論到鄧小平同志１９７８年底在中央工作會議上發(fā)表《解放思想，實事求是，團結一致向前看》講話，思想理念層面變革推動了全社會改革共識的形成和改革的起步。思想理念層面的改革方法論在促進改革中具有先導性。解放思想是改革開放的前提條件，位于改革開放基本經驗的首位。② 解放思想的關鍵是打破“獨斷論”，轉向“可錯論”。③ 思想理念層面的改革方法論主要回答“應不應該改”“敢不敢改”的改革重大理論問題。在改革思想理念層面，改革的方法論主要有：解放思想、實事求是、一切從實際出發(fā)等。其次，價值目標層面改革方法論確保改革沿著正確方向和軌道進行。改革價值、改革方向、改革目標，主要決定改革“為誰改”“往哪里改”的重大問題。因此，改革價值目標層面的方法論在改革方法論中具有方向性和根本性作用。價值目標層面的改革方法論就是促進和保障改革更好沿著既定的改革價值、改革方向、改革目標進行。在改革價值目標層面，改革的方法論主要有：堅持黨的領導、走中國特色社會主義道路、人民立場、以人為本、以人民為中心等。再次，行為實踐層面改革方法論，推動有效達成改革效果。改革行為和實踐是改革思想、改革理念、改革目標、改革價值、改革方向等內在改革要素的外化，主要回答“如何改”的改革操作和實施問題。行為實踐層面的改革方法論對有效促進改革效果的達成具有直接作用，是改革方法論中最顯性、最直接的地方，也是改革方法論的基本內容。長期以來，改革行為實踐層面的方法論主要有：摸著石頭過河、試點、凝聚共識、改革協(xié)同、群眾首創(chuàng)等。

２．基于全流程的改革方法論理論分析框架

綜合來看，不同層次的改革方法論內涵豐富，具有不同的改革促進功能和具體內容?，F有改革方法論研究多把不同層次方法論進行混合的層次化分析，層次化分析路徑的縱向系統(tǒng)性較強，但橫向系統(tǒng)性相對較弱。為拓展改革方法論的橫向系統(tǒng)性，本文嘗試在行為實踐的層次內建構系統(tǒng)化理論框架，以拓展改革方法論研究的橫向系統(tǒng)性。從行為實踐看，改革是國家治理和管理活動中的一項特殊活動，遵循著事前規(guī)劃、事中執(zhí)行、事后評價改進的全流程。在治理的全流程視角下，改革方法論可以分為三個環(huán)節(jié)：事前改革規(guī)劃設計、事中執(zhí)行實施、事后評價改進（見圖１）。

第一，改革規(guī)劃設計是改革方法論的首要環(huán)節(jié)，是對改革推進的總體謀劃。改革規(guī)劃環(huán)節(jié)要解決“改什么”的問題，即哪些公共問題進入改革議程、納入改革規(guī)劃。改革規(guī)劃方法論就是把公共問題納入改革議程和改革規(guī)范的方法。在治理體系中，按照高層、中層、基層在改革規(guī)劃和議程設置中發(fā)揮主導作用大小劃分，改革規(guī)劃方法論可以分為：自上而下的頂層設計方法論、自下而上的摸著石頭過河方法論（包括基層設計、民間設計）。按照規(guī)劃設計在改革議程中的作用大小，改革規(guī)劃方法論分為：問題倒逼議程設置方法、主動規(guī)劃設計改革方法等。

第二，改革執(zhí)行實施是改革方法論的關鍵環(huán)節(jié)，也是對改革決策和改革方案的落實。改革執(zhí)行環(huán)節(jié)要解決的改革問題是“怎么改”“何時改”的問題，即找準改革時機、運用有效的政策工具，把改革方案轉化為改革實踐。改革執(zhí)行方法論就是把改革方案有效轉化為改革實踐的方法論。按照改革執(zhí)行的快慢程度和執(zhí)行變革的大小程度，改革執(zhí)行方法論分為激進式改革方法論、漸進式改革方法論。按照改革執(zhí)行對象和著力點不同，改革執(zhí)行方法論分為：存量改革、增量改革。按照改革執(zhí)行的發(fā)力點不同，改革執(zhí)行方法論分為：點和線上的重點突破、面上的整體推進。

