【關(guān)鍵詞】住宅類型社區(qū)形態(tài)社區(qū)治理英國

一、問題提出：居住形態(tài)如何影響基層治理？

政治生活具有聯(lián)結(jié)性和在地性。①政治本身不僅持續(xù)建構(gòu)和反映社會關(guān)系，還與物理空間密切相關(guān)。20世紀(jì)70年代以來，隨著現(xiàn)代國家和城市化的不斷發(fā)展，國家通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)劃調(diào)整、城市規(guī)劃等行為重構(gòu)了國家與社會之間的權(quán)力關(guān)系。在此背景下，國際學(xué)術(shù)界開始高度關(guān)注空間政治學(xué)，而我國學(xué)術(shù)研究聚焦“空間政治”始于2000年以后。從內(nèi)涵上看，盡管有宏觀、中觀、微觀之分②，但學(xué)術(shù)界對空間治理的關(guān)注仍主要與社區(qū)的形成和社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)變有關(guān)。2000年以后城鎮(zhèn)化和住房商品化的進(jìn)程加速，使得空間管理成為城市管理的主要載體之一。2013年，基層治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)被提出后，圍繞社區(qū)治理這一對象，學(xué)術(shù)界開始更加關(guān)注“空間與治理”的相互關(guān)系。許中波、孫哲指出，社區(qū)中的空間生產(chǎn)實(shí)際就是社會關(guān)系、政治經(jīng)濟(jì)體系的再生產(chǎn)，政黨和國家在其中發(fā)揮重要的宏觀引領(lǐng)作用。①

目前，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域已經(jīng)開始關(guān)注城市社區(qū)在物理空間上的根本特征。在我國，無論是原來的單位社區(qū)還是今天的商品化社區(qū)，集中居住的公寓以及圍墻、大門、門禁都是居住區(qū)的主要特征，即封閉式社區(qū)（Gated Community）。②在其他國家，封閉式社區(qū)雖然也存在，但并不是唯一的居住模式。在我國，近年來也經(jīng)常討論社區(qū)封閉和開放之間的相互關(guān)系，有的地方嘗試統(tǒng)一規(guī)劃開放式社區(qū)③，有的地方在封閉式社區(qū)基礎(chǔ)上構(gòu)建開放街區(qū)④，有的地方在原有半開放的社區(qū)中推動封閉式管理。

從我國的情況看，社區(qū)在物理空間上的封閉性特征會影響城市中的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系，并帶來一些治理難題。吳曉林指出，封閉式社區(qū)會帶來基于產(chǎn)權(quán)意識的“房權(quán)政治”、基于壟斷地租的“鄰避運(yùn)動”、基于空間區(qū)隔的社會隔離，因此顯著增加了社會治理的成本。⑤宋偉軒認(rèn)為，封閉式社區(qū)有著天然“空間鈍化”效應(yīng)，它將會帶來居住隔離和社會排斥，還會進(jìn)一步影響公共服務(wù)供給的均等化和公平性。⑥何艷玲等認(rèn)為，居住的分異一定會帶來社會問題，從而產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)，包括城市不安全感擴(kuò)張、城市公共物品消費(fèi)不平衡、城市空間碎片化、城市社會分化等。⑦莊慎在社區(qū)公共空間設(shè)計(jì)和改造中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)空間結(jié)構(gòu)的變化，還會深刻地影響到社會心理，包括親密感、領(lǐng)域感和歸屬感。⑧

封閉式社區(qū)及其影響下的社會關(guān)系，自然對社會治理帶來影響。袁方成指出，鑒于封閉式社區(qū)的這種負(fù)面效應(yīng)，總體上看，社區(qū)治理需要從分割走向整體、從單位化走向網(wǎng)絡(luò)化、從單一走向復(fù)合。⑨侯利文從其他國家經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，指出未來封閉式社區(qū)治理有三個進(jìn)路：一是通過行政手段出臺政策進(jìn)行抑制，二是在城市規(guī)劃中對封閉式社區(qū)加以規(guī)劃引導(dǎo)，三是更加強(qiáng)調(diào)和重視城市公共空間建設(shè)。⑩朱靜輝等認(rèn)為，封閉式社區(qū)治理目前仍然主要是通過社區(qū)行政化的方式來實(shí)現(xiàn)，并在某種程度上與基層政府的治理目標(biāo)達(dá)到一定平衡。基層政府試圖通過社會行政化措施，實(shí)現(xiàn)組織與空間對應(yīng)，完成“基層治理無縫隙”，進(jìn)而避免任何空間死角的存在，以避免空間風(fēng)險發(fā)生所帶來的責(zé)任追究機(jī)制。①

那么，社區(qū)的空間特征將如何影響社會治理機(jī)制的選擇？在上述研究中，學(xué)者們主要將物理空間（封閉的或開放的）作為一個治理對象，從而研究“空間的物理特征和空間的社會效應(yīng)”之間的相互關(guān)系，以及相對應(yīng)的治理機(jī)制和方法。本文認(rèn)為，把握空間與治理的關(guān)系，需要深入另一個層面。物理空間并不僅僅是一個治理對象，它還是不同治理模式的原因，是構(gòu)成治理模式的限制性條件。實(shí)際上，社區(qū)在物理空間上的不同結(jié)構(gòu)，會產(chǎn)生不同類型的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，而產(chǎn)權(quán)關(guān)系會影響治理的難度并最終決定治理模式，因此應(yīng)在“空間一治理”之間，引入“產(chǎn)權(quán)”這一要素。

關(guān)于“空間一產(chǎn)權(quán)一治理”三者之間的關(guān)系，目前已有少量的研究文獻(xiàn)。以我國的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，張振的研究注意到空間背后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，他指出封閉式社區(qū)背后有一個“專有一共有”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即“建筑物區(qū)分所有權(quán)”，而目前基于產(chǎn)權(quán)而形成的“業(yè)主一物業(yè)”契約關(guān)系是不平衡的，它進(jìn)一步扭曲了社區(qū)中的鄰里關(guān)系和政社關(guān)系。②高菁等指出，我國的封閉小區(qū)內(nèi)有著大共有、小共有、小小共有等多層次的復(fù)雜關(guān)系，圍繞其產(chǎn)生的規(guī)劃配套的使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)、費(fèi)用分?jǐn)偟榷汲蔀橹卫淼暮诵碾y題。③馬夢岑的研究更進(jìn)一步，提出在大共有、小共有、小小共有之間實(shí)際上形成了一個圈層結(jié)構(gòu)，而這一結(jié)構(gòu)是房權(quán)社會的主要特點(diǎn)，也形塑了基層治理的模式與方法。④

