【關(guān)鍵詞】政務熱線 頂格管理 技術(shù)治理

自黨的十八屆三中全會以來，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化成為社會主義現(xiàn)代化建設中的“第五個現(xiàn)代化”。治理現(xiàn)代化的重點是提高治理能力。在諸多治理能力中，回應能力成為鞏固執(zhí)政基石的關(guān)鍵。重視回應人民群眾需求能力，既源于執(zhí)政黨“以人民為中心”的內(nèi)在執(zhí)政導向，也與中國的政治制度優(yōu)勢有關(guān)。政務熱線正是這種回應性政治的一個載體，它的發(fā)展及其代表的技術(shù)治理邏輯亦備受關(guān)注。

國內(nèi)的政務熱線始于1983年沈陽市的“市長熱線”。在之后的40多年里，各省（自治區(qū)、直轄市）及相關(guān)部委相繼開通了地方或部門專線。然而，數(shù)量龐大的熱線不方便群眾記憶。2010年前后，北京、廣州、濟南等城市率先邁出了政務熱線整合的步伐，12345政務服務便民熱線的雛形由此而生。2021年1月，國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步優(yōu)化地方政務服務便民熱線的指導意見》（國辦發(fā)[2020]53號），要求在2021年年底前，各地區(qū)設立的政務熱線以及國務院有關(guān)部門設立并在地方接聽的政務服務熱線實現(xiàn)一個號碼服務（“12345政務服務便民熱線”，下文簡稱“12345熱線”）。跟以往任何一次的局部探索不同，此次政務熱線整合是在國家部署下整體推進的，涉及國務院有關(guān)部門設立并在地方接聽的熱線32條。

對這一歷程中政務熱線的運行規(guī)律及蘊含的治理邏輯，目前學術(shù)界有以下三種研究視角：一是技術(shù)賦能的視角。這一視角將政務熱線視作一個集成式的問政機制①，在數(shù)字技術(shù)賦能政府變革、政府組織與管理服務轉(zhuǎn)型的語境中展開討論。它強調(diào)政務熱線在吸納民意、提升決策能力、優(yōu)化工作流程等方面的積極作用。它將政務熱線視為一種自上而下的制度設計，與近些年政府積極推進政務熱線標準化建設的行動相呼應。二是政社互動的視角。這一視角關(guān)注政務熱線運行中政府和社會的互動形式及其內(nèi)在邏輯。民眾綜合使用依法、據(jù)理、合情等策略，不斷發(fā)出忠誠呼吁②，而政府在“完成任務”“應對考核與避責”“應對競爭與尋求晉升”三重邏輯作用下，采取了一系列積極或消極的回應策略。③政社互動的視角將政務熱線聯(lián)系的雙方置于“理性化”的情境中考量，認為彼此之間的互動是復雜的博弈過程。三是基層治理的視角。這一視角的研究關(guān)注政務熱線在職能整合過程中給基層帶來的治理困境。隨著政務熱線的服務范圍進一步延伸至鄉(xiāng)村，更多的民意訴求被吸納進來，這帶來服務泛化④、被圍困的社會⑤等問題。與技術(shù)賦能視角所持的樂觀態(tài)度相悖，基層治理視角對政務熱線的職能整合和功能擴張始終持審慎批判的態(tài)度。

綜上所述，技術(shù)賦能的視角關(guān)注政務熱線整合的原因，政社互動的視角關(guān)注政務熱線中的關(guān)系互動，基層治理的視角關(guān)注政務熱線帶來的治理后果。但是它們大都將政務熱線視作常態(tài)化、靜態(tài)的技術(shù)治理工具，對其在整合過程中呈現(xiàn)的動態(tài)變化缺乏充分關(guān)注。12345熱線逐步吸納其他熱線，成為現(xiàn)代城市治理中一個重要且龐大的技術(shù)治理工具，尤其是2021年國家層面推進的這次改革，其覆蓋廣度和推進力度之大，在政務熱線發(fā)展史上將影響深遠。那么它在整合過程中出現(xiàn)了哪些新趨勢？技術(shù)治理是以何種機制運行的？會帶來怎樣的治理后果？本文avTlGVYM0m+dhOi5bn8tWA==試圖對這些問題進行剖析。

本研究以12301旅游投訴熱線并人12345熱線為例展開。部分實證素材來自中國東部地區(qū)某省X市旅游投訴受理中的具體實踐。筆者自2021年至2023年在該市及其下轄縣（區(qū)）旅游投訴受理部門多次開展實地調(diào)研，相關(guān)資料主要通過對一線工作人員的深度訪談和對工作臺賬的文本分析獲得。