第三，改革評價是改革方法論的末端環(huán)節(jié)，是對改革效果的評估、檢查和改進。質量管理理論認為：高質量管理活動是一個從規(guī)劃、執(zhí)行，到評價、改進的閉環(huán)管理過程。在管理過程中，改革評價環(huán)節(jié)要解決的改革問題是：在改革實施后“改得怎么樣”“是否達到改革目標”“如何進一步優(yōu)化改革”。改革評價層面的方法論，就是運用政策與管理工具對改革進行監(jiān)督檢查和改進的方法論。由于改革評價的關注點不同，改革評價方法論分為過程控制導向的評價方法論和結果導向的改革方法論。按照改革評價的主體不同，改革評價方法分為：內部評價、外部第三方評價、服務對象評價等。

三、新時代全面深化改革方法論的流程化分析

黨的十八屆三中全會以來，各領域改革進入全面深化改革新時期。相較于以往的改革，全面深化改革是改革范圍更廣、改革深度更深的改革。黨的十一屆三中全會是劃時代的，開啟了改革開放和社會主義現代化建設新時期。黨的十八屆三中全會也是劃時代的，開啟了新時代全面深化改革、系統(tǒng)整體設計推進改革新征程，開創(chuàng)了我國改革開放的全新局面。① 全面深化改革的系統(tǒng)整體設計，不僅賦予了全面深化改革本體論、認識論層面“更廣、更深”的新特征，也賦予全面深化改革方法論層面系統(tǒng)化的新意涵。

從黨的十八屆三中全會到黨的二十屆三中全會，基于改革規(guī)劃設計—執(zhí)行實施—評價改進的理論框架，全面深化改革方法論系統(tǒng)化意涵主要體現為：

１．改革規(guī)劃層面，頂層設計與摸著石頭過河相統(tǒng)一

隨著全面深化改革的推進，改革推進模式從局部改革、被動改革、自下而上的改革逐步轉變?yōu)橄到y(tǒng)整體改革、主動和常態(tài)化改革、自上而下地推進改革。從改革規(guī)劃方法論看，全面深化改革繼承和發(fā)展了以往摸著石頭過河的改革方法論，更加注重頂層設計與摸著石頭過河相統(tǒng)一。習近平總書記指出：摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統(tǒng)一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。②

一方面，全面深化改革更加重視頂層設計，強化自上而下的改革規(guī)劃設計方法論。黨的十八屆三中全會明確成立中央全面深化改革領導小組（２０１８年更名為中央全面深化改革委員會），習近平總書記親自擔任領導小組組長（委員會主任）。中央全面深化改革委員會負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實。截至２０２４年７月，習近平總書記親自主持召開了７２次中央深改領導小組會議、中央深改委會議。改革開放以來，在摸著石頭過河方法論基礎上，注重加強頂層設計，不主要依靠基層設計、民間設計，有利于克服改革深水區(qū)攻堅期所遇到的改革阻力，超越既得利益集團的狹隘利益，③有利于在更大范圍推廣和復制長期以來摸著石頭過河方法論積累的改革經驗。

另一方面，在全面深化改革過程中，中央鼓勵基層大膽探索和創(chuàng)新，并明確摸著石頭過河方法論依然有效、允許摸著石頭過河，原來自下而上的改革創(chuàng)新方案設計模式、探索模式依然有效。比如，以自貿區(qū)建設為例，自２０１３年在上海建立首個自貿區(qū)以來，全國先后設立了２２個自貿區(qū)。根據商務部的統(tǒng)計，２０１３—２０２３年，各地自貿區(qū)結合發(fā)展實際，自主探索、自主推廣２８００余項自貿區(qū)制度創(chuàng)新成果。在社會治理方面，鼓勵地方在基層治理中大膽創(chuàng)新。許多地方形成了有地方特色的基層改革創(chuàng)新模式，比如，北京推行了“吹哨報到”“接訴即辦”改革，上海推行了“１＋６”改革，浙江推行了“最多跑一次”改革，江蘇推行了“１＋４”基層治理模式改革等。各地基層改革探索和創(chuàng)新實踐，為我國基層治理體系和治理能力現代化建設“頂層設計”提供了鮮活而豐富的樣本。