在以上研究的基礎(chǔ)上，本文從英國的治理經(jīng)驗(yàn)出發(fā)探討“空間一產(chǎn)權(quán)一治理”三者之間的關(guān)系。英國的社區(qū)空間結(jié)構(gòu)以開放式和半開放式為主，兼有少量的封閉式社區(qū)，因此能夠從對開放式社區(qū)和封閉式社區(qū)的相互比較中，進(jìn)一步探討“空間一產(chǎn)權(quán)一治理”的相互關(guān)系，并從正反兩個方面與我國的社區(qū)治理模式形成參照比較。

二、城市規(guī)模與居住形態(tài)：社區(qū)治理的基礎(chǔ)

居民的人口規(guī)模是影響社區(qū)治理制度和治理有效性的重要因素。在古典政治時代，在考慮自治政體的有效性時，人口規(guī)模就是構(gòu)建合適城邦政體的要素之一。柏拉圖認(rèn)為，適當(dāng)?shù)膱F(tuán)體規(guī)模就是能夠讓所有公民都互相認(rèn)識和彼此了解，他甚至計(jì)算出理想的公民（家庭的首領(lǐng)）數(shù)量是5040人。亞里士多德也認(rèn)為，人口和土地的規(guī)模都是理想城邦的重要基礎(chǔ)。⑤近代以來，人口規(guī)模不僅是實(shí)現(xiàn)治理有效性也是實(shí)現(xiàn)基層民主的重要因素。在關(guān)于民主政體的討論中，盧梭認(rèn)為，“一個體制最良好的國家所能具有的幅員是一個界限，為的是使它既不太大以致不能很好地加以治理，也不能太小以致不能維持自己。”①馬克思在構(gòu)想無產(chǎn)階級專政的制度形式時，也提出在適度規(guī)模的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“直接民主”的制度形式。②羅伯特．A．達(dá)爾等指出，平等、參與、對政府的有效控制、政治理性等都會隨著國家人口數(shù)量和地域面積的增加而大打折扣。③

關(guān)于人口規(guī)模與社會基層治理的探討，持續(xù)回蕩在英國的基層政治中。約安·鮑恩·里斯（IoanBowen Rees）指出，長期以來，在社區(qū)規(guī)模這一問題上，英國的基層政治總是在尋找有效率的最小規(guī)模的治理單元，而非實(shí)現(xiàn)直接民主所需要的社區(qū)最大規(guī)模。④在下議院和內(nèi)閣之下的第一級地方政府，其合適的規(guī)模約為20萬～50萬人左右，而如果是城市和鄉(xiāng)村直接選舉的鎮(zhèn)議政會或地區(qū)議政會，其管理的合適人口規(guī)模約為2萬～3萬人。⑤基層治理的單元也并非越小越好，英國的一個大倫敦區(qū)組織就建議，從教育、健康、社會服務(wù)等全民性公共服務(wù)層面考慮，社區(qū)的規(guī)模最好是不低于20萬人。但同時他們也承認(rèn)，社區(qū)人口規(guī)模與公共服務(wù)的效率之間實(shí)際上并不存在很高的正相關(guān)性。⑥2001年，時任倫敦市市長的肯·李文斯通也不贊成行政區(qū)規(guī)模太小，他甚至呼吁將33個行政區(qū)減少一半以提高工作效率。⑦

當(dāng)然，人口規(guī)模并非當(dāng)政者在想象和設(shè)計(jì)國家治理制度時所需要考慮的唯一要素。但在現(xiàn)實(shí)的社會治理中，以人口規(guī)模為基礎(chǔ)的社會自然演化，確實(shí)形成了不同的城市規(guī)劃和居住形態(tài)，并以其明顯的空間特征影響著社會的基層治理制度。就全世界而言，英國屬于人口規(guī)模相對較小，人口密度相對較低的國家。到2022年年底，英國全國人口為6697.1萬人。其中英格蘭地區(qū)約為5650萬人。在人口總數(shù)較少的前提下，英國城市人口的規(guī)模也不大，除倫敦市人口密集，市區(qū)達(dá)到850萬人左右外，排名前五的大城市，如伯明翰、格拉斯哥、謝菲爾德、利茲等城市的人口規(guī)模一般都在60萬至100萬人。中等城市的人口一般都穩(wěn)定在50萬人左右，如著名的港口城市利物浦人口約55萬人，老牌工業(yè)城市曼徹斯特人口約51萬人。事實(shí)上英國大多數(shù)城市甚至都遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到曼徹斯特或者利物浦的城市規(guī)模，一些著名的城市如劍橋、牛津等，其市區(qū)居住人口僅有15萬人左右。⑧

因此，總體上說，除倫敦外，英國城鎮(zhèn)普遍人口規(guī)模較小、人口密度同時也較為穩(wěn)定。根據(jù)英國國家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的估算，到2023年年底，英格蘭地區(qū)的人口密度約為每平方公里413人，而其他地區(qū)的人口密度僅為英格蘭的三分之一，如威爾士為每平方公里149人，北愛爾蘭為每平方公里135人，蘇格蘭地區(qū)為每平方公里68人。①

較小的人口規(guī)模和相對穩(wěn)定的人口密度，對英國城鎮(zhèn)的居住形態(tài)有較大影響。這種影響首先表現(xiàn)在住宅類型上。

英國國家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)最近一次對住宅類型的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布于2021年年底。據(jù)此，截至2021年12月，英格蘭地區(qū)（不含蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭等）共有五類住宅約2343.6萬套，其中，獨(dú)立住宅占住宅總數(shù)的22.9%；聯(lián)排住宅，一般由2～3戶住宅共享一棟建筑，占住宅總數(shù)的31.5%；排屋，一般由10余棟住宅相鄰組成，住宅和住宅之間共享一面墻壁，占住宅總數(shù)的23.0%；公寓和平層，即公寓樓，占住宅總數(shù)的22.2%；船屋、車屋、臨時性倉庫等構(gòu)成的臨時性住所，占住宅總數(shù)的0.4%（見表1）。