一、政務熱線整合中的新趨向

2014年開通的12301國家智慧旅游公共服務平臺（下文簡稱“12301熱線”）是全國旅游投訴受理的統(tǒng)一平臺，是國家部委中第一個以PPP模式構(gòu)建的國家級旅游公共服務平臺。12301熱線設在江蘇省，各省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣（區(qū)）以平臺操作為主，按三級分配賬號進行管理，主要受理旅行社、A級景區(qū)、星級飯店及其他新業(yè)態(tài)的旅游投訴。為落實《國務院辦公廳關(guān)于進一步優(yōu)化地方政務服務便民熱線的指導意見》（國辦發(fā)[2020]53號）要求，優(yōu)化整合文化和旅游系統(tǒng)政務服務便民熱線，根據(jù)《文化和旅游部辦公廳關(guān)于進一步優(yōu)化文化和旅游系統(tǒng)政務服務便民熱線的通知》（辦綜執(zhí)發(fā)[2021]202號）精神，至2021年年底，取消12301熱線，整體并人當?shù)?2345熱線，形成?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級聯(lián)動網(wǎng)絡。

在12301熱線并人12345熱線的變革中，這并不僅僅是“前臺”接線線路的變化，而是“后臺”整個組織機制、處理流程、考核監(jiān)督及其價值導向的巨變，是治理變革中具有典型“蝴蝶效應”的案例。在這場變革中，主管部門以一個標準統(tǒng)合了其他熱線，而這個標準是按照“頂格管理”的邏輯制定并推進的。“頂格管理”是指一切按照上限進行管理的理念和操作模式，它表現(xiàn)為管理工作中的“四最”，即“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”。①在12345熱線整合12301熱線的場域下，“頂格管理”主要體現(xiàn)在對“最快回應速度”和“最佳回應效果”的追求。

（一）最快回應速度

文化和旅游部門（下文簡稱“文旅部門”）處理由12301熱線轉(zhuǎn)接的旅游投訴的時限是依據(jù)2010年國家旅游局出臺的《旅游投訴處理辦法》（國家旅游局令第32號），自受理之日起60日內(nèi)。政務熱線整合后，旅游投訴回復時限統(tǒng)一按照當?shù)?2345熱線的設定標準，以最快速度回應民眾需求。盡管各地12345熱線對回應時限的設定略有差別，但是旅游投訴的處理時限都被大大壓縮了。

以“接訴即辦”政務熱線服務為典型的北京市，規(guī)定一般訴求應在7個自然日內(nèi)反饋，復雜疑難訴求應在15個自然日內(nèi)反饋。①杭州市根據(jù)訴求事項的緊急和復雜程度，按特急件1個工作日、緊急件3個工作日、常規(guī)件5個工作日、疑難件7個工作日內(nèi)辦理。②廣東省首次在省級層面統(tǒng)一了全省12345熱線的運行規(guī)則，全面推行限時辦理等制度，規(guī)定投訴需15個工作日內(nèi)辦理并答復。③

在筆者調(diào)研的X市，《12345政務服務熱線業(yè)務規(guī)范》將處理時限劃分成幾種類型，一般事項適用簡易程序，要求在7個工作日內(nèi)辦結(jié)；情況復雜的可適用普通程序，30日內(nèi)辦結(jié)。其中對涉疫事項的時間限制更為嚴格，要求在1個工作日內(nèi)辦結(jié)。

（二）最佳回應效果

在12301熱線沒有被并入前，旅游投訴的回應效果并未納入對文旅部門的制度化考核中。一些競賽性的評比（如城市旅游滿意度），將該城市的旅游投訴響應率、消費者滿意度等指標納入。熱線并人后，旅游投訴的回應效果被整體性納入地方政務熱線的考核體系中，通過響應率、滿意度等指標予以量化，其結(jié)果被運用到對部門工作績效的考核中，有些省份以地方標準的形式將規(guī)則確認下來。

北京市將回應效果的考評指標分為響應率、解決率、滿意率等三大類，并將滿意情況分為非常不滿意、不滿意、基本滿意、滿意、非常滿意等五種類型，考評結(jié)果作為政府績效考核、行業(yè)監(jiān)管、黨建評價、機關(guān)效能建設考評及相關(guān)專項考評工作的依據(jù)和參考。④杭州市將承辦部門的回應效果細化為按期辦結(jié)率、回訪核實率、評價滿意率、重復交辦率等指標，由信訪局來考核各職能部門。⑤廣東省建立12345熱線社會監(jiān)督機制，開展12345熱線服務效能“好差評”工作，對受理環(huán)節(jié)和承辦單位辦理環(huán)節(jié)進行“好差評”滿意度調(diào)查。

