【關鍵詞】權責發(fā)生制 政府會計制度 地方政府債務風險 城投債

一、引言

政府會計體系在完善財政管理體制和提升國家治理能力中發(fā)揮基礎性的制度支撐與信息支持作用。①②以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計制度，能顯示政府資金的運營情況，提升政府治理效率，逐步實現政府善治目標。③④為有效防范政府債務風險，越來越多國家開始引進以權責發(fā)生制為核算基礎的政府綜合財務報告改革。2014年修訂的《中華人民共和國預算法》為地方政府舉債打開渠道；同時，中國開始構建以權責發(fā)生制為核算基礎的政府綜合財務報告改革方案，試圖借助政府會計制度這一技術工具，強化真實有效的政府財務信息披露，防范地方政府債務風險。

中國已于2017年開始選取部分地區(qū)試點權責發(fā)生制政府財務報告改革，并于2019年在全國范圍內推廣這一政策?，F有研究仍集中在政策試點之前，且多為助推政策出臺的規(guī)范性問題討論。⑥政府會計制度改革正式開始以后，鮮有研究采用實證方法評估該改革的實際影響效果，僅有數篇論文聚焦評估政府會計制度改革對政府財政支出效率或公共組織管理績效的影響⑦⑧，忽視了這一改革對地方政府債務行為的影響。以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計制度能否降低地方政府債務風險？在不同的環(huán)境約束下，改革效果是否相同？政府會計制度改革通過何種機制發(fā)揮債務治理效應？討論這些問題，不僅有助于從理論上反思兩者之間的關聯，更有助于推動后續(xù)改革，強化對地方政府的債務監(jiān)督，實現新形勢下用技術工具對地方政府債務問題的有效治理。

本文借助權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計改革試點，構建了多期DID準自然實驗，利用2013-2020年中國城市的面板數據，實證評估政府會計制度改革對中國地級市政府城投債規(guī)模擴張的影響效果；本文還進一步討論在不同政府治理質量的約束環(huán)境中，政府會計制度的作用效應是否存在差異，更深入分析改革的異質性與可能影響機制。與既有文獻相比，本文的邊際貢獻如下：第一，加強政府的債務風險管控是中國推行權責發(fā)生制的政府綜合財務報告改革的初衷之一，本文彌補了現有研究在實證分析上的不足，可為后續(xù)改革提供經驗支撐；第二，在研究視角上，本文關注政府隱性債務的擴張，有助于減少因信息披露機制對政策效果評估的干擾效應；第三，在研究對象上，本文以地級市層級為考察對象，有助于有效評估制度的實施效果與作用機制。

二、文民綜述、制度背景與研究假說

（一）政府會計制度改革與政府債務風險：國際經驗

政府會計制度改革是新公共治理改革中的重要環(huán)節(jié)。它能有效反映政府部門的財務狀況與財務風險①②，對政府中長期財政決策與績效評價考核有重要作用。③在后金融危機時代，許多國家開始引入權責發(fā)生制的政府綜合財務報告，以實現政府債務風險防范的有效性，避免地方政府破產。④⑤在這一背景下，學界也紛紛嘗試通過理論分析與實證分析，探索政府會計制度改革如何影響政府治理績效，尤其是如何實現對政府債務風險控制這一問題。

研究普遍認為，以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計改革，能準確反映政府的受托責任，進而改善政府的公共治理績效，最終實現公共部門管理的高效⑥，強化政府的績效問責，改善政府資金使用效率。⑦但是這些研究結論主要依賴規(guī)范分析，缺乏對政府會計改革效果的系統檢驗，原因是改革倡導者普遍認為這一制度改革會帶來政府治理的改善⑧，甚至認為政府會計改革會提升管理績效，是一種不證自明的改革結果。⑨一些學者分析了印度尼西亞、新西蘭等國家的相關案例，試圖論證進行政府會計改革的有效性，分析改革困境、討論后續(xù)改革調整的方向。一些研究利用經濟合作與發(fā)展組織（OECD）中33個國家的數據分析發(fā)現，政府公共部門引入權責發(fā)生制的政府會計制度改革以后，會顯著減少政府的腐敗行為，提升政府治理效率。①提高政府財政信息披露的規(guī)范性，有助于抑制公共部門或地方債務規(guī)模的擴張。