不同的住宅類型在空間結(jié)構(gòu)上也有不同的表現(xiàn)，主要形成了兩種類型的社區(qū)：一是由獨(dú)立和半獨(dú)立住宅組成的開放式社區(qū)，二是由公寓樓組成的封閉式社區(qū)，類似于我國的住宅小區(qū)。此外，近年來隨著房地產(chǎn)集中開發(fā)增多，還出現(xiàn)了由若干獨(dú)棟房屋組成的具有一定圍合特征的新型開放式社區(qū)，即同一批次的住宅共同構(gòu)成一個社區(qū)，但社區(qū)并不設(shè)門禁和大門。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，開放式社區(qū)的占比達(dá)到全部住宅的77.4%，封閉式社區(qū)僅占22.2%。從英國的調(diào)查統(tǒng)計(jì)看，蘇格蘭、威爾士的住宅類型占比與英格蘭地區(qū)基本相似。

獨(dú)立住宅是英國主要的住宅類型，開放式社區(qū)是英國主要的社區(qū)形態(tài)。住宅類型和社區(qū)形態(tài)共同構(gòu)成社區(qū)的居住形態(tài)。而居住形態(tài)對于社區(qū)治理影響重大，其背后反映著社區(qū)中復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，同時也給不同類型的社區(qū)帶來了不同的治理挑戰(zhàn)。

三、開放式社區(qū)與封閉式社區(qū)：居住形態(tài)影響下的社區(qū)治理

居住形態(tài)是社區(qū)外在的物理表現(xiàn)形式。在居住區(qū)的建設(shè)、出售和交付使用過程中，土地產(chǎn)權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)和共有設(shè)施產(chǎn)權(quán)之間的不同組合，反映在住宅的規(guī)劃和建設(shè)中，會塑造出不同的居住形態(tài)。居住形態(tài)的成因是產(chǎn)權(quán)關(guān)系，居住形態(tài)的表現(xiàn)是空間結(jié)構(gòu)，居住形態(tài)還深刻影響著社區(qū)中的權(quán)利和責(zé)任的區(qū)分，從而形成不同的社區(qū)治理模式。從“空間一產(chǎn)權(quán)一治理”的相互關(guān)系來看，英國主要形成了三種不同類型的社區(qū)形態(tài)和治理模式。

（一）房權(quán)與地權(quán)一致的開放式社區(qū)

如前所述，英國大部分的住宅屬于獨(dú)立或半獨(dú)立住宅。獨(dú)立住宅的特點(diǎn)是建筑物主體都是獨(dú)立的，與相鄰房屋之間沒有共用部位。半獨(dú)立住宅主要表現(xiàn)為聯(lián)排，與鄰居之間的共用部位主要是相鄰房屋的墻壁。無論是獨(dú)立住宅還是半獨(dú)立住宅，都表現(xiàn)為獨(dú)門獨(dú)院，基本包含一個獨(dú)立的前門和一個獨(dú)立的花園。在產(chǎn)權(quán)上，這類房屋的房權(quán)和地權(quán)通常是統(tǒng)一的，業(yè)主在購買房屋的同時也擁有了住宅的土地產(chǎn)權(quán)。在英國，這類住宅被稱為永久地權(quán)房屋。

由獨(dú)立和半獨(dú)立住宅形成的社區(qū)絕大多數(shù)都是開放式社區(qū)，類似于我國的街坊制。如圖1所示，它沒有圍墻、沒有院落、沒有大門，每一戶住宅的前門和后門外都屬于城市公共道路，居住的房屋一般為臨街房屋。城市的不同功能分區(qū)，如住宅區(qū)與商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)與住宅區(qū)之間也沒有明顯的物理界限。

這類開放式社區(qū)的治理責(zé)任劃分比較明確，每一戶住宅的前門、后門就是責(zé)任的分界線。門內(nèi)屬于私人區(qū)域，治理責(zé)任由個人和家庭承擔(dān)；門外屬于城市公共區(qū)域，治理責(zé)任由城市地方政府承擔(dān)。開放式社區(qū)不存在小區(qū)共同管理區(qū)域，因此這類住宅沒有物業(yè)管理公司，也不需要繳納物業(yè)費(fèi)，當(dāng)然也沒有業(yè)主委員會等類似的組織。住宅以外的道路清潔、垃圾回收、停車位管理、水管電線等全部由市政府直接管理，由市政府提供統(tǒng)一的公共服務(wù)。當(dāng)然，政府提供的公共服務(wù)需要一定的稅收支撐，所有業(yè)主需每年向市政府繳納一筆市政稅（Council Tax），作為社區(qū)公共管理的專門稅源。業(yè)主繳納的稅額根據(jù)房屋市場價格和實(shí)際居住人數(shù)確定。

（二）房權(quán)與地權(quán)分離的封閉式社區(qū)

英國住宅中，約有1/5的房屋屬于多戶居民集中居住的公寓。特別是在倫敦等人口稠密的超大城市中，由于人口密度大，在市中心不具備全部建設(shè)獨(dú)立住宅的地理?xiàng)l件，因此，或高或矮的公寓住宅應(yīng)運(yùn)而生。公寓住宅有兩類：一是有一定歷史傳統(tǒng)的低層公寓。這類公寓分布在中心城區(qū)的街道兩邊，屬于開放式社區(qū)的組成部分，由3～5戶共同居住在一個樓組中。由于戶數(shù)較少，因而公共部位的物業(yè)管理由業(yè)主協(xié)商決定。二是集中開發(fā)的高層公寓。這類公寓比較典型，主要分布在新城，由開發(fā)商購買土地進(jìn)行建設(shè)，建成后集中出售。

從社區(qū)的空間結(jié)構(gòu)上看，英國集中開發(fā)的高層公寓，與我國的住宅小區(qū)非常類似，屬于封閉式社區(qū)，有圍墻、大門。英國的封閉式社區(qū)如圖2所示。從產(chǎn)權(quán)上看，封閉式社區(qū)中既出現(xiàn)了房權(quán)與地權(quán)的分離，也開始出現(xiàn)了“共用設(shè)施”。第一，公寓樓中由于每一戶業(yè)主都無法直接占有一塊土地，因而公寓樓業(yè)主購買的是有一定期限的房屋使用權(quán)，而不直接擁有房屋所在的地權(quán)，當(dāng)然，房屋使用權(quán)可長可短，也可以低成本甚至零成本續(xù)期。在英國，這一類房屋被稱為租賃地權(quán)房屋。第二，公寓樓中開始出現(xiàn)樓組、小區(qū)等公共空間，同時也開始有供水、供電、綠化、停車場等共用設(shè)施。公共空間和共用設(shè)施的出現(xiàn)，就需要引入物業(yè)管理公司來提供專門的管理和專業(yè)的維護(hù)。