在X市，旅游投訴的回應效果同樣被納入政務熱線常態(tài)化的制度性考核，由訴求者在案件辦結(jié)后30天內(nèi)進行滿意度評價。滿意度評價分為滿意、基本滿意和不滿意等三種類型。事實上，12345熱線對哪些事項納入滿意度考核也有嚴格區(qū)分，旅游投訴屬于求決類事項，納人滿意度考核。

二、熱線整合中技術(shù)治理的運行機制

（一）職能分離重構(gòu)組織機制

12301熱線并入12345熱線后，技術(shù)治理重構(gòu)了原有業(yè)務的組織機制。在這一過程中，“領導”和“執(zhí)行”的職能被嚴格分離，由不同的部門承擔。在并入之前，旅游糾紛的處理是在文旅部門內(nèi)部完成的。12301平臺將旅游糾紛轉(zhuǎn)到省級文旅部門，再由省級依次流轉(zhuǎn)至市級、縣（區(qū)）一級，處理完成后，在平臺上錄入結(jié)果。

12301熱線并入12345熱線后，旅游投訴處理的組織機制被改變了，由原先在文旅部門的內(nèi)部循環(huán)變?yōu)槲穆貌块T和信訪部門之間的內(nèi)外循環(huán)。根據(jù)屬地管理原則，旅游糾紛先由12345熱線中心分發(fā)至縣（區(qū)）級的信訪部門，再由信訪部門轉(zhuǎn)至文旅部門。處理完成之后，12345熱線中心統(tǒng)一進行回訪考核，并通過滿意度排名、季度通報、問責等制度督促文旅部門壓實責任。

由于組織惰性的存在，科層組織會沿用現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)模式與行為模式。①熱線并人這一關(guān)鍵事件重構(gòu)了旅游投訴處理的組織機制，將處置過程中的“領導”與“執(zhí)行”職能剝離開來，“領導”職能顯然處于支配地位，由代表科層組織強勢力量的信訪部門負責，文旅部門僅承擔“執(zhí)行”職能。這一組織機制的重構(gòu)首先改變了治理主體，文旅部門之外的新力量介入了旅游投訴處置；其次改變了工作流程，“領導”職能的承擔部門按照自身的意志來重新設計規(guī)則，文旅部門則成為接收任務和被考核的對象，被動適應新規(guī)則和要求。

事實上，浙江省在建設統(tǒng)一政務咨詢投訴舉報平臺的指導意見時就做過如下要求，重新梳理各職能部門處理投訴舉報流程中涉及的接收、辦理、督辦、評價、反饋等職責，將其中的接收、督辦、評價等職責分離后統(tǒng)一交由一個部門承擔，并由其作為統(tǒng)一政務咨詢投訴舉報平臺的主管部門，各職能部門繼續(xù)保留具體辦理和反饋的職責。②在這個模式下，12345熱線作為“控制中樞”，“凌駕”于其他行業(yè)熱線之上，地位和權(quán)威性顯然更高。③

（二）過程管理實現(xiàn)精準控制

熱線并人后，旅游投訴處置的整個流程都被納入12345熱線的管控范圍，每個環(huán)節(jié)做什么、如何做、何時完成均有明確目標，過程管理實現(xiàn)了高度精準化。在熱線并人之前，管理旅游投訴的過程是不精確的，文旅部門在限定時間內(nèi)完成向訴求者的反饋，在平臺上錄入處理結(jié)果即可。在熱線并入后，技術(shù)治理通過任務分解、數(shù)字留痕、例外控制加強了過程管理，以實現(xiàn)最優(yōu)回應效果。

各地的12345熱線管理部門都制定了一系列嚴格的技術(shù)控制流程，包括受理、辦理、反饋、評價等程序。在整個過程中，對派單、簽收、反饋等時間節(jié)點的制定極其精確，要求承辦部門都要有數(shù)字化留痕，以便隨時查閱。以筆者調(diào)研的X市為例，該市《12345政務服務熱線業(yè)務規(guī)范》規(guī)定了嚴格的技術(shù)處理程序，包括流轉(zhuǎn)一辦結(jié)一催辦等程序。來電事項必須在3個工作日內(nèi)完成流轉(zhuǎn)（從案件登記之日起算），7個工作日內(nèi)辦結(jié)（從案件接收之日起算），該市12345中心在每日16點30分之前催辦即將超期件，同時承辦單位需提供本單位辦件賬號及密碼，市12345中心在17點30分前強制辦結(jié)，承辦單位需要在第二日上午下班之前進行補充答復，如多次出現(xiàn)未按時辦結(jié)的或未按期補錄的，將進行通報。

