摘要：全球化推動(dòng)了勞動(dòng)力跨國(guó)遷移，這使得移民工人的社會(huì)保護(hù)成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。社保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于移民工人而言，具有明確的適用性，而這種適用性主要通過(guò)國(guó)內(nèi)立法、國(guó)際合作以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合作用來(lái)實(shí)現(xiàn)。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為移民工人獲得更為全面和深入的社會(huì)保護(hù)提供了根本性的支撐和路徑。

關(guān)鍵詞：社保標(biāo)準(zhǔn)；移民工人；適用效力；實(shí)施路徑

引言

社會(huì)保障不僅是一種避險(xiǎn)措施，更是一種經(jīng)濟(jì)行為。作為避險(xiǎn)措施，社會(huì)保障能夠確保人們?cè)诿媾R疾病、殘疾、生育、工傷、失業(yè)、年老或死亡等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，收入不會(huì)停止或大幅減少，從而防止普遍貧困和社會(huì)排斥。作為經(jīng)濟(jì)行為，社會(huì)保障是一項(xiàng)對(duì)人民具有顯著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的投資，它賦予人們從不斷變化的勞動(dòng)市場(chǎng)中獲益的能力。社會(huì)保障是社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的保障和推動(dòng)力量。特別是在危機(jī)時(shí)期，它能夠有效緩解經(jīng)濟(jì)下滑帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)沖擊，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)和包容性可持續(xù)發(fā)展。然而，對(duì)于世界上許多人來(lái)說(shuō)，享有社會(huì)保障仍然是一個(gè)遙不可及的目標(biāo)。實(shí)際上，全球僅有45%的人口能夠享受到至少一項(xiàng)社保待遇，而剩余的55%的人口則未能獲得任何形式的社會(huì)保護(hù)[1]。在這些人口中，移民工人是一個(gè)重要的特殊群體。據(jù)估計(jì)，全球有超過(guò)8000萬(wàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)移民[2]。據(jù)中國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，中國(guó)在外國(guó)領(lǐng)土內(nèi)工作的勞務(wù)人員將近93萬(wàn)人。此外，中國(guó)科技部部長(zhǎng)在第十七屆中國(guó)國(guó)際人才交流大會(huì)上透露，2018年在中國(guó)境內(nèi)工作的外國(guó)人已經(jīng)超過(guò)95萬(wàn)人[3]。因此，為移民工人提供充分的社會(huì)保護(hù)已成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

關(guān)于國(guó)際勞工組織的社保標(biāo)準(zhǔn)，其初衷主要是調(diào)整成員國(guó)的國(guó)內(nèi)社保關(guān)系。那么，這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)移民工人是否同樣具有適用效力呢？如果答案是肯定的，那么這些標(biāo)準(zhǔn)又是通過(guò)哪些途徑在移民工人群體中得以實(shí)施的呢？下文將對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行深入探討。

一、社保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)移民工人的適用性

社保標(biāo)準(zhǔn)除個(gè)別例外情形，如要求同為公約批準(zhǔn)國(guó)、以互惠為條件等，原則上均適用于移民工人。理由如下：

（一）覆蓋范圍界定

幾乎所有社保標(biāo)準(zhǔn)所界定的覆蓋人員范圍均包括了移民工人。如1952年《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》（第102號(hào)）規(guī)定，醫(yī)療、疾病、失業(yè)、老齡、工傷、家庭、生育、殘疾、遺屬九項(xiàng)津貼的受保護(hù)人應(yīng)含規(guī)定類別的雇員，或規(guī)定類別的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口，或規(guī)定類別的居民，而不論其國(guó)籍如何。1982年《建立維護(hù)社會(huì)保障權(quán)利國(guó)際體系公約》（第157號(hào)）規(guī)定，各會(huì)員國(guó)應(yīng)保證受益人獲得老年遺屬津貼、工傷職業(yè)病年金以及殘疾補(bǔ)貼，而不論受益人是否是一會(huì)員國(guó)的國(guó)民，也不論其居住地點(diǎn)在何處。1967年《殘疾、老年和遺屬津貼建議書》（第131號(hào)）、1969年《醫(yī)療和疾病津貼建議書》（第134號(hào)）均規(guī)定，本建議書所稱的“居民”是指在會(huì)員國(guó)領(lǐng)土上正常居住的人員，不論其為本國(guó)人還是外國(guó)人，均在社保標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍之內(nèi)。