２．改革執(zhí)行層面，整體推進和重點突破相促進，“膽子要大、步子要穩(wěn)”相統(tǒng)一

我國國家治理是在黨中央的集中統(tǒng)一領導下，各部門、各地方組成的“條塊結合”式超大規(guī)模治理體系。在超大治理規(guī)模條件下，改革規(guī)劃設計完成后，各類改革措施如何有效執(zhí)行，并最終轉化為改革行動、改革實踐，是改革及其方法論需要關注和解決的重點問題。在改革開放到新時代全面深化改革前的這一時期，改革執(zhí)行方法主要采用局部突破（試點）、漸進式改革的路徑。進入新時代，全面深化改革在此基礎上進一步豐富和發(fā)展了改革執(zhí)行方法論，注重整體推進和重點突破相促進、“膽子要大、步子要穩(wěn)”相統(tǒng)一。

一方面，執(zhí)行范圍上整體推進和重點突破相互促進，實現了改革廣度和改革深度的有機結合。習近平總書記指出：“我們提出加強頂層設計和摸著石頭過河相結合、整體推進和重點突破相促進，這是全面深化改革必須遵循的重要原則，也是歷史唯物主義的要求?！雹龠@種改革執(zhí)行模式與我國不平衡不充分的發(fā)展結構、超大規(guī)?！敖y(tǒng)一與差異”的治理體系結構相適應。比如，全面深化改革在整體推進上統(tǒng)籌經濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革、文化體制改革、生態(tài)文明體制改革和黨的建設體制改革等各領域改革，但在重點上明確經濟體制改革是全面深化改革的重點和牽引。黨的十八屆三中全會強調：深化經濟體制改革的核心是正確處理政府和市場的關系。圍繞經濟體制改革的核心問題，各級政府持續(xù)推進“放管服”改革，向市場、社會、基層大幅取消和下放行政審批項目，實現了改革整體推進與重點突破相統(tǒng)一。

另一方面，執(zhí)行方式上“膽子要大、步子要穩(wěn)”相統(tǒng)一，長期以來漸進式改革方法論確保了改革行穩(wěn)致遠。在改革實施上，改革進入深水區(qū)和攻堅期，剩下的改革任務幾乎都是具有一定改革難度的硬骨頭，必須“膽子要大”，即要敢于擔當。但也要避免犯顛覆性錯誤，堅持守正創(chuàng)新。改革“步子要穩(wěn)”，積小勝為大勝。全面深化改革注重“膽子要大、步子要穩(wěn)”相統(tǒng)一的一個集中體現，是改革執(zhí)行上堅持先立后破的基本原則。以２０１８年黨和國家機構改革為例，黨中央從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局高度作出機構改革決策，對超過８０個中央和國家機關部門、直屬單位機構職能進行調整。從機構改革幅度、觸及利益的深度看，這是改革開放以來機構改革之最。在機構改革操作和實施中，堅持不立不破、先立后破的原則，有序完成了黨政軍群各級機構的改革任務。先立后破是新時代機構改革在執(zhí)行中的重要方法和經驗，也是全面深化改革“膽子要大、步子要穩(wěn)”相統(tǒng)一方法論的體現，正在從機構改革走向“雙碳”工作、經濟工作等多個領域。