封閉式社區(qū)和共用設(shè)施的出現(xiàn)，催生了一種新的治理模式——業(yè)主定期繳納物業(yè)費(fèi)，由專業(yè)的物業(yè)管理公司來進(jìn)行社區(qū)管理和住房維護(hù)。有趣的是，在英國的封閉式社區(qū)中，并未因此產(chǎn)生治理的“三駕馬車”。雖然英國的大多數(shù)社區(qū)沒有業(yè)委會，但在業(yè)主與物業(yè)之間也未頻繁發(fā)生投訴與爭端。其原因在于，公寓住宅的房權(quán)和地權(quán)是分離的。房屋產(chǎn)權(quán)（或長租權(quán)）歸業(yè)主所有，房屋地權(quán)歸開發(fā)商所有。在封閉式社區(qū)的所有公共空間中，其共用設(shè)施雖然歸業(yè)主使用，但其所有權(quán)歸小區(qū)的“地主”，即房屋所有權(quán)歸業(yè)主，小區(qū)所有權(quán)歸開發(fā)商。因此，封閉式社區(qū)中的物業(yè)管理公司由開發(fā)商聘請和監(jiān)督，房屋的業(yè)主沒有小區(qū)的共同管理權(quán)，僅作為小區(qū)服務(wù)的受益者，每年向開發(fā)商（地主）繳納物業(yè)費(fèi)。此外，由于房權(quán)與地權(quán)分離，業(yè)主還需要每年向地權(quán)所有者繳納地租。

2019年以后，為了鼓勵居民購買居住效率更高的公寓住宅，英國不斷動議新的法案改革：一是推動降低地租和房產(chǎn)延期費(fèi)用，提倡零地租，將房屋使用權(quán)延長至999年，相當(dāng)于永久地權(quán)。二是授權(quán)公寓樓業(yè)主成立居民管理公司，包括Residents Management Company（RMC）和Right to ManageCompany（RTM），類似于我國的業(yè)委會，負(fù)責(zé)監(jiān)督物業(yè)管理公司。①業(yè)主參與居民管理公司的條件是，其房屋使用權(quán)需要超過21年。目前英國正在立法，嘗試授予居民管理公司選聘物業(yè)、質(zhì)疑收費(fèi)合理性和更換物業(yè)經(jīng)理的權(quán)利。②三是英國目前正在進(jìn)行立法的前期研究，準(zhǔn)備參照其他國家經(jīng)驗(yàn)，在公寓樓中提出共有權(quán)的概念，以此來進(jìn)一步重塑公寓社區(qū)的治理模式。

（三）混合型的圍合式社區(qū)

一般而言，由獨(dú)棟住宅組成的社區(qū)為開放式社區(qū)，由業(yè)主向市政府繳納市政稅進(jìn)行公共管理；由公寓組成的社區(qū)為封閉式社區(qū)，由開發(fā)商（地主）聘請物業(yè)管理公司對公共空間和共用設(shè)施進(jìn)行管理。但是近年來出現(xiàn)了一些新變化：一是城市中由開發(fā)商購地進(jìn)行的整體性房地產(chǎn)開發(fā)越來越多③，這意味著開發(fā)商在建設(shè)房屋時必須同時建設(shè)小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施；二是由于公寓的房權(quán)和地權(quán)是分離的，因此購買公寓意味著只有房屋的使用權(quán)，而沒有永久地權(quán)，同時在實(shí)際使用時還需要額外繳納“地租”、房屋產(chǎn)權(quán)到期后的“延期費(fèi)”等一系列費(fèi)用，因此英國人在購買房屋時更傾向于購買獨(dú)立（半獨(dú)立）住宅，而非公寓。由于這兩方面原因，便出現(xiàn)了一種新型房屋（FleeceholdHouse）組成的圍合式社區(qū)（如圖3所示）。

從住宅類型上看，圍合式社區(qū)以獨(dú)立或半獨(dú)立住宅為主；從社區(qū)結(jié)構(gòu)上看，圍合式社區(qū)是集中開發(fā)的，因此規(guī)劃圖上有明晰的小區(qū)邊界，類似于我國的別墅小區(qū)。但圍合式社區(qū)仍有其特征：第一，盡管規(guī)劃圖有小區(qū)邊界，部分小區(qū)也有低矮的圍墻，實(shí)際上小區(qū)并不設(shè)大門和門禁，因此出現(xiàn)了“有圍墻，無大門”的社區(qū)空間結(jié)構(gòu)。第二，在圍合式社區(qū)中，一些住宅的業(yè)主既擁有房權(quán)也擁有地權(quán)，但除住宅建筑占地以外，小區(qū)公共空間的地權(quán)仍歸開發(fā)商所有。

圍合式社區(qū)的治理，既不同于開放式社區(qū)，也不同于封閉式社區(qū)。開發(fā)商擁有小區(qū)地權(quán)，因此由開發(fā)商聘請物業(yè)管理公司，對小區(qū)公共空間和共用設(shè)施進(jìn)行維護(hù)。業(yè)主作為服務(wù)享受者，須每年向物業(yè)管理公司繳納小區(qū)管理費(fèi)。小區(qū)管理費(fèi)由購房合同約定，業(yè)主可以定期向物業(yè)管理公司提出意見與建議。開發(fā)商認(rèn)為，有必要在小區(qū)土地上新建或改造服務(wù)設(shè)施的，須征求業(yè)主意見，由業(yè)主平攤建設(shè)費(fèi)用。有趣的是，圍合式社區(qū)中沒有類似業(yè)委會的組織，但業(yè)主與物業(yè)管理公司之間的爭端也不多見，其原因在于，圍合式社區(qū)沒有門禁，社區(qū)以外的居民可以隨時進(jìn)入，因此圍合式社區(qū)中綠化、停車場等基礎(chǔ)設(shè)施，與城市公共道路的基礎(chǔ)設(shè)施屬于同一標(biāo)準(zhǔn)。社區(qū)的半開放性使其公共設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，不存在高端小區(qū)，也不存在高額物業(yè)費(fèi)。在圍合式社區(qū)中，擁有獨(dú)立住宅的業(yè)主每年繳納的小區(qū)管理費(fèi)（物業(yè)費(fèi)）大約在100至200英鎊之間。①較低的物業(yè)費(fèi)使得業(yè)主和物業(yè)管理公司之間發(fā)生爭端的必要性大大降低，物業(yè)管理公司承擔(dān)的社區(qū)管理責(zé)任較少，更多的是對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，業(yè)主對物業(yè)公司有不同意見時，可以單獨(dú)或小范圍發(fā)起協(xié)調(diào)會，向物業(yè)公司提出建議。