除了常規(guī)的過程管理，12345熱線還通過“控制例外”確保民眾訴求精準落實到職能部門?，F(xiàn)代城市生活的面向是復雜且流變的，而政府部門科層分工是明確且不易改變的，這就導致民眾訴求有時無法精準對應到職能部門。為了確保有訴必應，很多地區(qū)的12345管理中心制定了“首問責任制”，以確保工單落實到職能部門。如北京市的12345熱線規(guī)定，涉及多個單位的訴求，指定一個單位牽頭辦理；無法直接派單至具體承辦單位的訴求，派單至訴求所屬轄區(qū)的政府。

（三）滿意評價促進結(jié)果最優(yōu)

在熱線并入前，旅游投訴處理的效果未形成制度化的考核。雖然上級文旅部門也對下級提出相關(guān)工作要求，但是這種約束畢竟是軟約束。因為在傳統(tǒng)條塊關(guān)系中，專業(yè)條上的部門主要承擔業(yè)務指導功能，而塊上的部門則掌握了人事任免、資源分配等重要事項的決策權(quán)。

熱線并人后，旅游投訴的處理結(jié)果被統(tǒng)一納入政務熱線的績效評價，以數(shù)字化、標準化的形式確認下來，作為衡量部門工作績效的可視化依據(jù)。旅游投訴處理完成之后，12345平臺統(tǒng)一進行滿意度回訪，這一計算方法化繁為簡，剝離了眾多過程性因素，將回應效果直接簡約化為訴求發(fā)起者的滿意度評價。至此，旅游投訴的結(jié)果被正式納入屬地政府回應民眾績效的常態(tài)化考核，可以進行橫向和縱向比較。這些一旦成為政府部門的“競爭性指標”，勢必吸引領導的注意力，是對文旅部門的“硬要求”。因此，滿意度指標被高度重視起來，掌握考核權(quán)的信訪部門通過滿意度排名、季度通報、問責等制度倒逼職能部門壓實責任。

各地都相當重視訴求者的滿意度，并設計了一系列制度來提高滿意度。在廣東省，對評價為不滿意和非常不滿意的事項，12345熱線管理機構(gòu)通過電話、網(wǎng)絡或短信等方式回訪訴求人；訴求人要求重辦的，經(jīng)12345熱線管理機構(gòu)審核后發(fā)回承辦單位重辦，重辦時限與原工單時限一致，重辦以1次為限，重辦訴求的滿意度以第二次滿意度評價為準。在X市，12345熱線在滿意度評價時有以下要求，對預判不滿意件，不要急于進行回訪，可在評價期滿前（辦結(jié)后30天內(nèi)）進行回訪評價?；卦L盡量由專業(yè)人員承擔，多做溝通解釋，提高滿意度。

三、技術(shù)治理的內(nèi)在張力與實踐困境

熱線整合中的技術(shù)治理以頂格管理的邏輯推進，把旅游投訴以信訪的最高標準進行處理，以實現(xiàn)回應速度的最快和回應效果的最優(yōu)。然而，因為技術(shù)本身與具體的治理情境存在不小的張力，技術(shù)治理在具體實踐中遭遇了一系列困境，主要表現(xiàn)為技術(shù)簡單化與治理復雜化之間的深刻矛盾、技術(shù)弱賦能與訴求高標準之間的錯位前行、回應單向度與人民多元化之間的導向失衡。

（一）技術(shù)簡單化與治理復雜化之間的深刻矛盾

頂格管理趨向下的技術(shù)治理追求回應效率和回應效果。回應效率和回應效果可以被分解為標準化、可量化的指標，便于對過程和結(jié)果進行監(jiān)督和考核。政府對回應效率和回應效果的追求通過技術(shù)治理來實現(xiàn)，但是這種技術(shù)治理并不是引入了新技術(shù)來提升治理效能，而是治理手段依賴標準化、規(guī)范化的技術(shù)。在技術(shù)理性化的過程中，需要提供的信息是簡單且確定的，可供選擇的處理方式是有限的，工作流程向規(guī)范化靠攏。