３．改革評價層面，打通“最先一公里”與“最后一公里”相統(tǒng)一

改革活動是從改革方案制定、執(zhí)行到評估的完整過程。為此，新時代全面深化改革原創(chuàng)性地提出要正確處理改革“最先一公里”和“最后一公里”關系。這是因為：改革整體要取得實效，不僅取決于“最先一公里”的改革方案制定、改革實施過程的有效執(zhí)行，還取決于“最后一公里”的改革評價。特別在改革執(zhí)行和實施后，加強改革評價、改革督查是新時代全面深化改革方法論對改革方法論的流程化新發(fā)展。一方面，全面深化改革注重加強改革內部督查，通過督查及時查找存在的問題和原因，增強改革的針對性、科學性、實效性，打通改革“最后一公里”。在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上講話中，習近平總書記強調：做到年前年后有部署、年中年末有督查。各級黨委在統(tǒng)籌推進改革的議事協(xié)調機制中，建立督察落實機制，督改革任務、改革進度、改革成效，察改革認識、改革責任、改革作風。自上而下的改革督查機制，依托改革議事協(xié)調機制的高位領導機制、統(tǒng)籌協(xié)調機制，確保各項改革任務高效實施。另一方面，全面深化改革還注重運用第三方評估、服務對象評估機制，借力打通改革“最后一公里”。新時代推進全面深化改革以來，我國第三方評估機制快速發(fā)展。國務院委托第三方機構在簡政放權改革、政府督查等領域實施了第三方評估，從國家部委到地方政府，在與改革有關的多個領域已開展了第三方評估工作。此外，２０１９年起，國務院在全國建立起政務服務“好差評”制度，讓企業(yè)和群眾等服務對象評判政務服務質量和改革效果。第三方評估、服務對象評估機制的引入進一步強化了改革評價與改進，以外部的客觀中立評價機制、助力打通改革“最后一公里”。

四、進一步全面深化改革對改革方法論的發(fā)展：走向全流程化

在謀劃和推進進一步全面深化改革過程中，習近平總書記強調改革方法論的重要作用，明確指出：“改革有破有立，得其法則事半功倍，不得法則事倍功半甚至產生負作用”。① 《決定》在改革指導思想、改革基本原則等方面，既包含進一步全面深化改革的各項措施，也明確進一步全面深化改革的方法論要求。進一步全面深化改革方法論總結和傳承了我國改革開放以來改革方法論尤其是新時代全面深化改革方法論的內容，進一步發(fā)展了新征程上改革對方法論的新要求，集中體現在“更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效”方面。為具象化說明改革如何體現和運用“三個更加注重”的方法論，本文選擇習近平總書記２１世紀初在福建工作時期親自推動的集體林權制度改革為案例，分析其中所蘊含的進一步全面深化改革方法論啟示。

１．改革規(guī)劃設計更加注重系統(tǒng)集成，避免科層組織條塊分割現象

《決定》在進一步全面深化改革的指導思想中，明確提出“更加注重系統(tǒng)集成”。在決定稿起草過程中，強化系統(tǒng)集成也成為起草組重點把握的要點之一。系統(tǒng)集成這一概念是從計算機科學與技術的專業(yè)術語演化而來，原指將多個軟硬件構件集成為一個統(tǒng)一協(xié)同的系統(tǒng)的活動，計算機系統(tǒng)集成的關鍵在于解決構件之間的互連和互操作性問題，以及不同構件之間的接口、協(xié)議、平臺的兼容問題。② 改革意義上的系統(tǒng)集成，就是把國家治理各領域、各地方取得的改革制度成果、改革實踐成果、改革理論成果系統(tǒng)性地集成為一個統(tǒng)一協(xié)同的系統(tǒng)，發(fā)揮“１＋１＞２”的改革系統(tǒng)整體效應。系統(tǒng)集成方法包括自上而下的系統(tǒng)集成、自下而上的系統(tǒng)集成，是對全面深化改革摸著石頭過河與頂層設計相統(tǒng)一方法論的豐富和發(fā)展。為什么進一步全面深化改革在方法論上要更加注重系統(tǒng)集成？這是改革從全面深化改革走向進一步全面深化改革的客觀需要。新時代十余年的全面深化改革實踐表明，國家治理體系許多領域已經完成了前期的夯基壘臺、立柱架梁和中期的全面推進、積厚成勢，經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態(tài)文明體制改革和黨的建設制度改革等各領域改革正向縱深推進。從單個領域的局部視角看，各領域改革取得了顯著的制度建設成果。當前，進一步全面深化改革的一個主要任務是加強系統(tǒng)集成，進一步整合和鞏固治理體系各子系統(tǒng)改革成果，避免各領域改革相互割裂，系統(tǒng)性、整體性地推進國家治理體系和治理能力現代化。更加注重系統(tǒng)集成，有利于克服改革在科層組織內部的條塊分割，從而有效避免改革發(fā)生合成謬誤、分解謬誤現象。