國內一些學者利用了發(fā)達國家與發(fā)展中國家的預算與會計改革樣本數據，實證分析發(fā)現引入以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計制度，結果會提升政府的債務規(guī)模。原因是良好的政府會計制度，更能全面真實反映地方政府的債務水平，增強信息的透明度，進而更有效披露政府債務情況，從而控制政府債務風險。④⑤另一些學者則利用經濟合作與發(fā)展組織的數據，發(fā)現引入以權責發(fā)生制為核算基礎的政府綜合財務報告，可以降低中央政府的負債率，降低財政風險，提升政府績效。⑥

因此可以看出，以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計制度改革可能提升政府賬面?zhèn)鶆?，也可能降低政府賬面?zhèn)鶆?。完全相反的實證結果卻達成了一致結論，即政府會計制度改革的確能降低政府的債務風險。現有文獻認為，政府會計制度選擇以權責發(fā)生制為核算基礎，將從以下兩個方面影響政府的債務水平和債務風險：第一，政府會計制度改革能完善債務信息披露機制，因而會更真實反映政府的債務狀況，從而降低政府債務風險。具體而言，以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計制度，更能充分量化會計信息，確保能更真實披露會計主體的直接負債。⑦決策者在通過政府綜合財務報告考察政府債務規(guī)模與債務償付風險時，能獲取可信度更高的信息，從而實現規(guī)范政府債務風險的目的。第二，以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計制度，能提升內外部的信息獲取能力，進而加大政府問責力度，從而降低政府債務規(guī)模，達到債務風險的可控水平。政府會計制度增強了信息獲取的可靠性，通過緩解信息不對稱程度使政府的內外監(jiān)督機制更合理。同時，增強政府內部、第三方與公眾對政府活動的監(jiān)管能力，達到促進社會資源有效配置的目的。⑧因此，權責發(fā)生制的政府會計制度改革能強化對政府行為的約束，實現更為有效的政府問責①，增強政府績效的評價能力，加大對政府資金的監(jiān)督等②，降低債務風險。

綜上所述，以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計制度比其他會計制度更加優(yōu)越③，因此學者們支持公共部門采用這一制度改革政府會計的核算基礎，增強政府財務報告對政府債務信息的一般性反映，從而更好地實現對地方政府的監(jiān)督，防范可能的債務風險。④⑤基于這一基本共識，中國政府也在積極推進會計基礎從現收現付制走向權責發(fā)生制，借助政府會計服務現代財政治理，構建政府會計和政府債務管理融合的地方政府債務管理新框架，防范與化解政府債務風險，增加財政的可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）中國改革實踐與研究進展

近幾年來，中國一直持續(xù)推進政府會計制度改革。在改革之前，中國主要是以收付實現制為核算基礎并形成預算報告，報告主要反映預算收支狀況，無法準確完整反映政府資產負債情況。⑥因此，為改善現有政府會計制度，中國開始自上而下推行以權責發(fā)生制為核算基礎的政府綜合財務報告改革，以期實現全面披露政府資產負債情況。

中國的政府會計制度改革和政府綜合財務報告改革經歷了以下三個時期：（1）制度探索期。修訂后的《中華人民共和國預算法》批準地方政府舉債。《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》（國發(fā)[2014]63號）構建政府財務報告制度框架體系，為開展政府財務報告編制試點工作提供基本規(guī)范。（2）改革試點期。黨的十九大報告提出，要全面實施績效管理，建立政府財務報告。2017年10月24日，財政部發(fā)布的《關于印發(fā)（政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表）的通知》（財會[2017]25號），選取個別中央部門和部分省份作為首批試點單位，編制上一年度政府財務報告。2018年，試點地區(qū)進一步擴大。（3）全面推行期。2019年，財政部在40個中央部門和全國34個省級行政區(qū)全面推廣政府會計制度改革，編制政府綜合財務報告。

圍繞這三個時期的政府會計改革與推進，學術界進行了一系列廣泛的探討。一些研究分析權責發(fā)生制是否能減少地方債務風險、提升政府績效⑦，為中國政府會計制度的權責發(fā)生制改革提供國際經驗借鑒①。一些研究圍繞政府會計制度改革提供規(guī)范性的理論分析，并對財務報告該如何編制提供政策建議。②

