摘 要：

當前政府大數(shù)據(jù)治理能力還有較大的提升空間。首先，識別了政府大數(shù)據(jù)治理能力關(guān)鍵影響因素，確定了主要影響因素間的相互關(guān)系，為提升政府大數(shù)據(jù)治理能力指明了方向。其次，基于文獻分析法和德爾菲法，從政府體系內(nèi)部和外部兩個角度提取了10個政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素，采用ISM模型分析了政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素之間的層次關(guān)系。最后，應(yīng)用MICMAC模型計算出各因素的驅(qū)動力和依賴性，并據(jù)此進行分類。研究結(jié)果表明：公眾需求、政策制度、大數(shù)據(jù)治理意識和經(jīng)濟發(fā)展水平是最重要的驅(qū)動型因素，對其他因素的影響較大，其中公眾需求為最根源的影響因素。研究結(jié)論對提升政府大數(shù)據(jù)治理能力具有理論參考價值。

關(guān)鍵詞：

政府；大數(shù)據(jù)治理能力；影響因素；ISM模型；MICMAC模型

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.7535/j.issn.1671-1653.2024.03.003

Research on Influencing Factors and Promotion Strategies of Government Big Data Governance Capability

LUO Kangming1， ZHOU Liping2， SU Hong3

（1.Department of Economic and Trade， Jiangxi Biotech Vocational College， Nanchang 330200， China;

2.School of Humanities and Public Administration， Jiangxi Agricultural University，Nanchang 330045， China;

3.School of Marxism， East China Jiaotong University， Nanchang 330013， China）

Abstract：

At present， the government big data governance capability still has significant room for improvement. Firstly， the key influencing factors of government big data governance capability were identified， the interrelationships between the main influencing factors were determined， providing the direction for improving government big data governance capability. Secondly， based on literature analysis and the Delphi method， 10 factors affecting government big data governance capabilities were extracted from both the internal and external perspectives of the government system， and then the ISM model was used to deeply analyze the hierarchical relationship between the factors affecting government big data governance capabilities. Finally， the MICMAC model was applied to calculate the driving force and dependence of each factor， and classify them accordingly. The research results show that public demand， institutional policies， big data governance awareness and economic development level are the most important driving factors， which have a greater impact on other factors， among which public demand is the most fundamental influencing factor. The research conclusions have theoretical reference value for improving the government big data governance capability.

Keywords：

government; big data governance capability; influence factors; ISM model; MICMAC model

一、引言

大數(shù)據(jù)治理是政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。政府大數(shù)據(jù)治理有助于推動政府治理模式和治理工具的變革 [1 ]（P153-161），有利于優(yōu)化國家治理能力結(jié)構(gòu) [2 ]（P82-87），有助于提升公共政策和公共服務(wù)的精準度 [3 ]（P82-83），提高政府決策科學化水平，也是政府治理能力提升的核心引擎。然而，當前大數(shù)據(jù)治理還存在數(shù)據(jù)資源保護不力 [4 ]（P82-83）、多頭管理 [5 ]（P43-54）、制度執(zhí)行力不強 [6 ]（P12-16，122）和數(shù)據(jù)鏈斷裂 [7 ]（P14-20）等問題。政府大數(shù)據(jù)治理能力不足是當前大數(shù)據(jù)治理存在諸多問題的主要原因。因此，如何提升政府大數(shù)據(jù)治理能力，揭示其內(nèi)在影響機制，是當前理論研究、政府治理實踐中亟需解決的關(guān)鍵問題。

為了識別影響政府大數(shù)據(jù)治理能力的因素，本文利用中國知網(wǎng)（CNKI）和Web of Science平臺以“大數(shù)據(jù)治理”和“政府大數(shù)據(jù)治理”為關(guān)鍵詞查閱了近10年的文獻，剔除相關(guān)性較低、質(zhì)量較差的，選取45篇文獻，通過文獻分析初步提取了15個政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素。再運用德爾菲法，函詢了6位從事政府大數(shù)據(jù)治理研究的專家，聽取并記錄他們對政府大數(shù)據(jù)治理影響因素的看法，根據(jù)專家咨詢結(jié)果整理資料再次進行咨詢，最終進行了5輪專家咨詢，專家達成了一致意見。從政府體系內(nèi)部和外部兩方面識別出了10個政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素（見表1）。