四、社區(qū)治理的政府責(zé)任：社區(qū)中的公共管理權(quán)力

英國社區(qū)的治理責(zé)任，依照“房權(quán)一地權(quán)”的不同組合而劃定。開放式社區(qū)沒有物業(yè)管理公司；封閉式社區(qū)和圍合式社區(qū)由開發(fā)商作為土地所有者來進(jìn)行物業(yè)管理。對于業(yè)主而言，社區(qū)類型不同，“房權(quán)一地權(quán)”歸屬不同，最終承擔(dān)的社區(qū)管理成本也不同，如表2所示。

可以發(fā)現(xiàn)，在英國無論是哪一種社區(qū)中，都較少出現(xiàn)類似于業(yè)委會的業(yè)主自治組織。但是，“缺乏自治”并未對社區(qū)治理帶來挑戰(zhàn)。在不設(shè)置業(yè)主自治組織的情況下，英國強(qiáng)調(diào)地方政府在社區(qū)中直接承擔(dān)治理責(zé)任。第一，在開放式社區(qū)中，由于沒有圍墻、大門等居住的物理界限，政府直接介入社區(qū)管理和服務(wù)，例如垃圾回收、社區(qū)停車等事務(wù)由市政府直接管理。第二，在占比較小的封閉式社區(qū)中，物業(yè)管理公司由政府制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)督。第三，社區(qū)中的居民違法行為由政府根據(jù)市民投訴進(jìn)行監(jiān)管和執(zhí)法，社區(qū)中的居民沖突由市政府相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解和裁決。第四，居民對政府的管理、監(jiān)督、調(diào)解和執(zhí)法如有異議，可以向法院提起訴訟，司法是治理爭端的最終裁決途徑。

在英國，業(yè)主、物業(yè)、政府在社區(qū)治理中的責(zé)任劃分十分明確。政府在社區(qū)治理中發(fā)揮的作用主要包括以下幾個方面。

（一）對居民行為進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法

對于社區(qū)居民可能遇到的各類問題，政府會制定詳細(xì)的法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。其中針對社區(qū)居民個人和家庭的行為規(guī)范，主要包括五類：一是垃圾回收，二是鄰里爭端、噪聲、寵物和蟲害等問題的解決，三是房屋維修、翻新、室內(nèi)裝修許可，四是道路清潔、公共路燈等問題報(bào)告，五是社區(qū)安全相關(guān)問題。①英國通過相關(guān)法案對可能發(fā)生的問題進(jìn)行規(guī)定，并有相應(yīng)的處理程序。以房屋維修和裝修為例，一是制定了專門的《房屋維修裝修法案（2010）》和《腳手架規(guī)則》，規(guī)定所有對建筑物的修改都必須向政府申請?jiān)S可，否則必須恢復(fù)原狀并處嚴(yán)厲罰金。二是公布申請住宅維修許可的程序和途經(jīng)，并可以通過政府網(wǎng)站一鍵直達(dá)。例如申請建筑許可需聯(lián)系地方規(guī)劃官員，簡稱LPA（Local Planning Authority），如需確認(rèn)是否需要許可，需聯(lián)系建筑管理控制部門，簡稱BCB（Building Control Body）。三是要求業(yè)主對相鄰鄰居承擔(dān)告知義務(wù)。四是在整個申請和實(shí)施過程中，如居民無能力解決以上問題，可以申請付費(fèi)的政府服務(wù)。五是政府向申請建筑物維修的居民提供必要的信息支持。與維修相關(guān)的各類信息，包括社區(qū)規(guī)劃、建筑規(guī)劃、早期建筑圖紙、地下線纜和管道圖紙、政府規(guī)定、居民約定等都可以通過網(wǎng)站免費(fèi)申請獲取。六是受理居民對于維修裝修的投訴和上訴，發(fā)現(xiàn)違反相關(guān)法案的，由政府人員上門制止和罰款。

值得學(xué)習(xí)的是，英國的社區(qū)法案和相關(guān)規(guī)定非常善于使用“清單制”，即將每一種可能出現(xiàn)的情況羅列出來加以規(guī)定，并且不設(shè)置兜底條款。如以下規(guī)定②。

除2010年《房屋維修裝修法案》中的規(guī)定外，以下八種情況，你也必須申請專門的政府許可：

1）強(qiáng)弱電箱的移位和電力、電路修改；

2）包括任何可能涉及地面和管道改變的衛(wèi)生間、浴室裝修；

3）靠近衛(wèi)生間和浴室的電線電路更改；

4）安裝空調(diào)、空氣凈化等設(shè)備系統(tǒng)；

5）涉及門和窗的任何改造；

6）室外屋頂?shù)匿佋O(shè)和裝修，特別是涉及使用瀝青的；

7）熱力系統(tǒng)的安裝和改造；

8）各類散熱器、發(fā)射天線的增加和安裝。

（二）規(guī)范和明確物業(yè)管理責(zé)任

近年來，隨著集中開發(fā)的社區(qū)越來越多，物業(yè)管理的爭端也呈上升趨勢。2018年，英國政府開始回應(yīng)規(guī)范物業(yè)管理市場的呼聲，并在2019年以后推出了一系列改革。第一，在租賃地權(quán)社區(qū)中，英國政府提出，地租是否繳納與物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量并無直接關(guān)系，因此要求地租制度改革，提倡零地租，并提出地租繳納金額的上限為房產(chǎn)價值的0.1%，實(shí)現(xiàn)“零金融價值”。①第二，在永久地權(quán)房屋組成的圍合式社區(qū)中，英國政府提出應(yīng)該賦予業(yè)主監(jiān)督物業(yè)的同等權(quán)利，提倡參照封閉式社區(qū)的模式，可以由業(yè)主組成居民管理公司來監(jiān)督和管理物業(yè)。第三，英國政府也開始考慮成立一個專門的監(jiān)管部門對物業(yè)管理公司進(jìn)行監(jiān)管，并開始進(jìn)一步規(guī)范物業(yè)服務(wù)收費(fèi)，要求物業(yè)公司定期提供開具服務(wù)費(fèi)發(fā)票的標(biāo)準(zhǔn)化表格，以便清楚地列出構(gòu)成總費(fèi)用的各部分及相應(yīng)比例。②第四，在倫敦等地區(qū)，政府還制定了社區(qū)和公寓樓范圍內(nèi)物業(yè)服務(wù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將公共空間和共用設(shè)施分為33個部分，按照“極好、好、有待提升、差、不合格”五個等級分別制定了明確標(biāo)準(zhǔn)，并定期由監(jiān)管部門進(jìn)行評估。③第五，在不斷賦予居民物業(yè)監(jiān)督權(quán)的同時，英國政府也強(qiáng)調(diào)業(yè)主權(quán)利的有限性。例如，明確提出公寓樓有四類情況與物業(yè)管理公司的服務(wù)質(zhì)量無關(guān)，需業(yè)主另付費(fèi)處理，包括設(shè)施日常磨損、設(shè)施的重大修復(fù)、明顯不可修復(fù)的損壞、污漬、燒痕等。同時規(guī)定政府有關(guān)部門可以受理居民投訴，但不受理沒有明確法規(guī)依據(jù)的居民抱怨。