目前中國已全面鋪開以權責發(fā)生制為核算基礎的綜合財務報告改革，因此現階段評估改革的制度效果顯得尤為重要。學界目前對中國這一制度改革的政策效應研究則稍顯不夠，僅少量研究對制度效應做了定量評估，但研究視角主要局限在政府支出績效影響領域，如一些研究利用2017-2020年浙江省的數據，實證檢驗發(fā)現政府會計制度改革后，地方政府的公共產品和公共服務的產出效率得到提高。③考察政府會計制度改革對政府債務風險控制的研究則較為缺乏。④

（三）研究假設

會計制度改革能改善政府債務風險的兩個機制分別為債務信息披露機制和有效政府問責機制。前者有助于緩解中央政府或社會與地方政府之間的信息不對稱問題；后者有助于在真實的信息基礎上，中央政府或社會實現對地方政府的有效問責。

目前中國基于政府會計改革所形成的政府綜合財務報告，僅對政府內部部門公開，尚未向社會開放，需要解決的是政府委托代理間的信息不對稱問題，而非政府與社會之間的信息不對稱問題。這將削弱上述兩個機制的作用：第一，債權人無法得知政府真實財務運行狀況，無法解決外部信息不對稱問題；第二，社會難以發(fā)揮外部問責作用。由于治理體制的特殊性，在地方治理過程中，地方更容易對上負責而非對下負責⑤，因此外部問責能在多大程度上發(fā)揮約束效應也存在疑問。同時，地方政府也更容易擔心在政府會計制度改革之后，中央會加強對地方財務信息問責，因此改革所形成的威懾效應也許更強，地方政府將會規(guī)范其發(fā)債行為，減少過度發(fā)債風險。地方發(fā)債決策更多受制于地方內部激勵，而非債權人外部篩查影響?；诖?，地方政府會計改革，雖然存在外部信息不對稱等缺陷，但是仍有可能由于內部信息不對稱和內部問責效應的加強，地方最終實現債務風險的下降?；诖耍疚奶岢鲆韵卵芯考僭O：

研究假設1：以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計制度改革能減少地方債務擴張，降低政府債務風險。

有學者認為，權責發(fā)生制政府會計改革與管理績效的相關關系不顯著，原因是政府會計改革并不是簡單的會計核算方法與財務報告格式轉換，而是受到改革所在地的制度環(huán)境的約束。⑥如果上級政府部門對政府會計制度改革不夠重視，基于權責發(fā)生制所形成的政府財務報告的績效分析與評估就不會被重視，公共部門就會存在較強的上行下效激勵，這導致改革措施無法落地，無法改善管理績效。①政府會計制度的改革效果取決于試點所在地的制度治理質量，如組織變革程度等。②由此可知，試點所在地的政府治理質量對改革的效果具有較大的影響。在政府治理質量比較差的地方，會計制度改革下的信息披露機制可能只會被象征性地使用，最終導致改革流于形式，也就無法影響政府管理績效?；谶@一分析思路，本文提出以下研究假設：

研究假設2：在政府治理質量更高的地區(qū)，以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計制度的改革效果將更為顯著，更能有效降低當地的債務擴張規(guī)模和債務風險。

三、模型設定、變量說明與數據來源

（一）基準回歸模型設定

2017年，財政部以山西省、黑龍江省、浙江省、廣東省等為試點，開展地方政府財務報告編寫。2018年，財政部公開了第二批試點地方。2019年，財政部開始在全國實行這一改革。由于這一改革在不同地區(qū)、不同年份實施，因此本文用多期雙重差分法（DID）評估以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計制度改革對地方政府債務風險的影響。本文的分析層級為地級市，基準回歸模型設定如下：