從政府體系內(nèi)部來看，政府大數(shù)據(jù)治理意識、組織架構(gòu)、大數(shù)據(jù)處理水平、專業(yè)人才、政府間關(guān)系、政策制度均可能影響政府大數(shù)據(jù)治理能力。具體來說，第一，大數(shù)據(jù)治理意識方面，翟云［13］（P12-26）指出囿于傳統(tǒng)思想觀念，人們對大數(shù)據(jù)的認識還存在誤區(qū)，還沒將大數(shù)據(jù)真正當成一種資源來使用，在一定程度上缺乏大數(shù)據(jù)治理意識，致使政府大數(shù)據(jù)治理能力還存在較大提升空間，這與劉銀喜等［18］（P81-88）的研究結(jié)果一致。第二，組織架構(gòu)方面，合理的組織架構(gòu)可促進信息在部門間的流通，加快決策過程，提升決策效率，進而提升政府大數(shù)據(jù)治理能力。第三，專業(yè)人才方面，人才是第一生產(chǎn)力，配備相應(yīng)的專業(yè)人才可優(yōu)化決策過程，提升決策效率。第四，政府間的關(guān)系極大程度影響政府間數(shù)據(jù)流通與共享效率，成為大數(shù)據(jù)治理水平不可忽視的影響因素。此外，政府大數(shù)據(jù)處理水平將直接影響數(shù)據(jù)資源的利用率，影響政府治理水平。

從政府體系外部來說，公眾需求、經(jīng)濟發(fā)展水平、數(shù)據(jù)質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施均是影響政府大數(shù)據(jù)治理能力的重要指標。具體來看，第一，公眾需求方面，從供需角度出發(fā)，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代公眾對政府大數(shù)據(jù)治理能力提出了更高要求，這將倒逼政府提升自身的數(shù)據(jù)治理能力，從而提高服務(wù)質(zhì)量。第二，經(jīng)濟發(fā)展水平方面，經(jīng)濟發(fā)展水平極大程度影響政府在數(shù)據(jù)治理方面的投入，是數(shù)據(jù)治理的經(jīng)濟保障。第三，數(shù)據(jù)質(zhì)量直接影響到?jīng)Q策的精準性和科學性，影響大數(shù)據(jù)治理水平。此外，基礎(chǔ)設(shè)施是數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)，發(fā)揮著不可忽視的作用。

三、基于ISM-MICMAC模型的政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素分析

（一）研究方法

ISM模型是美國J.Warfield [25 ]（P3076-3092）為了解決社會經(jīng)濟系統(tǒng)中復雜結(jié)構(gòu)問題于1973年率先提出的。ISM模型側(cè)重于專家意見，這對于建立各種因素之間的相互關(guān)系非常有幫助。它將復雜問題體系拆解為若干個子系統(tǒng)，運用專家的知識和經(jīng)驗判斷各個子系統(tǒng)各個因素之間的相互作用關(guān)系，并且賦值，將模糊問題概念化、數(shù)字化。再借助數(shù)學模型和計算機技術(shù)對數(shù)據(jù)進行處理，將因素進行分層。ISM模型操作流程如圖1所示。該模型可以將社會經(jīng)濟中遇到的模糊復雜問題轉(zhuǎn)化為階梯式模型，進行清晰化處理 [26 ]（P1-3）。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，ISM模型已經(jīng)較為成熟，廣泛運用于農(nóng)學 [27 ]（P18-26）、倉儲物流 [28 ]（P142-145）、教育學 [29 ]（P123-130）和建筑施工 [30 ]（P108-114）等多個領(lǐng)域。

（二）實證研究

本文利用文獻閱讀法從政府體系內(nèi)部和外部兩個層面提取了影響政府大數(shù)據(jù)治理能力的10個因素，再運用ISM-MICMAC模型進行分析，具體步驟如下。