（１）堅持系統(tǒng)觀念，增強改革系統(tǒng)集成意識

隨著改革進入攻堅期和深水區(qū)，許多領域改革任務都不再是單項改革任務，而是與其他改革任務密切相關。這要求領導干部堅持系統(tǒng)觀念和全局意識，克服本位主義和部門主義，強化系統(tǒng)思維。在推進集體林權制度改革過程中，圍繞習近平總書記提出的“山要怎么分、樹要怎么砍、錢從哪里來、單家獨戶怎么辦”③的林改四問，福建有針對性地進行一攬子制度設計，提高了集體林權制度改革的系統(tǒng)性、整體性。福建集體林權制度改革在改革系統(tǒng)集成方面的經驗和啟示是：聚焦改革的關鍵問題，系統(tǒng)性地設計和實施各項改革措施（林改措施、林改配套措施、林改關聯(lián)改革措施等），形成整體化系統(tǒng)化的改革方案?！稕Q定》要求：把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗充分吸收到改革設計中來。領導干部在改革設計中要提高系統(tǒng)集成意識，在頂層設計下深入開展調查研究、走好群眾路線，要把各方面的意見建議充分吸收集成到改革設計中，避免“閉門造車”、狹窄化、碎片化改革集成。

（２）加強實現系統(tǒng)集成的領導機制、協(xié)調機制建設

堅持黨的全面領導，堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，這是實現各領域改革系統(tǒng)集成的根本保證?！稕Q定》要求：黨中央領導改革的總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進。在進一步全面深化改革的過程中，加強頂層設計、總體謀劃為改革系統(tǒng)集成提供有效的頂層和總體指導。加強改革相關的協(xié)調機制建設，主要包括加強各級黨委全面深化改革委員會及其辦公室的改革協(xié)調機制建設、專項改革任務的協(xié)調機制建設。在專項協(xié)調機制建設具體任務上，《決定》明確了十多個協(xié)調機制建設任務，主要包括：健全重大基礎設施建設協(xié)調機制、建立同人口變化相協(xié)調的基本公共教育服務供給機制、完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調機制、健全國際宏觀政策協(xié)調機制、完善實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略機制、建立新增城鎮(zhèn)建設用地指標、配置同常住人口增加協(xié)調機制、完善勞動關系協(xié)商協(xié)調機制、完善國家生態(tài)安全工作協(xié)調機制、強化生物多樣性保護工作協(xié)調機制、強化國家安全工作協(xié)調機制、建立健全周邊安全工作協(xié)調機制、完善涉軍決策議事協(xié)調體制機制、建立軍委聯(lián)合作戰(zhàn)指揮中心同中央和國家機關協(xié)調運行機制等。

（３）推出具有高系統(tǒng)集成性的改革措施和改革成果

系統(tǒng)集成的改革成果是檢驗系統(tǒng)集成方法、系統(tǒng)集成措施的根本。在國家層面，要完成二十屆三中全會明確的具有“全國統(tǒng)一”性質的制度建設和平臺建設任務，主要包括構建全國統(tǒng)一大市場（建設全國統(tǒng)一電力市場、培育全國一體化技術和數據市場）、完善覆蓋全國的一體化在線政務服務平臺、健全全國統(tǒng)一的社保公共服務平臺（完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度）、建立全國統(tǒng)一的人口管理制度、建設全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺等。這些具有全國一體化性質的改革措施和建設任務是對有關領域改革成果在全國空間范圍內的系統(tǒng)集成，將進一步鞏固國家市場統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、法制統(tǒng)一，為推進國家治理體系和能力現代化構筑起具有全國一體化功能的制度基礎、平臺基礎。此外，各部門、各地方在本系統(tǒng)、本地區(qū)改革中，也要加強與“全國統(tǒng)一”性質一體化制度建設和平臺建設的對接、銜接，推出一些本系統(tǒng)、本地區(qū)治理需要并且系統(tǒng)集成度高的制度建設成果、平臺成果。