（三）受理居民對物業(yè)的投訴

2008年和2014年，英國政府分別立法要求在英國從事房地產(chǎn)、物業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)的所有租售中介、代理和物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，都必須加入兩個“補(bǔ)救計(jì)劃”之一，包括“物業(yè)補(bǔ)救計(jì)劃”（The Property RedressScheme）和“物業(yè)監(jiān)察官”（The Property Ombudsman），否則將會面臨最高5000英鎊的罰款或者1000英鎊罰款加某項(xiàng)警告或行業(yè)禁令。④“物業(yè)補(bǔ)救計(jì)劃”是采取第三方服務(wù)的形式，既受理居民投訴，也為房產(chǎn)中介和物業(yè)公司提供獨(dú)立的第三方調(diào)查和專業(yè)的解決方案。該計(jì)劃向參與的物業(yè)企業(yè)收取會費(fèi)，約為每年200英鎊，受理的居民投訴有一定時限，為過去12個月以內(nèi)。⑤“物業(yè)監(jiān)察官”設(shè)立于1990年，是由政府設(shè)立的對居民投訴進(jìn)行調(diào)查和仲裁的相關(guān)機(jī)構(gòu)。與“物業(yè)監(jiān)察官”配套設(shè)立的有兩個保險計(jì)劃，一是“物業(yè)賠償保險”，涉及物業(yè)公司對居民的賠償；二是“租賃金保障險”，為租房居民的租房押金提供保障?！拔飿I(yè)補(bǔ)救計(jì)劃”的參與者主要為封閉式社區(qū)中有一定規(guī)模和專業(yè)性的中介和物業(yè)公司，傾向于為物業(yè)公司提供專業(yè)支持；“物業(yè)監(jiān)察官”的適用范圍更廣，受到其他政府部門的支持，接受投訴的范圍更廣，也更強(qiáng)調(diào)保護(hù)居民的合法權(quán)益。

五、社區(qū)慈善法團(tuán)：社區(qū)中的居民自治組織

在英國，開放式社區(qū)是主要的社區(qū)形態(tài)，即便是圍合式社區(qū)，其小區(qū)內(nèi)部對周邊居民也是開放的。就開放式社區(qū)來說，與我國不同的是，英國的社區(qū)不是一個行政概念，不具有圍合管理的意義，而更多的是一個文化概念，指具有共同歷史傳統(tǒng)或文化生活的居住共同體。社區(qū)通常有一個中心，一般為一個具有文化象征意義的教堂、酒吧、體育活動中心或公園文化活動中心。

從廣義上說，英國的社區(qū)有三種類型，分別為堂區(qū)（parish）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（town）、社區(qū)（community）。堂區(qū)，由過去天主教的教區(qū)演化而來，現(xiàn)在已成為世俗化的維持社區(qū)福利和治安秩序的基層單元①；鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要出現(xiàn)在郊區(qū)和農(nóng)村，根據(jù)居民的聚居情況自然形成，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有選舉產(chǎn)生的小規(guī)模議政會。社區(qū)，主要分布在城市中，居民按居住地圍繞教堂或社區(qū)中心形成。從理論上說，以文化為紐帶的社區(qū)不應(yīng)是一個地理概念，但由于英國的社區(qū)是選區(qū)的基礎(chǔ)，在選舉中選區(qū)必須有明確的地理邊界，因此事實(shí)上能夠在地理上對社區(qū)進(jìn)行界定和劃分。而社區(qū)的邊界也成為市政府提供公共服務(wù)配置的基本邊界。

盡管是非行政化的社區(qū)，英國在社區(qū)層面，仍然設(shè)置有類似于“居委會”的自治組織，即“社區(qū)慈善法團(tuán)”（The Charity Incorporated Organization）。英國將“社區(qū)慈善法團(tuán)”的功能定位為“社區(qū)發(fā)展”，而非社區(qū)治理。這意味著它不承擔(dān)任何公共管理、公共服務(wù)或公共安全的職能。社區(qū)慈善法團(tuán)由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，主要包括主席、副主席、秘書長、出納員四個關(guān)鍵職位，以及若干名委員。此外，社區(qū)慈善法團(tuán)通常也吸收社區(qū)周邊公共醫(yī)療衛(wèi)生中心的負(fù)責(zé)人作為參與者。社區(qū)慈善法團(tuán)全體會議每月召開一次。社區(qū)慈善法團(tuán)的主要職責(zé)總體包括五個方面：一是管理運(yùn)營社區(qū)中心，二是代表社區(qū)居民規(guī)劃和推動社區(qū)發(fā)展，三是負(fù)責(zé)撰寫與發(fā)布社區(qū)新聞，四是向市政府反映居民意愿和居民關(guān)切的問題，五是負(fù)責(zé)社區(qū)特色和地域特征的其他事務(wù)。在會議制度方面，社區(qū)每年召開一次面向全體居民的周年大會，向全體居民報(bào)告過去一年中社區(qū)慈善法團(tuán)的行政事務(wù)、財(cái)務(wù)狀況和重要項(xiàng)目的進(jìn)展情況。

社區(qū)慈善法團(tuán)最重要的職能是運(yùn)營社區(qū)內(nèi)的社區(qū)中心。英國的每一個社區(qū)都有一個成規(guī)模的社區(qū)中心，是開展各種社區(qū)居民服務(wù)活動的主要場所。一是講座活動，邀請與本社區(qū)有聯(lián)系的知名人士或地區(qū)治安官等到社區(qū)中心做演講。二是接待活動，每月固定時間由社區(qū)慈善法團(tuán)的負(fù)責(zé)人和委員接待居民來訪，與居民溝通信息。三是業(yè)余文化課程，主要以文體和親子課程為主，包括太極、瑜伽、芭蕾舞、管弦樂、外語等課程。四是場地出租，無論是居住在社區(qū)內(nèi)還是社區(qū)外的人都可以通過網(wǎng)絡(luò)在線申請，租用社區(qū)中心的空間和場地。租用場地需繳納基本的運(yùn)營費(fèi)用，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)場地的大小，每兩小時收費(fèi)10～20英鎊。五是社區(qū)咖啡館，在社區(qū)中心開放時間段，社區(qū)咖啡館同步對外開放。六是運(yùn)動會館，部分條件好的社區(qū)中心同時建有運(yùn)動場館，包括壁球、羽毛球、籃球、游泳池、瑜伽館等場地。