步驟1：咨詢專家，構(gòu)建因素相互影響邏輯圖。通過文獻閱讀法和德爾菲法識別出了大數(shù)據(jù)治理意識S1、組織架構(gòu)S2、大數(shù)據(jù)處理水平S3、專業(yè)人才S4、政府間關(guān)系S5、政策制度S6、公眾需求S7、經(jīng)濟發(fā)展水平S8、數(shù)據(jù)質(zhì)量S9和基礎(chǔ)設(shè)施S10共10個政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素。然后邀請了5位政府大數(shù)據(jù)治理相關(guān)專家，采用頭腦風暴法識別因素間的相互作用關(guān)系，并用字母表示，規(guī)則見式（1）：

PijV：表示元素i對元素j會產(chǎn)生影響，

A：表示元素j對元素i會產(chǎn)生影響，

O：表示元素i和元素j互不影響。（1）

整理專家采用頭腦風暴法討論的結(jié)果，再結(jié)合以上規(guī)則，構(gòu)建了各因素之間相互影響邏輯圖（如圖2所示）。

步驟2：將因素間邏輯關(guān)系數(shù)量化，建立鄰接矩陣。將步驟1得到的邏輯關(guān)系按照以下規(guī)則使其數(shù)量化：在i≠j的情況下，只要元素i和元素j間有影響關(guān)系（Pij=V/A），則用1表示，沒有影響（Pij=O），用0表示；在i=j的情況下，默認因素對自身沒有影響，得到鄰接矩陣R（見表2）。

步驟3：計算得到可達矩陣M。可達矩陣可以直觀表示政府大數(shù)據(jù)治理能力各影響因素間相互作用程度。

M=（R+I）n+1=（R+I）n≠（R+I）n-1≠L（R+I）2≠（R+I）， （2）

其中：I為單位矩陣；n為冪；矩陣的冪運算采用布爾代數(shù)運算法則，即0+0=0，0+1=1，1+1=1，1×0=0，1×1=1。

根據(jù)式（2），利用MATLAB可以由鄰接矩陣求得可達矩陣M（見表3）， 計算出了各個因素的依賴性和驅(qū)動力。依賴性指的是一個因素對其他因素的依賴程度，依賴性越高的因素受其他因素的影響較大，需要通過其因素的作用來提升此類因素的質(zhì)量。驅(qū)動力指的是一個因素對其他因素的作用程度，驅(qū)動力越大，對其他因素的作用越強，可以提升此類因素的質(zhì)量來改良其他因素。

步驟4：利用可達矩陣進行層級劃分。根據(jù)可達矩陣M，可以得到可達集R（Si）、先行集Q（Si）和共同集R（Si）∩Q（Si）?？蛇_集R（Si）是指可達矩陣中第i行因素所有為1的元素集合，即該因素本身和它可能到達的元素總和，代表的是被因素Si影響的因素集合；先行集Q（Si）是指可達矩陣中第i列因素所有為1的元素集合，由該元素自身和它可能到達的其他因素的集合構(gòu)成，表示的是影響因素Si要素的集合；共同集R（Si）∩Q（Si）就是可達集和先行集所共有的元素。

運用式（3）可求得最高層要素集合L1：

L1={Si|R（Si）∩Q（Si）=R（Si），

i=1，2，…，k}。（3）

在可達矩陣中刪除集合L1所對應(yīng)的行和列得到新的矩陣M′， 再運用式（3）得到第二層要素集合L2，以此類推直到將所有元素分層為止。政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素集合的第一級可達集R（Si）、先行集Q（Si）和共同集R（Si）∩Q（Si）見表4。

本文最終分層結(jié)果為：

L1={S3，S9}，L2={S2，S4，S5，S10}，L3={S1，S6，S8}和L4={S7}。根據(jù)可達矩陣分層結(jié)果，重新對可達矩陣各元素排列順序，繪制骨架矩陣N（見表5）。利用骨架矩陣，可以直觀看出各元素所在的層級以及各元素的影響關(guān)系。