２．改革執(zhí)行實施更加注重突出重點，避免改革平均用力現象

《決定》在進一步全面深化改革的指導思想中，明確提出“更加注重突出重點”。注重突出重點就是在進一步全面深化改革中抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。全面深化改革是改革廣度、改革深度、改革效度三者的有機統(tǒng)一。經過新時代十余年的全面深化改革，改革實現了由局部探索、破冰突圍到系統(tǒng)集成、全面深化的轉變，改革的廣度、深度和效度都實現了顯著提升。為什么進一步全面深化改革在方法論上要更加注重突出重點？一方面，這是由我國建設社會主義現代化強國的中心任務所決定，也使得進一步全面深化改革在方法論上要注重突出重點，也是對整體推進和重點突破相促進改革方法論的進一步完善和發(fā)展。另一方面，這是由進一步全面深化改革的屬性所決定。全面深化改革是深層次的體制機制改革創(chuàng)新，進一步全面深化改革的特性必然要求改革深度更深。只有進一步突出重點，才能強化改革的深度，有利于避免改革平均用力、撒胡椒面，集中力量用改革破解發(fā)展過程中的重點、難點問題。

（１）發(fā)揮經濟體制改革的牽引作用

全面深化改革既要講兩點論，也要講重點論。改革重點論在具體的實踐中就是要牽住改革“牛鼻子”，這樣才能撬動全局性改革取得成效。如果改革重點不突出或者抓錯重點，那么就會事倍功半。黨的二十大報告明確指出：從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興?！稕Q定》落實了黨的二十大報告對中心任務的安排，著力抓住推進中國式現代化需要破解的重大體制機制問題謀劃改革。中國式現代化建設的新征程上，發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務，沒有堅實的物質技術基礎，就不可能全面建成社會主義現代化強國?！稕Q定》１５個部分中，除總論外，剩余的１４個分領域改革部署中，有６個部分是推動經濟發(fā)展的改革部署（構建高水平社會主義市場經濟體制、健全推動經濟高質量發(fā)展體制機制、構建支持全面創(chuàng)新體制機制、健全宏觀經濟治理體系、完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、完善高水平對外開放體制機制），進一步突出了經濟體制改革的牽引作用。

（２）突出進一步全面深化改革的重點目標

在中國式現代化進程中，全面深化改革是一個多目標、多任務的過程。只有突出重點目標、階段性目標，科學確定各類改革目標的優(yōu)先序，才能確保各項改革任務有序完成。從黨的十八屆三中全會《決定》與二十屆三中全會《決定》總目標的比較看，二十屆三中全會《決定》在中國式現代化建設、國家治理現代化建設“２０３５基本實現、２０５０全面建成”兩步走的總體戰(zhàn)略部署中，進一步突出了２０３５全面建成高水平社會主義市場經濟體制的目標優(yōu)先導向。２０３５全面建成高水平社會主義市場經濟體制，與黨的二十大報告確定的２０３５年建成現代化經濟體系、建成教育強國、科技強國、人才強國、文化強國、體育強國、健康中國等目標一樣，都具有完成時間上的階段優(yōu)先性。從基本框架的比較看，二十屆三中全會《決定》把構建高水平社會主義市場經濟體制作為首個分領域改革部分安排部署，突出構建高水平社會主義市場經濟體制在進一步全面深化改革中的重要地位（見表１）。此外，二十屆三中全會《決定》首次在進一步全面深化改革總目標內容中明確“七個聚焦”，在明確總目標基礎上突出七個領域的重點目標?！捌邆€聚焦”既圍繞進一步全面深化改革的總目標展開，又突出在中國式現代化建設新征程上進一步全面深化改革分領域的重點目標。這是對十八屆三中全會《決定》中全面深化改革總目標后的“六個緊緊圍繞”分領域改革重點目標設置的繼承和發(fā)展。