其中，i表示地級市，t表示年份。Debti，為被解釋變量，表示地方政府的新增債務規(guī)模，衡量地方的債務風險程度。DIDi為核心解釋變量，表示城市虛擬變量與時間虛擬變量的交互項。為核心解釋變量的系數，測量政府會計制度改革對試點城市新增債務的影響程度，若B顯著小于0，說明政府會計制度改革有助于降低地方政府的債務風險，本文預期為負。X為一系列可能影響地方新增債務的控制變量。模型選用面板數據的雙向固定效應估計方法，即同時控制城市固定效應u及年份固定效應。為隨機誤差項。由于政策實施基本以省級行政區(qū)為單位，因此回歸分析采用聚類到省級層面的穩(wěn)健性標準差。

（二）變量說明

1．被解釋變量

被解釋變量為地方政府債務風險。本文用各城市每年新增的城投債發(fā)行規(guī)模的絕對值衡量，實證中對其取對數。本文采用政府隱性債務而不采用政府顯性債務，這樣可以減少不同機制的干擾，得到更為準確的檢驗結果。政府會計制度改革有助于降低政府債務風險。信息披露機制可能導致改革后政府顯性債務賬面增加，政府問責機制可能導致改革后政府顯性債務賬面減少。采用政府顯性債務可能存在因會計制度變更而發(fā)生的賬面政府債務增多問題。本文利用政府顯性債務的實證研究可能會由于這兩個機制相反的影響結果而產生干擾效應，難以準確識別政府會計制度改革的真實政策效果。采用政府隱性債務不存在債務披露情況的干擾效應，發(fā)債規(guī)模的調整體現為問責程度加強以后政府的行為變化，這可以直接反映地方的債務風險的變化程度。因此，本文采用隱性債務可以更為真實地估計新制度實施框架中地方政府在債務行為上的調整結果。一般而言，如果能檢測到改革對地方隱性債務擴張的約束效應，那么這種效應應該更強。本文將地方政府的債務風險放在隱性債務的擴張視角上，重點檢測試點地區(qū)在引入政府財務報告改革以后新增城投債發(fā)債規(guī)模的變化。

2．核心解釋變量

核心解釋變量為城市虛擬變量與時間虛擬變量的交互項。根據財政部印發(fā)上述通知可知，中央對試點地區(qū)的選取一般以省級行政區(qū)為單位，在該區(qū)域內實施這一改革；僅少數計劃單列市以地級市作為政策實施試點。因此，本文對實驗組與控制組的處理如下：根據現有的政策試點，若試點單位為省級行政區(qū)，則將處于該范圍內的全部地級市劃為試點地區(qū)，放人實驗組；若試點單位為地級市，則僅將該市放人實驗組。反之則為控制組。設置進入實驗組的地級市為虛擬變量1，設置進入控制組的地級市為虛擬變量0。

依據這一劃分原則，2017年進入試點地區(qū)的實驗組包括山西省、黑龍江省、浙江省、廣東省等四個省份的全部地級市。2018增加的實驗組包括河北省、內蒙古自治區(qū)、吉林省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、廣西壯族自治區(qū)、陜西省等九個省份的全部地級市；同時還包括廈門市和青島市等兩個地級市。2019年，改革已全面推廣，全部地級市均屬于實驗組。在時間虛擬變量的設置上，我們將實驗組在政策發(fā)布的當年及其之后的年份設置為虛擬變量1，其他時間設為0。為確保樣本的可比性，本文在實際處理中，剔除了直轄市、西藏自治區(qū)以及海南省的樣本。①

3．其他重要變量與控制變量

根據現有文獻，地方政府的財政透明度指數可以反映地方政府治理水平。②地方政府的財政透明度取決于地方預算信息的公開程度，這一指標具有很強的地方自主性，故而地方政府治理質量越好，財政行為也會越規(guī)范，也越傾向提高預算信息的公開化。如果連最嚴格監(jiān)管的預算信息都不愿對公眾公開，就說明地方政府既無能力也無動力去提升治理質量。因此，本文利用地市級的財政透明度高低衡量政府治理質量的高低。