步驟5：構(gòu)建解釋結(jié)構(gòu)模型。依據(jù)步驟4的分層結(jié)果和骨架矩陣，將同一層級的因素置于同一階層，用箭頭表示各因素之間的影響關(guān)系，構(gòu)建政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素集合的解釋結(jié)構(gòu)模型（如圖3所示）。

步驟6：基于MICMAC法對元素進行分類，并且繪制依賴性—驅(qū)動力分析圖。運用式（4）和式（5）分別計算出每個影響因素的驅(qū)動力Di和依賴性Ri（見表3）。

Di=∑ni=1tij， i=1，2，…，n。（4）

Ri=∑nj=1tij， j=1，2，…，n。（5）

以各影響因素的依賴性Ri為橫坐標，驅(qū)動力Di為縱坐標，建立笛卡爾坐標系，過依賴性的中點做橫軸的垂線，過驅(qū)動力的中點做縱軸的垂線，將坐標分為4個象限，做出依賴性—驅(qū)動力分類圖，如圖4所示。

（三）結(jié)果分析

政府大數(shù)據(jù)治理能力受到多重復雜因素的影響，本文利用ISM模型對影響因素集進行分層，使影響因素集層次結(jié)構(gòu)更加清晰；再使用MICMAC方法計算出各影響因素的依賴性和驅(qū)動力，據(jù)此對影響因素進行分類。理清政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素作用機理，為提升大數(shù)據(jù)治理能力提供建議。

1.基于ISM模型分層結(jié)果分析

研究結(jié)果顯示：政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素可以分為4層，第一層為直接因素，第二和第三層為間接因素，第四層是深層影響因素，底層因素會影響上級因素，層層遞進。具體結(jié)果如下。

（1）根據(jù)圖3可知，處于最底層的深層因素只有公眾需求S7這個因素。公眾需求會直接影響間接因素的質(zhì)量，進而間接影響大數(shù)據(jù)處理能力和收集數(shù)據(jù)的質(zhì)量，處于影響因素集合的底層，是政府大數(shù)據(jù)治理能力根源性的影響因素。不論是制度的制定，還是政府組織架構(gòu)的設(shè)計，或者是專業(yè)人員的配置，提升政府大數(shù)據(jù)治理能力都應(yīng)該從根源性因素出發(fā)，也就是說，一切都應(yīng)從人民的根本需求出發(fā)，及時提供公眾急需的公共產(chǎn)品，做人民滿意的政府。

（2）大數(shù)據(jù)處理水平S3和數(shù)據(jù)質(zhì)量S9處于政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素集合中的最頂層。最頂層的因素可以直接影響政府大數(shù)據(jù)治理能力，中間層影響因素和最底層影響因素通過影響最頂層影響因素的質(zhì)量才能更好地發(fā)揮作用。在建設(shè)政府大數(shù)據(jù)治理體系的過程中要格外注重監(jiān)測政府收集大數(shù)據(jù)的質(zhì)量和政府對大數(shù)據(jù)的處理水平。

（3）間接因素較多，包含了L3的政策制度S3、大數(shù)據(jù)治理意識S1、經(jīng)濟發(fā)展水平S8和L2的組織架構(gòu)S2、專業(yè)人才S4、政府間關(guān)系S5、基礎(chǔ)設(shè)施S10在內(nèi)的7個因素。這類因素處于政府大數(shù)據(jù)治理能力解釋結(jié)構(gòu)模型的中間層，受到底層因素的影響，將影響力傳遞給頂層，其雖然不是根源性因素，也不能直接影響政府大數(shù)據(jù)治理能力水平，但起到中介作用，不可忽視。