對政策設計者來說，技術(shù)治理非常具有治理績效的想象力，頂層設計者試圖超越基層治理環(huán)境中那些具體甚至瑣碎的治理情況，通過整齊劃一的技術(shù)規(guī)劃和推進治理項目。①然而，技術(shù)理性化與治理復雜化存在沖突。技術(shù)理性的前提是認為人類行為及行為背后的意義均可通過數(shù)字化呈現(xiàn)和測量，進而被納入可預期、可計算和可控制的管理路徑。技術(shù)理性化本身就包含著簡單化的趨勢。在技術(shù)理性日益追求形式上更快更強的同時，現(xiàn)實生活的復雜性也與日俱增，技術(shù)簡單化與現(xiàn)實治理復雜性之間的鴻溝難以彌合。

旅游投訴內(nèi)容可以根據(jù)情況是否屬實分為三種類型：一是投訴內(nèi)容完全屬實。如旅游經(jīng)營者未按合同約定或違反公序良俗原則為消費者提供產(chǎn)品或服務，損害消費者權(quán)益。二是投訴內(nèi)容部分屬實。如旅游經(jīng)營者按照約定為消費者提供了產(chǎn)品或服務，但是在產(chǎn)品使用或者服務延續(xù)過程中，因一些并非不可抗力的因素損害了消費者權(quán)益。此時，經(jīng)營者覺得很冤枉，消費者覺得很委屈。三是投訴內(nèi)容不屬實。有一部分旅游消費者利用經(jīng)營者息事寧人的心理，在購買產(chǎn)品或體驗完服務后，以主觀體驗感不好為由，要求經(jīng)營者退還或補償費用。

上述旅游投訴中出現(xiàn)的復雜情況在12345熱線的接人端難以通過技術(shù)手段甄別，只能對訴求發(fā)起者進行無差別賦權(quán)，并納入政府受理流程。這是因為12345平臺要接人很多電話，很多事務都具有較高的專業(yè)性，其作為“第一道關(guān)”為避免“遺漏”真實性投訴，只能采用“寬人”的辦理模式。被納入政府受理流程的旅游投訴，其治理效果最終體現(xiàn)在按期受理率、按期辦結(jié)率、滿意率這些可視化的數(shù)字上。某省省會城市文旅局統(tǒng)計，2017-2023年，有責投訴占旅游投訴的比率分別為12.46%、13.05%、15.51%、11.92%、39.03%、18.26%，19.26%。僅此一點，可以預見，在12345平臺“寬人”受理模式下，大量無責投訴被納入受理流程，且要保證后續(xù)投訴人“滿意”，后續(xù)處理工作的復雜程度和難度可想而知。

（二）技術(shù)弱賦能與訴求高期待之間的錯位前行

12301熱線并入12345熱線，技術(shù)是弱賦能治理過程的。它主要在兩個方面發(fā)揮作用：一是統(tǒng)一接入和輸出口徑；二是監(jiān)督回應過程和效果，卻未實質(zhì)性賦能旅游投訴的處理過程。首先，技術(shù)手段不能幫助甄別投訴情況的邊界和真?zhèn)?。處理旅游投訴的第一步，要核查該投訴是否為有效投訴。旅游活動涉及食、住、行、游、購、娛等多個環(huán)節(jié)，大量的旅游服務質(zhì)量糾紛容易進入政府投訴的范圍。因此，清晰界定旅游投訴中哪些應該納入政府公共服務的范圍尤為重要。原先，12301熱線有一基本的篩選識別環(huán)節(jié)，在平臺上需要上傳旅游合同。在并入12345熱線后，在技術(shù)上對旅游投訴的范圍沒有篩查甄別的手段，僅將情況如實記錄后轉(zhuǎn)至文旅部門處理，這就導致基層核查清楚事實就要耗費大量時間。其次，技術(shù)手段未能打通旅游投訴處理的難點堵點。由于旅游活動涉及面廣，人員流動性大，旅游投訴的處理經(jīng)常需要跨部門、跨區(qū)域協(xié)同，這是旅游投訴處理工作一直以來的難點堵點。12345熱線整合12301熱線后，并未改變協(xié)同困境，反而在頂格管理的要求和科層體制壓力下，強化了各職能部門“守好一段渠”的屬地化管理傾向。