（二）待遇平等條款

幾乎所有社保標(biāo)準(zhǔn)都含有非本國(guó)工人與本國(guó)工人待遇平等的條款。如1952年《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》（第102號(hào)）不僅對(duì)非本國(guó)居民與本國(guó)居民的社保平等待遇作了規(guī)定，而且把平等待遇覆蓋于醫(yī)療、疾病、失業(yè)、老齡、工傷、家庭、生育、殘疾、遺屬九個(gè)傳統(tǒng)社保分支。1964年《工傷事故和職業(yè)病津貼公約》（第121號(hào)）規(guī)定，各會(huì)員國(guó)應(yīng)在其領(lǐng)土上確保非本國(guó)居民在工傷事故和職業(yè)病津貼方面與本國(guó)居民享有同等待遇。1925年《事故賠償同等待遇公約》（第19號(hào)）和1962年《（社會(huì)保障）同等待遇公約》（第118號(hào)）更以“同等待遇”為公約之名，專門規(guī)定移民工人的社保同等待遇。

（三）專門移民標(biāo)準(zhǔn)

社保標(biāo)準(zhǔn)中還有一些專門針對(duì)移民工人的社保規(guī)定。如1949年《移民就業(yè)公約（修訂）》（第97號(hào)）規(guī)定，凡本公約業(yè)已生效的會(huì)員國(guó)承諾，對(duì)本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的合法移民不分民族、種族、宗教和性別，在社保方面實(shí)行不比本國(guó)公民更為不利的待遇。1975年《移民工人公約（補(bǔ)充規(guī)定）》（第143號(hào)）規(guī)定，在移民工人于某會(huì)員國(guó)無(wú)法獲得正常地位的情況下，賦予該移民工人享有原來(lái)就業(yè)所賦予的社保平等待遇權(quán)和社保申訴權(quán)；公約業(yè)已生效的會(huì)員國(guó)應(yīng)積極采取包括頒布法律在內(nèi)的措施，有效保護(hù)移民工人的社會(huì)保障權(quán)。1975年《移民工人建議書》（第151號(hào)）規(guī)定，凡其地位不合法或未能合法化的移民工人，應(yīng)當(dāng)享有目前就業(yè)或過(guò)去就業(yè)賦予他們及其家屬在社會(huì)保障方面的平等待遇權(quán)。

（四）監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)踐

國(guó)際勞工組織負(fù)責(zé)實(shí)施公約與建議書的監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過(guò)實(shí)踐證明了社保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)移民工人具有明確的適用效力。作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專家委員會(huì)，其監(jiān)督公約實(shí)施的主要方式是發(fā)布“評(píng)論意見(jiàn)”。舉例來(lái)說(shuō)，針對(duì)埃及工人因海灣戰(zhàn)爭(zhēng)而被迫回國(guó)但未領(lǐng)取工資的情況，專家委員會(huì)在審查1949年《工資保護(hù)公約》（第95號(hào)）的實(shí)施情況后，于2001年年度報(bào)告中發(fā)表了“評(píng)論意見(jiàn)”，明確指出：第95號(hào)公約適用于所有工人，包括移民工人，不論其國(guó)籍或身份如何。鑒于公約現(xiàn)行條款在處理移民工人工資支付問(wèn)題上的不足，專家委員會(huì)建議考慮對(duì)公約進(jìn)行修訂。