社區(qū)中心和社區(qū)慈善法團(tuán)往往是“兩位一體”的，社區(qū)中心同時也是社區(qū)慈善法團(tuán)的辦公所在地。社區(qū)中心并沒有大的會議場所，在召開有關(guān)社區(qū)全體居民的大型會議時，社區(qū)慈善法團(tuán)往往需要向社區(qū)內(nèi)的小學(xué)或教堂租借場地。不過，由于社區(qū)慈善法團(tuán)與教堂和中小學(xué)校的協(xié)同關(guān)系，場地租用的費(fèi)用往往十分低廉。

英國的社區(qū)慈善法團(tuán)與政府（市政委員會、郡政委員會）之間并無任何行政上的隸屬關(guān)系，市政委員會屬于地方政府，而社區(qū)慈善法團(tuán)屬于居民自治組織。在開放式社區(qū)的社區(qū)結(jié)構(gòu)下，社區(qū)慈善法團(tuán)也不需要承擔(dān)任何來自郡政委員會或市政委員會的行政事務(wù)。社區(qū)慈善法團(tuán)由居民直接選舉產(chǎn)生，作為居民自治組織，社區(qū)慈善法團(tuán)選舉的制度化程度較低，并且各地機(jī)制也不盡相同。在比較成熟的社區(qū)中，社區(qū)慈善法團(tuán)成員從居住在社區(qū)并登記為社區(qū)會員的居民中選出；但在一些宗教傳統(tǒng)影響較深的地方，社區(qū)即教區(qū)，社區(qū)慈善法團(tuán)的成員多由教會人員組成。

不過，英國強(qiáng)調(diào)政府對居民自治組織的公共權(quán)力的支持。社區(qū)慈善法團(tuán)與市政委員會之間有固定的聯(lián)系機(jī)制，主要體現(xiàn)在四個方面：第一，以議員作為聯(lián)系的中介。社區(qū)除了是歷史形成的居民生活的共同體之外，還是基層選舉的選區(qū)，不僅選舉產(chǎn)生地方政府的郡政議會議員和市政議會議員，也是選舉產(chǎn)生下議院議員和歐盟議會議員的基本單位。因此，一個社區(qū)內(nèi)至少有兩名市政議會議員和一名郡政議會議員。議員產(chǎn)生以后，一方面擔(dān)負(fù)聯(lián)系本社區(qū)、代表本社區(qū)和合理反映本社區(qū)居民意愿的職責(zé)，另一方面選舉出的議員還是市政委員會和郡政委員會內(nèi)專門委員會或某一行政機(jī)構(gòu)的重要成員。第二，以社區(qū)中心作為聯(lián)系的中介。社區(qū)中心是英國城市社區(qū)中最重要的資產(chǎn)之一，一般由社區(qū)慈善法團(tuán)管理和運(yùn)營。但是，社區(qū)中心的所有權(quán)卻是復(fù)雜的。由于英國土地的私有化程度較高，因此社區(qū)中心建設(shè)所需要的土地往往需要多方籌措，以英國牛津的J社區(qū)為例，正在籌建的新社區(qū)中心，其土地來自四個部分，即傳統(tǒng)的教堂用地，私人贈予，市政委員會支持和專業(yè)社會組織的支持。因此新建成的社區(qū)中心，在所有權(quán)上歸屬市政委員會、社區(qū)慈善法團(tuán)和專業(yè)社會組織三方所有。由此，社區(qū)中心同時也是市政委員會向全市開放的公共活動場所。第三，以地區(qū)委員會作為聯(lián)系中介。在市政委員會的下屬專門委員會中，下設(shè)若干個地區(qū)委員會，專門負(fù)責(zé)社區(qū)與市政委員會之間的協(xié)調(diào)。在市政委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，有專門負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，為社區(qū)慈善法團(tuán)提供政府公共服務(wù)和支持。第四，以社區(qū)公共事務(wù)作為聯(lián)系中介。社區(qū)慈善法團(tuán)盡管不承擔(dān)公共管理職責(zé)，但卻在積極倡導(dǎo)居民形成良好而道德的社區(qū)行為規(guī)范方面發(fā)揮著重要作用。例如，社區(qū)慈善法團(tuán)在發(fā)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)違法停車等行為時，有權(quán)對相關(guān)人員發(fā)出警告，在情況嚴(yán)重時可以啟動相應(yīng)的司法程序。

除上述制度外，圍繞社區(qū)慈善法團(tuán)的運(yùn)轉(zhuǎn)，還有若干具體的社區(qū)自治機(jī)制：

（一）社區(qū)會員制度。英國的基層社區(qū)主要以開放式社區(qū)為基本形態(tài)，與此相適應(yīng)，社區(qū)慈善法團(tuán)在準(zhǔn)入機(jī)制上也是開放的。社區(qū)慈善法團(tuán)通常歡迎所有居住在社區(qū)內(nèi)的居民，以及任何不居住在社區(qū)內(nèi)但關(guān)心本社區(qū)事務(wù)的社會人士的參與。因此，不論是社區(qū)中心還是社區(qū)慈善法團(tuán)，都?xì)g迎社區(qū)內(nèi)外人士的加入。但是，涉及一些關(guān)鍵的社區(qū)公共事務(wù)，如議員選舉、社區(qū)慈善法團(tuán)選舉、社區(qū)公約等，仍然需要識別社區(qū)成員的身份，由此產(chǎn)生了社區(qū)會員申請制。根據(jù)社區(qū)章程，所有人無論是否居住在社區(qū)內(nèi)，均可以申請加入社區(qū)會員。社區(qū)會員在參與社區(qū)中心活動、社區(qū)中心場地租用等方面享有優(yōu)惠折扣，但同時每年也需要繳納一定金額的會費(fèi)。社區(qū)會員在申請加入時需要向社區(qū)慈善法團(tuán)提供相關(guān)信息，包括是否居住在社區(qū)內(nèi)。只有既是社區(qū)會員同時又居住在社區(qū)內(nèi)的居民才享有審議公共事務(wù)和投票的權(quán)利。