訴求發(fā)起者對訴求結(jié)果的期待卻是在不斷提高的。在旅游投訴中，旅行社、景區(qū)、飯店是最集中的被投訴對象，常見問題涉及服務態(tài)度、安全問題、衛(wèi)生問題、預訂問題等。近年來隨著互聯(lián)網(wǎng)預訂的興起，圍繞旅游新興業(yè)態(tài)、預付消費的投訴也開始增多。當旅游消費糾紛發(fā)生之后，消費者往往期望經(jīng)由投訴獲得情理認同、經(jīng)濟或服務補償。如在X市的某個投訴中，游客8月去甘肅省看胡楊林，認為樹葉未變黃不符合心中預期，要求旅行社全額退還旅游費用，并向全體游客道歉。因為旅游體驗難以滿足期望而投訴的不在少數(shù)，這類投訴往往主觀隨意性大，給糾紛調(diào)解帶來不小的難度。文化和旅游部旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所發(fā)布的《2020年旅游投訴分析報告》（下文簡稱《報告》）顯示，退訂退費是疫情期間旅游投訴的主要問題，占93.93%。其中涉及旅行社退團退費的投訴最難調(diào)解，調(diào)解失敗3500件，占調(diào)解失敗投訴總數(shù)的79.13%。《報告》同時也顯示，“逾五成游客要求全額退費”。因為旅游產(chǎn)品的特殊性，部分預訂費用已經(jīng)先行支付給異地供應商，旅游企業(yè)很難接受全額退款的要求，而消費者對未消費卻無法退款的事實也難以理解，兩者難以達成共識。

基層在處理旅游投訴時，會根據(jù)旅游經(jīng)營者是否違反《中華人民共和國旅游法》等法律法規(guī)，將旅游投訴分為兩種類型：一類是旅游投訴中涉及違法事項的，另一類是旅游投訴中不涉及違法事項的（民事糾紛類）。事實上，涉及違法事項的只是占到極少數(shù)，X市多年數(shù)據(jù)顯示，90%以上的旅游投訴需要調(diào)解。正因如此，促成雙方達成和解是基本的工作方法。但問題是，熱線整合后技術(shù)發(fā)揮的主要功能是監(jiān)督和考核，而非精準識別問題、跨區(qū)域跨部門協(xié)同，對旅游投訴調(diào)解工作本身并未給予智力支持，技術(shù)弱賦能與訴求高期待之間并不匹配。

（三）回應單向度與人民多元化之間的導向失衡

在熱線整合的進程中，對旅游投訴處理效果的衡量最后被簡約化為投訴者的滿意度，這一目標在技術(shù)實現(xiàn)上是簡單易操作的，但是這一考核導向卻有失公允，忽視了人民的多元化，容易引發(fā)“謀利訴求”。追求民眾滿意同服務型政府的理念高度相關(guān)。隨著賣方市場迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，消費者在私人領域內(nèi)獲得了“主權(quán)者”式地位，開始將其在私人領域中的行為邏輯帶人公共領域中，使個別政府部門表現(xiàn)出了新的行為取向。①頂格管理下的技術(shù)治理追求回應效果的最優(yōu)，而最優(yōu)效果又被簡約化為訴求者的滿意度，這一邏輯本身就存在問題，無形中剝離了被投訴者和政府在處理過程中的話語權(quán)。正因如此，在對回應效果的評價上，訴求者是強勢的，他們發(fā)起訴求進而評判回應結(jié)果。事實上，從訴求者的滿意度來看，存在“公共品物態(tài)轉(zhuǎn)化型滿意”和“個體認知轉(zhuǎn)化型滿意”兩種類型。②后者在旅游投訴中比較常見，即不滿足個人訴求，投訴者都無法滿意，會進一步加大訴求力度以實現(xiàn)預期結(jié)果。

旅游投訴處理的效果之所以不能簡單以消費者的滿意度衡量，是因為糾紛本身就是兩個平等市場主體之間的事情，誰對誰錯都是有可能的，或者是都無明顯過錯?！堵糜瓮对V處理辦法》（國家旅游局令第32號）規(guī)定，旅游投訴處理除本辦法另有規(guī)定外，實行調(diào)解制度。目前對旅游投訴的處理多采用行政調(diào)解，也就是行政機關(guān)依照法定職責和規(guī)定程序，以自愿平等為基礎，以事實為依據(jù)，通過解釋、說服、疏導、協(xié)商等方法，依法化解有關(guān)民事糾紛和行政爭議的活動。行政調(diào)解的主要手段是通過解釋、協(xié)商來說服雙方和解，而說服需要時機和過程。而投訴事件一旦納入12345平臺的處理軌道中，不再遵循這樣的邏輯，最后的績效考核是以投訴者的滿意度為基礎的，潛在認為“苦主”是對的，要處理到“苦主”滿意為止。這一點，從邏輯上就導致旅游投訴中大量的也較為弱勢的市場主體（如旅行社）較為尷尬，也從一開始就將文旅部門置于難以公正處理糾紛的被動境地。