參照現有研究，本文的控制變量如下：（1）經濟發(fā)展水平。較好的經濟發(fā)展水平可能擁有較高的信用指數和償債預期，因此發(fā)債規(guī)?？赡茉礁?；相反，較好的經濟發(fā)展水平也可能對債務需求較低，因此償債預期將與發(fā)債規(guī)模成反比。本文用地方人均GDP水平衡量經濟發(fā)展，對其取對數消除指標不平穩(wěn)的影響。（2）財政自主性。財政自主性的指標為地方自有財政收入占地方財政支出的比例。財政分權理論表明，財政越分權，地方越可能長期規(guī)劃①，越有可能遏制地方政府的發(fā)債沖動。本文用財政自主性指標反映地方在分權下的財政激勵程度。中央與地方政府間不合理的財權關系可能導致地方政府債務累積。②故預期影響不明。（3）產業(yè)結構。因為城投債多以各類基礎設施建設為主，所以產業(yè)結構更高級的地區(qū)，對城投債的需求可能越低。本文用經濟總產值中第三產業(yè)總產值與第二產業(yè)總產值的比重衡量產業(yè)結構的高級化程度。（4）GDP增長率。GDP增長速度越高，代表城市擴張速度越快，因此債務需求也將越高。（5）城市負債水平。如果城市整體負債水平高，就說明整個城市更傾向借債來發(fā)展，因此可能導致更高的城投債規(guī)模；該城市負債越多，越難在市場上籌集更多的城投債，因此也可能帶來更小的城投債規(guī)模。本文用城市金融機構貸款余額占城市GDP的比例衡量城市的負債水平。

（三）數據來源與描述性統計

本文以中國地級市的城投債數據作為研究對象。選取中國的地方政府作為案例研究，在因果關系識別上，具有一定的優(yōu)勢。具體而言，在國際比較研究中，政府會計制度的選擇可能并非外生，財務狀況更好的國家或地區(qū)更有可能選擇以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計制度，這容易產生互相的因果效應。中國的許多改革是中央自上而下推行的，試點地區(qū)涵蓋東部、中部、西部不同地區(qū)，政策是命令性的而并非地方政府的自主選擇，因此基于中國地區(qū)數據的研究更容易排除逆向因果關系對政策效應估計的影響。

城投債數據來自筆者整理，原始數據來自深圳證券交易所和上海證券交易所官網，中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會等金融監(jiān)管機構等官網。財政透明數據來自2013年以來清華大學與四川大學聯合發(fā)布的《中國市級政府財政透明度研究報告》。控制變量來自歷年《中國城市統計年鑒》。本文選取的時間范圍為2013年至2020年。此外，研究未納入西藏自治區(qū)、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣省、海南省和四個直轄市等地數據。描述性統計結果如表1所示。

四、實證結果分析

（一）基準回歸結果

表2為采用多期DID回歸以后的計量結果。其中，第2列至第5列分別呈現了是否控制時間效應、是否納入控制變量的回歸結果，結果表明時間因素具有強烈的干擾效應，必須控制時間效應，避免由此產生的錯誤估計。因此，根據第3列、第5列的計量結果，在控制時間效應以后，雖然政府會計改革的估計系數為負數，符合研究預期，但是這一結果并未通過統計顯著性檢驗，即回歸結果顯示權責發(fā)生制的政府會計制度改革并不能降低債務規(guī)模。由于模型選用的政府隱性債務規(guī)模，排除了前述因政府會計的披露效應所導致的債務增加而引起的因果推斷混淆干擾，因而本文的研究假設1并未得到支持。為何基于中國的實證數據檢驗結果與基于國際比較研究所得到的結論不一樣？根據研究假設2的分析思路，會計制度改革能否有效發(fā)揮其信息問責功能，取決于政策實施過程中的改革質量好壞。因此，需進一步分析城市的政府治理質量差異對改革效果影響的異質性，進而更為準確地評估中國權責發(fā)生制的政府會計制度改革的效果。