（３）注重突出進一步全面深化改革要解決的重點問題：體制機制障礙

習近平總書記指出：“進一步全面深化改革，要錨定完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化這個總目標，緊扣推進中國式現代化，堅持目標導向和問題導向相結合，奔著問題去、盯著問題改，堅決破除妨礙推進中國式現代化的思想觀念和體制機制弊端，著力破解深層次體制機制障礙和結構性矛盾，不斷為中國式現代化注入強勁動力、提供有力制度保障?！雹伲玻笔兰o初的福建集體林權制度改革在改革方法論上的一個經驗和啟示是：改變了福建以往林改在經營體制和管護責任上兜圈子的改革路徑，抓住了制約林業(yè)發(fā)展和林農積極性提高的重點和關鍵———產權，以“明晰產權、放活經營權、落實處置權、保障收益權”為主要內容實施集體林權制度改革，最終實現“山定權、樹定根、人定心”。在進一步全面深化改革實施過程中，要更加注重突出重點，善于透過現象看本質，從各類表象問題中找到真問題、本質問題，采取措施予以重點突破。與十八屆三中全會《決定》相比，二十屆三中全會《決定》更加注重解決中國式現代化進程中的體制機制問題、提出體制機制改革措施。根據作者統(tǒng)計，十八屆三中全會《決定》全文“體制機制”詞頻為１７次，二十屆三中全會《決定》全文“體制機制”詞頻增加到４３次。二十屆三中全會《決定》全文６０個條目措施中，體制機制改革條目７個、體制改革條目６個、完善健全機制條目１１個?？梢姡畬萌腥珪稕Q定》更加突出解決中國式現代化進程中的體制機制障礙和問題。

３．改革評價更加注重改革實效，避免改革邊際效用遞減現象

《決定》在進一步全面深化改革的指導思想中，明確提出“更加注重改革實效”。改革實效是改革措施對推動經濟社會發(fā)展所取得的實際效果，即改革的實效性。注重改革實效就是要在改革實踐中堅持求真務實、實事求是，注重從實際效果是否有效評價改革，而不是從改革形式是否好看評價改革，進一步反對形式主義、官僚主義。近年來，一些地方在推進和落實改革任務過程中，片面追求和比拼改革措施的數量、片面注重響亮的改革“口號”，出現了“偽創(chuàng)新”等不良現象。更加注重改革實效的改革方法論要求進一步全面深化改革更加注重改革的實效性，把改革實效性作為評價和檢驗改革的重要標準。更加注重改革實效的提出，有利于克服改革邊際效用遞減現象，進一步提升和放大改革的邊際效用，實現改革總效用最大化。

（１）立足“最先一公里”，以改革方案預評估、確保改革措施務實管用

只有高質量和具有實效性的改革措施，才能確保改革取得實效。在福建集體林權制度改革過程中，２００２年６月，習近平同志到龍巖市武平縣調研，作出了“集體林權制度改革要像家庭聯(lián)產承包責任制那樣從山下轉向山上”，“林改的方向是對的，要腳踏實地向前推進，讓老百姓真正受益”②的重要指示，充分體現了改革措施要注重改革實效的要求。一方面，拓寬改革評價的范圍，把事先評價、事中評價和事后評價結合起來?！稕Q定》要求：圍繞解決突出矛盾設置改革議題，優(yōu)化重點改革方案生成機制。在重點改革方案生成過程中，應引入改革決策前的方案評估機制，提高改革措施的針對性和實效性。另一方面，強化務實管用的改革機制建設。制度建設是全面深化改革的主線，制度是全面深化改革的關鍵詞、核心詞。根據作者對《決定》制度有關詞匯頻次的統(tǒng)計，制度相關詞匯出現的頻次為：制度１８７次、法律法規(guī)５次、體制８１次、體制機制４３次、機制２４２次、規(guī)則１３次、標準２２次。機制是在黨的二十屆三中全會《決定》中出現頻次最高的制度詞匯?！稕Q定》更加注重各類機制建設，確保各類改革措施取得實效。各地區(qū)（部門）在本地區(qū)（系統(tǒng)）改革措施制定中，應注重務實管用的機制建設。