2.MICMAC模型分類結(jié)果分析

由圖4可知，根據(jù)各個因素的依賴性和驅(qū)動力的大小，可以將其分為自治簇、依賴簇、聯(lián)動簇和獨立簇四部分。處于第I象限的政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素的依賴性和驅(qū)動力都較低，相對獨立，屬于自治簇；位于第Ⅱ象限的因素的依賴性較大，驅(qū)動力較小，這類因素極易受到其他因素的影響，屬于依賴簇；在第Ⅲ象限因素依賴性和驅(qū)動力都較大，穩(wěn)定性較差，屬于聯(lián)動簇；第Ⅳ象限的因素依賴性較小，驅(qū)動力較大，不易受其他因素的影響，但影響其他因素的能力較強，被稱為獨立簇。具體分析如下。

（1）自治簇的影響因素。政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素集中，屬于自治簇的有專業(yè)人才S4、組織架構(gòu)S2和政府間關(guān)系S5。這3個因素依賴性和驅(qū)動力都較低，較為獨立，易于掌控。在提升政府大數(shù)據(jù)治理能力過程中，應(yīng)該首先考慮吸納具有治理大數(shù)據(jù)功底的專業(yè)人才進入隊伍。合理設(shè)計組織架構(gòu)，做到事事有人做，人人都可以充分發(fā)揮才華和技能。由于不同部門掌握著不同人員、不同類型的數(shù)據(jù)資源，將多種信息資源融合才能發(fā)揮事半功倍的效果，所以政府部門間有良好的關(guān)系，有利于進行高質(zhì)量的數(shù)據(jù)交流。

（2）依賴簇的影響因素。在政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素中，大數(shù)據(jù)處理S3、數(shù)據(jù)質(zhì)量S9和基礎(chǔ)設(shè)施S10屬于依賴簇。這3個因素對其他因素的依賴程度較高，需要通過其他因素的作用來提升這類因素的質(zhì)量。將高質(zhì)量的大數(shù)據(jù)處理人才吸納到政府大數(shù)據(jù)治理專業(yè)隊伍，設(shè)計合理的組織架構(gòu)使人盡其才，并且政府部門間擁有良好的合作關(guān)系，可以進行數(shù)據(jù)共享，完善大數(shù)據(jù)處理的基礎(chǔ)設(shè)施，就能提升政府收集大數(shù)據(jù)的質(zhì)量、提升大數(shù)據(jù)的處理能力。

（3）聯(lián)動簇的影響因素。在提取的政府大數(shù)據(jù)治理能力10個影響因素中，沒有屬于聯(lián)動簇的因素，表明構(gòu)建的政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素體系較為穩(wěn)定，不會因為一個因素的變化而導致整個體系發(fā)生大幅度改變。

（4）獨立簇的影響因素。在政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素集合中，大數(shù)據(jù)治理意識S1、政策制度S6、公眾需求S7和經(jīng)濟發(fā)展水平S8的依賴性較小、驅(qū)動力較大，屬于獨立簇影響因素。通過提升這4個因素可以大幅度改善其他因素的質(zhì)量。政府部門具有敏銳的洞察力、較強的大數(shù)據(jù)治理意識，能夠全面了解公眾的需求，可以根據(jù)各地情況制定符合本地區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策制度來規(guī)范治理過程，并且經(jīng)濟發(fā)展水平較高，能夠提供強大的財政支撐，可以通過影響組織架構(gòu)、專業(yè)人才等因素進而提升政府大數(shù)據(jù)治理能力。

四、政府大數(shù)據(jù)治理能力提升策略

根據(jù)研究結(jié)果，提出以下提升政府大數(shù)據(jù)治理能力策略，為政府大數(shù)據(jù)治理建設(shè)提供一定的理論依據(jù)。

（一）了解公眾需求，制定合理政策制度

公眾需求和政策制度均屬于獨立簇因素范疇，驅(qū)動力極高，可以為政府大數(shù)據(jù)治理提供強大動力。公眾需求處于解釋結(jié)構(gòu)模型的最底層，是影響政府大數(shù)據(jù)治理的根源性因素。

1.聚焦公眾對數(shù)據(jù)治理服務(wù)的需求“靶心”