（二）進一步分析：對不同地區(qū)實驗組的分類評估

政府會計制度的改革效果也許會受到制度實施環(huán)境的影響，這可能是本文研究假設1無法得到驗證的一個原因。具體而言，在政府治理質量較高的地區(qū)，政府會計制度能得到有效執(zhí)行，政策效果也會更為顯著；在政府治理質量較低的地區(qū)，地方更可能敷衍了事，權責發(fā)生制的政府會計制度沒有發(fā)揮其應有的信息披露作用，因此政策效果可能并不明顯。本文將實驗組分為兩類：第一類是政府治理質量高的試點城市，即實驗組1；第二類是政府治理質量低的試點城市，即實驗組2。本文用城市的財政透明度衡量政府治理質量，因此城市政府治理質量高指的是那些財政透明度高于本年均值的樣本；政府治理質量低是指那些財政透明度低于本年均值的樣本。新的回歸分析結果如表3所示。在實驗組1中，回歸系數顯著為負數，表明政府會計制度改革降低了城市的債務擴張速度。平均而言，隨著政府會計制度改革的實施，地方政府的絕對債務規(guī)模能下降13.7%。在實驗組2中，回歸系數方向雖然符合預期，但是并不顯著，表明這些城市的債務擴張速度并未發(fā)生明顯改變，政府會計制度改革的影響有限。

政府會計制度改革的效果受制度環(huán)境質量的影響。只有在那些制度環(huán)境較好的地區(qū)，政府才會更為積極地執(zhí)行新的改革政策，進而保證改革的政策效果。在那些制度環(huán)境較差的地區(qū)，或許制度執(zhí)行只是流于形式，因而并不能緩解信息不對稱問題，于是政府會計制度改革發(fā)揮作用有限。這與現有研究結論相一致，表明制度改革發(fā)揮作用存在有效前提，后續(xù)改革應把更多精力放在制度執(zhí)行的有效性上。

（三）平行趨勢檢驗

參考事件研究法，本文構建了動態(tài)模型進行政策動態(tài)效果檢驗設置，借以檢測回歸方程，檢驗實驗組和控制組在政府會計改革試點政策出臺之前是否滿足平行趨勢，具體模型如下：

由圖1可知，在權責發(fā)生制的政府財務報告改革以前，Pre2至Pre5的系數均不顯著，這表明在改革之前，實驗組與控制組在城投債規(guī)模的擴張趨勢上沒有顯著性區(qū)別，即實驗組與控制組滿足平行趨勢假設。在改革之后，Pre0至Pre3的系數均為負，都通過了顯著性檢驗。這表明，地方政府會預期上級政府與其之間的信息不對稱狀況將會改善，上級政府將能更有效地問責地方政府，因此削弱了地方政府的債務規(guī)模擴張行為，降低了地方債務風險。

（四）穩(wěn)健性檢測

1．替換被解釋變量

為驗證研究結論的穩(wěn)健性，本文進一步構造城市相對債務規(guī)模指標，用新增城投債規(guī)模占城市預算收入的比例衡量，以反映地方的債務風險程度。城投債占政府預算收入的比重越高，說明城市未來更容易陷入債務償付危機中，因此政府會計制度改革將能有效改善相對債務風險。重估的回歸模型結果如表4所示。替換因變量的檢驗結果發(fā)現，政府會計制度改革能顯著減小城市的相對發(fā)債規(guī)模，第3列的回歸結果表明，相對于控制組城市而言，實驗組1城市的平均相對債務規(guī)模下降了4%，且這一效應僅在政府治理質量較高的地區(qū)作用顯著。替換因變量后的重估結果與前述結論保持一致，表明了本文研究結論的穩(wěn)健性。

2．縮尾檢驗

本文對連續(xù)變量進行上下1%的縮尾處理以消除極端值的影響，并對全部模型重新進行了估計，計量結果與前述結論完全一致。為避免贅述，筆者不再進行報告。

3．安慰劑效應

本文參考已有文獻的做法，進行安慰劑效應檢驗，以排除研究結論的偶然性。本文在其他變量保持一致的前提下，隨機賦值政府會計制度改革試點的時間和城市，進行多期DID的雙重固定效應回歸，并將該過程重復500次，得到交互項回歸系數，繪制核密度分布圖和系數顯著性的P值，結果如圖2所示。隨機抽樣估計P值與系數大致服從正態(tài)分布，系數均值接近于0且均不顯著。這證明政府會計制度改革試點對政府債務風險的影響并非由偶然性因素導致，前述結論具有非常強的穩(wěn)健性。

（五）進一步機制討論

目前，中國的政府會計制度改革尚在探索中，政府財務報告僅在政府部門內部公開，尚未對全社會公開。因此，這一改革更容易通過政府內部的信息披露和財政問責發(fā)揮約束效應，而社會監(jiān)督的約束有限?；诖?，本文試圖對此進行驗證，進一步分析政府會計制度改革對中國地方債務風險治理的可能性機制。