問題的關(guān)鍵是，消費者是人民的一部分，旅行社等市場經(jīng)營主體也是人民的一部分，不能天然假設企業(yè)的經(jīng)營者都是見利忘義的。在當今的中國市場中，旅行社行業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度非常低，大量的旅行社也是市場中弱小的存在，它們同樣需要政府的支持。隨著旅游市場經(jīng)營主體的成熟和監(jiān)管體系的完善，旅游市場經(jīng)營日益走向規(guī)范有序化，通過上文中所列的有責投訴率可以證明。如果一味追求投訴者的單向度滿意，那么可能會誘發(fā)“謀利訴求”的增長，損害經(jīng)營主體的積極性。

四、頂格管理下的治理異化

頂格管理的目標跟現(xiàn)實的治理場景存在張力，一線工作者為了完成考核指標，不得已發(fā)展出了“策略主義”的應對方式，在實際工作中主要表現(xiàn)為擺平術(shù)和求好評。策略主義是指基層政權(quán)組織追求的目標具有短期性，權(quán)力運作的原則表現(xiàn)為具體化、權(quán)宜性甚至隨意性的方法。它既可以是對公共事務合理合法的靈活處理，也可以是隨意而無原則的應對策略。策略主義與壓力型體制下的目標設置單一、激勵強度過大和缺乏常規(guī)化反饋機制等因素相關(guān)。①策略主義的行事方式不僅將基層工作人員拖人異化勞動的泥潭，而且也損害了政府的公信力。

（一）擺平術(shù)

“擺平”一詞的本義是“安放平正”，同時也引申為調(diào)整好關(guān)系或解決好矛盾。“擺平”的表述初見于對國家機關(guān)工作人員不顧法律、法規(guī)的約束，動用體制之外的資源與手段處理某一特定事件等行為的描述。②擺平被認為是地方政府作為屬地社會管理的責任主體，消極、被動地履行職能。③熱線整合后，旅游投訴處理的績效以標準化的數(shù)值呈現(xiàn)，并反饋到市級和各縣（區(qū)）的文旅部門，形成對實際工作的考核監(jiān)督。在結(jié)果最優(yōu)的目標追求下，行政壓力層層傳導，一線的工作人員不得已通過“擺平術(shù)”去斡旋各相關(guān)利益方。

不難發(fā)現(xiàn)，擺平具有權(quán)宜性，為了讓訴求者滿意，一線工作人員最可能采取的策略是向市場主體施壓，由其承擔經(jīng)濟和聲譽損失的代價，這種做法卻損害了政府公信力并埋下了長久隱患。

（二）求好評

政府績效管理本該“運用科學的方法、標準和程序?qū)φ畽C關(guān)的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價”。④在熱線整合的情境中，政府統(tǒng)一以訴求者的滿意度作為對部門工作實效的評價，這一指標體系的設置跟服務型理念倡導有關(guān)。服務型理念主導下的政府治理行為提倡“公民為先”，在實踐中更傾向于賦予公民表達訴求的權(quán)利，以“結(jié)果滿意”的考核保障公民的權(quán)益。這一規(guī)則打破了權(quán)利義務平衡，形塑了消費者、市場主體、政府之間不平等的權(quán)責關(guān)系。極致追求滿意度指標又經(jīng)常異化為一線工作人員的“求好評”工作，為求得訴求者的滿意，需要耗費大量時間和精力。某一線工作人員說：

“旅游者訴求多樣，其中多數(shù)比較合理，但是也存在部分旅游者不根據(jù)實際情況，任意夸大旅游從業(yè)者責任，隨意提出不合理的請求，如認為景區(qū)風景不好，要求退門票，不愿意支付停車費等，在一定程度上使糾紛處理難度加大。當我們在處理過程中對部分不合理訴求明確表示不予支持，建議其走司法途徑時，當事人往往無理取鬧，到處投訴。最終迫于各種壓力，我們只能繼續(xù)調(diào)解，通過溝通向?qū)Ψ酵俗尯筮_成調(diào)解協(xié)議。這種工作方式違背法治精神，不利于旅游投訴處理工作的長期健康發(fā)展?！?/p>