同樣，在監(jiān)督1964年《工傷事故和職業(yè)病津貼公約》（第121號(hào)）及1969年《醫(yī)療和疾病津貼公約》（第130號(hào)）的實(shí)施情況時(shí)，專家委員會(huì)在“評(píng)論意見(jiàn)”中強(qiáng)調(diào)：這兩個(gè)公約的批準(zhǔn)國(guó)應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的義務(wù)，在國(guó)家政策框架內(nèi)，與雇主組織和工人組織進(jìn)行協(xié)商，制定并執(zhí)行一項(xiàng)社會(huì)政策，確保移民工人不被排除在任何已通過(guò)的國(guó)家社保最低標(biāo)準(zhǔn)之外。

（五）人類共享人權(quán)

社會(huì)保障是全人類共同享有的一項(xiàng)基本人權(quán)，當(dāng)然也是移民工人應(yīng)享有的權(quán)利。社會(huì)保障的普遍性人權(quán)屬性已被國(guó)際法律文件和國(guó)際法庭的判例所充分證明。國(guó)際勞工組織1944年《費(fèi)城宣言》明確指出：全人類，不論種族、信仰或性別，均有權(quán)在自由和尊嚴(yán)的條件下，以及在經(jīng)濟(jì)保障和機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上，謀求其物質(zhì)福利和精神發(fā)展。聯(lián)合國(guó)1948年《世界人權(quán)宣言》同樣宣示：人人有權(quán)享有本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不論種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治見(jiàn)解或其他主張、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等差異，均不得作為限制或剝奪這些權(quán)利的理由。聯(lián)合國(guó)1966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定，各締約國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)。此外，泛美人權(quán)法庭在2003年發(fā)布的一項(xiàng)裁決中指出：社會(huì)保障權(quán)應(yīng)普遍適用于包括所有移民工人在內(nèi)的所有居民，不論其國(guó)籍和移民地位如何。這一觀點(diǎn)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了社會(huì)保障權(quán)的普遍性和無(wú)差別性。

二、移民工人社保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施路徑

（一）國(guó)內(nèi)立法

社保標(biāo)準(zhǔn)在一國(guó)境內(nèi)的實(shí)施，依賴于各會(huì)員國(guó)制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法進(jìn)行轉(zhuǎn)化和落實(shí)。國(guó)內(nèi)立法是確保移民工人社保標(biāo)準(zhǔn)得以實(shí)施的基本途徑。以中國(guó)為例，目前，中國(guó)為移民工人制定的社保規(guī)范性文件主要包括：2011年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》；2011年人社部發(fā)布的《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》；以及隨后發(fā)布的《關(guān)于做好在我國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》；還有2012年中共中央組織部等25個(gè)部門聯(lián)合制定的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》。這些文件的出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始將移民工人納入社保體系，但同時(shí)也暴露出中國(guó)在移民工人社保國(guó)內(nèi)立法方面的發(fā)展仍顯滯后。

首先，這些國(guó)內(nèi)立法的層級(jí)在一定程度上較低，多數(shù)是以部委“辦法”或“通知”的形式發(fā)布，缺乏足夠的法律效力和權(quán)威性。其次，這些立法在各地的落實(shí)規(guī)定存在較大差異，缺乏一定的統(tǒng)一性和規(guī)范性。再次，移民工人的參保率普遍較低，根據(jù)2013年的數(shù)據(jù)，在中國(guó)工作的60萬(wàn)外國(guó)人中，僅有33%的人參加了社會(huì)保險(xiǎn)[4]。此外，對(duì)于移民工人中的特殊群體，如家庭服務(wù)和護(hù)理工人、建筑工人、非正規(guī)就業(yè)工人等，他們的社保問(wèn)題尚未得到國(guó)內(nèi)立法的充分關(guān)注和解決。最后，目前移民工人社保法律適用主要依據(jù)屬地法原則，然而，這一原則主要基于本國(guó)工人的生活情況制定，未能充分考慮移民工人社會(huì)保障的特殊性，導(dǎo)致其實(shí)施效果不盡如人意。