本文用政府預算內的財政壓力考察地方政府所面臨的內部問責程度。當地方政府預算內面臨較大的財政壓力時，地方更容易因財政困難而尋求中央幫助，因此面臨更嚴格的財政審查；另一方面，這些地方往往也更容易發(fā)生過度借債行為，財政風險系數更高。在政府會計制度改革以后，這些地區(qū)的財務信息狀況更透明，地方被問責的風險更高。財政壓力越大的地方，內部問責程度也越強，地方面臨的約束壓力越大，制度改革的效果也應該越好。本文用互聯網普及率考察地方政府所面臨的外部問責壓力。在數字信息化時代，互聯網發(fā)展越快的地方，信息傳達越快捷，公民將越容易了解政府最新動態(tài)；興起的各類社交網站及自媒體，也越易發(fā)揮社會監(jiān)督的影響力。由于政府財務報告尚未對社會公開，社會監(jiān)督力量有限，因此可以預期在社會監(jiān)督力量不同的地區(qū)，改革的效果將沒有差異。

本文用預算內財政收入與財政支出的缺口衡量地方面臨的財政壓力。在計量模型中，我們將財政缺口超過年度均值的地區(qū)視為具有較高財政壓力的城市組，賦值為1，其他地區(qū)賦值為0。用這一虛擬變量代表地區(qū)的內部問責強弱程度，并在回歸模型中加入DID與內部問責虛擬變量的交互項。本文用社會中每百人互聯網用戶數衡量地方的互聯網普及率程度。在計量模型中，我們將互聯網普及率超過均值的地區(qū)視為具有較高社會監(jiān)督的城市組，賦值為1，其他地區(qū)賦值為0，用這一虛擬變量代表城市的外部問責強弱程度，并在回歸模型中加入DID與外部問責虛擬變量的交互項?；谶@一研究設計，新的回歸結果如表5所示。結果顯示，內部問責程度越強，改革降低政府債務擴張的影響效果也越好；外部問責程度的差異對此并無影響。這與之前的預期相一致，說明這一制度改革主要是通過增強政府內部的信息透明度，進而實現對地方政府債務風險的有效治理的。

五、結論與啟示

本文基于中國政府會計制度改革試點這一準自然實驗，利用2013年至2020年中國城市的面板數據，采用多期DID實證評估政府會計制度改革對降低城市隱性債務擴張的政策效應。研究發(fā)現：第一，政府會計制度改革的確有助于降低試點城市的城投債擴張規(guī)模，但這一政策的有效性受試點地區(qū)的制度環(huán)境約束。在政府治理質量較高的城市中，隨著政府會計制度改革的實施，地方政府的絕對債務規(guī)模能下降13.7%，相對債務規(guī)模能下降4%。但是在政府治理質量較低的城市中，由于政策更容易被敷衍應對，制度無法有效發(fā)揮治理效能，結果導致試點城市的絕對債務與相對債務均無明顯減少。第二，目前政府財務報告僅對政府部門內部公開，因此外部問責無法發(fā)揮作用；當地方政府面臨更大的政府內部問責壓力時，政府會計制度改革對地方債務風險的治理效應將得到顯著提升。

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，要推進財政預算的績效管理建設與健全政府債務管理制度，其中最為重要的制度改革之一，即通過在不同層級的地方政府之間建立權責發(fā)生制的政府會計制度，逐步建立良好的政府綜合財務報告體系。因此，本文的研究為政府會計制度如何改善政府財政治理，尤其是政府債務風險治理提供了參考?；谘芯堪l(fā)現，本文提出以下建議：第一，保障制度實施的有效性，增強會計對財務信息的反映性，避免改革浮于表面，確保通過會計這一技術工具，有效緩解政府委托代理之間的信息不對稱問題。第二，建立財務報告的考核評價機制，強化會計制度對地方財政行為的問責。地方面臨上級問責壓力越大，改革對政府債務風險的改善效應越強，因此應進一步完善政府內部對財務報告評價的考核指標，增強會計制度對地方債務風險的問責機制，有效防范地方債務風險。