政府本該以其所實施的公共事務管理去推進、實現(xiàn)和維護公共利益的最大化，公共利益源自對共同價值準則的對話和協(xié)商，而非個體自我利益的簡單疊加。在“頂格管理”的要求下，治理卻異化成了讓消費者滿意，這種妥協(xié)也容易滋長過度主張個人權(quán)利的風氣，傷害一線人員的工作積極性。

五、結(jié)語

在大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，技術(shù)治理被推至前所未有的高度。作為技術(shù)治理應用的典范，12345熱線的建設也備受關(guān)注。政府試圖通過政務熱線功能的整合提升治理效能，但是不論是從理論邏輯上，還是在實踐運行中，技術(shù)治理都不等同于治理現(xiàn)代化。

筆者認為，政務熱線整合過程中出現(xiàn)了諸多困境，其要害是過度發(fā)揮了技術(shù)治理擅長的工具屬性，而忽視了其短板。技術(shù)治理難以自發(fā)匹配復雜社會治理場景，也不會主動動員科層組織。如果不能正視這一點，就容易陷入自我合法化的幻象中。在效率最高和效果最優(yōu)的目標導向下，技術(shù)治理注重形式理性的生產(chǎn)，偏離實質(zhì)理性的軌道。

要防止技術(shù)治理中權(quán)力的過度支配。技術(shù)治理本質(zhì)上是一種工具，使用主體的意志決定了使用工具的方向和效果。在當前的諸多數(shù)字治理創(chuàng)新中，技術(shù)工具往往掌握在上級政府和強勢職能部門手中，進而被慣性地按照科層等級和固化的行政思維方式使用。12345熱線的理想類型是專業(yè)邏輯、管理邏輯與政治邏輯等三種邏輯的集成與綜合。①在實際運作中，政治邏輯卻經(jīng)常凌駕于專業(yè)邏輯之上。熱線整合過程中出現(xiàn)的“頂格管理”趨勢是一例證，12345熱線采用信訪部門的邏輯去整合其他熱線，以強大的制度性權(quán)力保障其運轉(zhuǎn)，將一些專業(yè)性和事務性的工作“一刀切”地提升至政治性領域。而一旦轉(zhuǎn)為政治性事務，就必然采取從快辦理、從嚴監(jiān)督、人民滿意等一整套原則。這種基層治理中的“頂格管理”傾向表面上看是對人民群眾負責的“講政治”，實則是形式主義和官僚主義的變形。

要讓“技術(shù)”實質(zhì)性賦能治理過程?，F(xiàn)代科層組織以專業(yè)化分工為基礎，職能部門之間有較為明確的邊界。但現(xiàn)代社會的治理是高度復雜的，邊界不清晰的，因此需要多部門協(xié)同。技術(shù)治理以其工具性的優(yōu)勢見長，在一定程度上具有提高監(jiān)控能力的功能，但是這僅是加強督查，并不是實質(zhì)性賦能。技術(shù)治理要充分嵌入治理過程，在很大程度上要依賴制度安排。②因此，從技術(shù)治理的制度設計上，要構(gòu)建多部門聯(lián)動的工作機制，賦予技術(shù)治理超越部門利益的工作潛能，真正將分化的政府職能整合起來，提高治理績效。如在處理旅游投訴時，為提高治理效能，有關(guān)部門應通過技術(shù)賦能，實現(xiàn)區(qū)域性的信息互動、工作互動，實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控；完善旅游市場橫向、縱向之間的投訴受理信息、案件線索、形勢研判等通報機制。

讓“技術(shù)”科學評價回應結(jié)果?，F(xiàn)有的以回應對象滿意度為導向的評價體系雖然簡約，但是并不科學。在此考核導向下，基層工作人員經(jīng)常被裹挾進無意義的內(nèi)耗中，造成行政資源的浪費。首先，應當明確滿意度考核適用范圍，通過技術(shù)手段將一些不適合使用滿意度評價的領域排除在外，尤其對涉及單方面服務質(zhì)量的糾紛，不應過多動用公共資源提高消費者的主觀滿意度。行政調(diào)解類、執(zhí)法辦案類事項應依法依規(guī)處置，不片面追求滿意率。其次，進一步完善績效考核制度，制定既符合考核要求又貼近基層實際情況的考核制度。考核部門應充分考慮基層部門的實際情況與現(xiàn)有資源，鼓勵容錯探索，有效收集與考核體系相關(guān)的意見和建議。