（２）立足改革“最后一公里”，加強改革督查、評價機制和激勵機制建設

全面深化改革的督查機制主要是各級黨委全面深化改革委員會及其辦公室、改革牽頭部門開展的督查。按照《決定》要求，進一步全面深化改革要把重大改革落實情況納入監(jiān)督檢查和巡視巡察內容，進一步凸顯改革督查和改革問責效力。在督查機制建設之外，要健全改革評價機制、改革激勵機制，落實《決定》指出的以實績實效和人民群眾滿意度檢驗改革要求，以人民群眾的滿意度為導向，建立健全改革績效評價機制、改革激勵機制。重點是在保障和改善民生領域的改革措施方面，應建立以群眾滿意度為導向的改革績效評價機制，提高民生領域改革的實效。在改革激勵上，應建立健全正向激勵和負向激勵相結合的改革激勵機制。改革不作為現象產生與公務員激勵機制缺失有緊密聯(lián)系。① 在改革正向激勵機制建設上，要把改革績效與干部使用相結合。在負向激勵上，加強改革督查問責機制的同時，要進一步推進“三個區(qū)分開來”細化、操作化，把“三個區(qū)分開來”中的改革容錯免責原則轉化為改革容錯免責清單、改革容錯免責案例、改革容錯免責指引。

（３）構建改革方案措施糾偏機制，以全流程閉環(huán)管理確保改革務求實效

基于評價基礎上的持續(xù)改進則是實現閉環(huán)管理、高質量管理的標識性環(huán)節(jié)。《決定》要求：堅持真理、修正錯誤，及時發(fā)現問題、糾正偏差。這表明，進一步全面深化改革在改革過程管理上體現了改革閉環(huán)管理、高質量管理的方法論特征。改革的本質是對制度的完善和發(fā)展，進一步全面深化改革在制度建設主線上既包含建立新制度，又包括改進和完善原有的制度。務求實效的制度化改革必然經歷從改革規(guī)劃、改革執(zhí)行，到改革評價，再到基于改革評價基礎上改進優(yōu)化的閉環(huán)管理過程。各部門和各地方在本部門本地區(qū)改革方案制定實施、制度建設和制度執(zhí)行中，應堅持求真務實、實事求是的原則推進改革，對于存在問題和偏差的改革組織實施方案措施、制度建設措施，應及時予以糾正改進，實現改革措施迭代升級，提高制度建設質量。

五、結語

通過對改革方法論、全面深化改革方法論和進一步全面深化改革方法論的比較分析發(fā)現：傳統(tǒng)意義上的改革方法論注重層次意義上的改革方法論，包括思想理念方法、價值目標方法、行為實踐方法；隨著新時代全面深化改革實踐的深入推進，全面深化改革方法論、進一步全面深化改革方法論在層次化方法基礎上，呈現出全流程化發(fā)展特征。黨的二十屆三中全會明確了進一步全面深化改革的指導思想，強調三個“更加注重”，更加顯著地體現了進一步全面深化改革方法論走向全流程化的方法論發(fā)展趨勢。層次化改革方法論與傳統(tǒng)局部推進的改革方法論相匹配；全流程化方法特征與系統(tǒng)化、整體化的全面深化改革本體論相匹配。隨著全面深化改革和進一步全面深化改革向縱深推進，系統(tǒng)化、整體化的改革實踐必然需要全流程的改革方法論與之相適應。全流程化改革方法論也將進一步助推全面深化改革走向深入，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性；隨著全面深化改革實踐的更進一步，改革方法論也隨之進一步走向全流程化。

改革方法論、全面深化改革方法論、進一步全面深化改革方法論是由遠及近、由大到小逐步遞進發(fā)展、具有從屬性的方法論概念。一方面，在改革開放的偉大實踐基礎上，形成了具有中國特色、有效推動改革實踐的中國改革方法論。全面深化改革方法論與進一步全面深化改革方法論，都屬于改革方法論的范疇，都是改革方法論在當代的新發(fā)展。另一方面，黨的十八屆三中全會以來，在全面深化改革的偉大實踐基礎上，形成了新時代全面深化改革的方法論。伴隨今后進一步全面深化改革各項措施的落地實施，進一步全面深化改革實踐也凸顯“三個更加注重”方法論新特征，進一步豐富和完善了全面深化改革方法論。進一步全面深化改革方法論屬于全面深化改革方法論的理論范疇，是對新時代全面深化改革方法論、習近平總書記關于全面深化改革方法論的最新發(fā)展。改革方法論與改革本體論、改革認識論相互影響、相互作用，隨著進一步全面深化改革實踐走向深入，改革方法論還將不斷總結、豐富和發(fā)展，助力國家治理體系和治理能力現代化、中國式現代化建設。