（二）重要事項(xiàng)公約。在社區(qū)安全、食品安全、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)停車等重要事項(xiàng)上，社區(qū)慈善法團(tuán)有權(quán)利制定社區(qū)公約并要求全體社區(qū)居民遵守。社區(qū)公約有比較詳細(xì)的約束性條款和規(guī)定，在居民違反社區(qū)公約時，社區(qū)慈善法團(tuán)有權(quán)利要求市政委員會和相關(guān)行政部門介入或啟動相關(guān)的司法程序。不過，社區(qū)慈善法團(tuán)本身沒有施行罰款或?qū)嵤┢渌麘徒浯胧┑臋?quán)利。

（三）社區(qū)公共空間。社區(qū)中心是一個社區(qū)內(nèi)最重要的公共空間之一。英國城市社區(qū)中心最重要的特點(diǎn)是都具有一定的規(guī)模效應(yīng)。英國中小城市的社區(qū)規(guī)模一般在800戶左右，即便在這樣規(guī)模的社區(qū)中也都建有面積在500平方米以上的社區(qū)中心，在條件較好的社區(qū)，社區(qū)中心就是一個小型的運(yùn)動場館。當(dāng)然，除社區(qū)中心外，社區(qū)活動還比較集中地出現(xiàn)在其他三個公共空間。一是教堂，主要由教會人士運(yùn)營。這里既開展宗教活動，也常常舉辦社區(qū)公共活動。二是酒吧，英國城市中的酒吧數(shù)量大大超過超市，一個社區(qū)往往有多達(dá)十幾家社會化運(yùn)營的酒吧，其中有一到兩家名為社區(qū)俱樂部（community club）的酒吧，是各類社區(qū)活動的經(jīng)常性舉辦地。三是公共綠地，英國城市中的公園和公共綠地?cái)?shù)量很多且沒有圍墻，一般由郡政委員會負(fù)責(zé)管理，是開展社區(qū)公共生活的重要場所。

（四）居民志愿活動。英國城市中的各個層面都有較為豐富多元的社會組織，雖然絕對數(shù)量不是很多，但許多社會組織財(cái)力和資源豐厚，具有幾十年甚至上百年的活動歷史。市長作為政務(wù)官在經(jīng)選舉上臺后，會公開選擇兩到三個實(shí)力雄厚的社會組織作為支持他的利益團(tuán)體。在社區(qū)層面也是如此，社區(qū)慈善法團(tuán)通常會選擇若干個社會組織與社區(qū)合作。同時，在社區(qū)章程中規(guī)定，社區(qū)慈善法團(tuán)最重要的職責(zé)是向各類居民社會組織提供支持。社區(qū)慈善法團(tuán)每年會在不同時間段內(nèi)周期性發(fā)起社區(qū)志愿者行動，例如開展社區(qū)內(nèi)的公共衛(wèi)生清掃、行人安全維護(hù)等志愿活動。

（五）社區(qū)行動計(jì)劃。在英國的每一個社區(qū)，都會有專門針對重點(diǎn)工作的行動計(jì)劃。有的社區(qū)關(guān)注青少年健康，有的社區(qū)關(guān)注外來移民融入，有的社區(qū)關(guān)注文化多元融合，有的社區(qū)關(guān)注綠色環(huán)保?？傮w上看，社區(qū)行動計(jì)劃有以下四個特征：一是每一個社區(qū)并非只有一個行動計(jì)劃，而是同時有兩到三個；二是每一個行動計(jì)劃都是長時段的，持續(xù)的時間長達(dá)三到五年；三是行動計(jì)劃強(qiáng)調(diào)合作治理的理念，強(qiáng)調(diào)不同社會組織在實(shí)現(xiàn)行動計(jì)劃中的伙伴關(guān)系；四是每一個行動計(jì)劃都重申和強(qiáng)調(diào)了社區(qū)的核心價值和文化理念，如健康、平等、多元、參與、活力等等，因此每一個社區(qū)都提出了自身在一定時間段內(nèi)的文化理念。

（六）合作伙伴組織。隨著社區(qū)服務(wù)需求越發(fā)多元化，基層政府不得不調(diào)動社會各個方面的積極性來進(jìn)一步推動城市發(fā)展和城市治理。1977年，英國政府在《內(nèi)城政策》白皮書中明確表示，政府希望構(gòu)建合作伙伴機(jī)制以聯(lián)合各類社會伙伴組織來解決老工業(yè)城市的城市更新和城市再生問題。1990年以后，這一政策逐步成為促進(jìn)英國城市與區(qū)域發(fā)展的重要手段。基層政府開始與各種社團(tuán)，如商業(yè)界、志愿者組織、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、企業(yè)培訓(xùn)協(xié)會、大學(xué)、住房協(xié)會以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)建立合作伙伴關(guān)系。合作伙伴關(guān)系并不局限于某一種組織，而是既包括不同政府之間的合作伙伴關(guān)系，也包括政府與私有部門之間的合作伙伴關(guān)系，還包括政府和各類社會團(tuán)體之間的合作伙伴關(guān)系。①

六結(jié)語

從英國的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)看，社區(qū)的空間特征會直接影響到社區(qū)的治理模式。從某種意義上說，社區(qū)的治理稟賦在社區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和形成的過程中，就在空間上被提前鎖定了。這種空間關(guān)系在社區(qū)存續(xù)的過程中會一直存在并影響著社區(qū)治理過程中遇到的問題以及解決方案。當(dāng)然，社區(qū)的空間特征，并不僅僅意味著空間的物理關(guān)系，同時也反映著產(chǎn)權(quán)關(guān)系和社會關(guān)系。在英國，開放式社區(qū)是主流，房權(quán)與地權(quán)一致是主流，這就形成了基層政府深度介入社區(qū)的治理模式。而我國恰恰相反，封閉式社區(qū)為絕大多數(shù)，房權(quán)與地權(quán)的二元分離為社區(qū)產(chǎn)權(quán)的基本前提，因此形成了依托共有權(quán)成立自治組織的業(yè)主自治模式。英國存在的少數(shù)封閉式社區(qū)，也給我國的社區(qū)治理帶來了一些啟發(fā)——業(yè)主自治組織并非社區(qū)治理的必需品，同樣，成立了業(yè)主自治組織的，也不能要求它承擔(dān)全部的治理責(zé)任。無論是否具備業(yè)主自治組織，社區(qū)治理的核心內(nèi)容都應(yīng)是規(guī)范和界定好開發(fā)商、物業(yè)管理公司、業(yè)主自治組織、居民自治組織和基層政府等不同主體之間的責(zé)任邊界。