當前政府大數(shù)據(jù)治理能力水平有待提升的原因之一就是缺乏對公眾真實需求的識別［31］（P147-154）。本著全心全意為人民服務(wù)的初心，政府大數(shù)據(jù)治理的根本目的也是為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。因此，了解公眾需求，才能提供讓人民滿意的數(shù)據(jù)治理公共服務(wù)。具體來看，可以通過以下方式了解公眾需求。第一，通過熱線電話和多媒體平臺等方式多渠道收集群眾意見。第二，加強宣傳與教育，提高公眾對數(shù)據(jù)治理的認識水平，提升公眾數(shù)據(jù)素養(yǎng)。第三，實地調(diào)研，走訪群眾了解群眾需求。

2.完善政府數(shù)據(jù)治理制度

了解公眾需求后，結(jié)合時代背景、地區(qū)特點等，制定相應(yīng)的政策制度。具體來說，可從以下幾方面完善政府數(shù)據(jù)治理制度。第一，制定數(shù)據(jù)標準。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準體系，確保數(shù)據(jù)的規(guī)范性，提高數(shù)據(jù)的可用性。第二，制定公眾參與和監(jiān)督管理流程和機制，確保公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）吸納高層次專業(yè)人才，構(gòu)建高效組織架構(gòu)

專業(yè)人才和組織架構(gòu)都屬于自治簇因素，在整個政府大數(shù)據(jù)治理能力影響因素集合中占

有重要地位。人才是第一資源。因此，聚集專業(yè)的高素質(zhì)人才，并且設(shè)置合理的組織架構(gòu)，人盡其能，為政府大數(shù)據(jù)治理提供人才和組織保障，進而提升其治理水平至關(guān)重要。

1.強化高層次人才隊伍建設(shè)

大數(shù)據(jù)處理復雜，需要具備專業(yè)技能的人才才能高效完成此任務(wù)?？蓮囊韵聨追矫娼ㄔO(shè)高層次人才隊伍。第一，制定高層次人才引進制度，確保人才通道暢通無阻。第二，完善人才評價機制，并且健全激勵機制。第三，創(chuàng)新培養(yǎng)模式?？赏ㄟ^產(chǎn)學研結(jié)合，共同培養(yǎng)高層次人才。

2.構(gòu)建合理高效的組織架構(gòu)

組織是政府運轉(zhuǎn)的保障。合理的組織架構(gòu)不僅可以減少政府運轉(zhuǎn)成本，而且能夠提升其工作效率。因此，根據(jù)地區(qū)特點實際情況，設(shè)計合理的組織架構(gòu)會有事半功倍的成效。設(shè)計組織架構(gòu)時需綜合考慮部門特性和職位特點，最大限度地發(fā)揮在職人員的才能。政府部門與部門之間需要加強溝通，建立數(shù)據(jù)共享機制和平臺，盡可能收集高質(zhì)量數(shù)據(jù)。

（三）完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升大數(shù)據(jù)處理水平

基礎(chǔ)設(shè)施和大數(shù)據(jù)處理水平都在依賴簇的范圍內(nèi)，對其他因素的依賴程度較強，需要通過強化影響這些因素的其他因素來控制?；A(chǔ)設(shè)施是影響政府大數(shù)據(jù)治理的間接因素，在整個作用機制中起到中介作用。具體來看，可從以下幾方面入手完善基礎(chǔ)設(shè)施。第一，構(gòu)建高效的數(shù)據(jù)中心，提升數(shù)據(jù)存儲與運算能力。第二，加強網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障大數(shù)據(jù)實時傳輸與交換。第三，健全數(shù)據(jù)安全體系，加強數(shù)據(jù)安全與隱私保護。

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基金項目：江西省學位與研究生教育教學改革研究項目（JXYJG-2019-073）；江西省教育科學“十四五”規(guī)劃項目 （21YB030）；江西省教育廳高校人文社會科學項目 （GL1554）

作者簡介：羅康明（1996—），男，江西贛州人，江西生物科技職業(yè)學院助教，碩士；周利平（1975—），男，江西撫州人，江西農(nóng)業(yè)大學人文與公共管理學院教授，博士，主要從事政府治理、公共政策研究；蘇紅（1979—），女，山東德州人，華東交通大學馬克思主義學院講師，碩士。