（二）國(guó)際合作

社會(huì)保障的國(guó)家性質(zhì)以及各國(guó)社保制度的差異性，給移民工人社保帶來(lái)了重大挑戰(zhàn)。因此，社保國(guó)際合作成為協(xié)調(diào)移民工人社會(huì)保護(hù)的重要工具。國(guó)際合作主要有兩種方式：

（1）締結(jié)雙邊協(xié)定。以中國(guó)為例，目前中國(guó)已與德國(guó)、韓國(guó)、丹麥、芬蘭、加拿大、瑞士、荷蘭、西班牙、盧森堡、法國(guó)、日本、塞爾維亞12個(gè)國(guó)家簽署了雙邊協(xié)定。盡管雙邊協(xié)定在協(xié)調(diào)移民工人社會(huì)保護(hù)方面發(fā)揮了一定作用，但其局限性也顯而易見(jiàn)：一是主要集中在雙重繳費(fèi)豁免上，缺乏關(guān)于轉(zhuǎn)移接續(xù)和繳費(fèi)累計(jì)的具體安排；二是僅涉及養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)的豁免，未涵蓋醫(yī)療、生育和工傷保險(xiǎn)的豁免。這表明雙邊協(xié)定仍有向更廣泛領(lǐng)域、更高層次發(fā)展的潛力。

（2）建立區(qū)域框架。當(dāng)前勞務(wù)移民呈現(xiàn)出新特點(diǎn)，以亞洲為例，勞動(dòng)力多數(shù)在近鄰或區(qū)域內(nèi)國(guó)家間流動(dòng)；勞動(dòng)力遷移中女性比例上升；非正常移民或不合法移民數(shù)量增多；勞動(dòng)力遷移多由私人中介組織。這些新特點(diǎn)表明，移民跨國(guó)流動(dòng)的無(wú)序性是制約移民工人社會(huì)保障的一個(gè)重要因素。因此，與采取個(gè)別移民輸出國(guó)與個(gè)別移民接納國(guó)的雙邊行動(dòng)相比，建立一個(gè)經(jīng)過(guò)三方協(xié)商的、具有指導(dǎo)性的、以權(quán)利為基礎(chǔ)的區(qū)域性框架，以應(yīng)對(duì)移民流動(dòng)的無(wú)序性，具有顯著優(yōu)勢(shì)。構(gòu)建區(qū)域性社?？蚣艿暮诵膬?nèi)容應(yīng)包括實(shí)現(xiàn)勞務(wù)移民管理的區(qū)域聯(lián)網(wǎng)，并通過(guò)制定保護(hù)移民工人的行為準(zhǔn)則來(lái)確保其實(shí)施。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展

為增強(qiáng)社保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)效性，國(guó)際勞工組織憲章設(shè)立了監(jiān)督機(jī)制。依據(jù)此機(jī)制，若會(huì)員國(guó)未能遵循調(diào)查委員會(huì)或國(guó)際法庭關(guān)于履行公約義務(wù)的建議或裁決，國(guó)際勞工局理事會(huì)可向國(guó)際勞工大會(huì)提出“合理且恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)”建議。然而，憲章對(duì)于“合理且恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)”的具體定義并未明確闡述。若考慮武力制裁，這明顯違反了聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則，因此不可行；若采取經(jīng)濟(jì)制裁，這通常被視為霸權(quán)主義行為，也不應(yīng)被采納。

既然不能訴諸武力或經(jīng)濟(jì)制裁，那么“合理且恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)”更可能是道德譴責(zé)或其他非強(qiáng)制性的外交手段。然而，僅憑道德譴責(zé)，其實(shí)際效果確實(shí)值得質(zhì)疑，這也是勞工組織常受到批評(píng)的原因之一，即缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制。我們認(rèn)為，提高社保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)效性的關(guān)鍵在于：切實(shí)幫助那些難以實(shí)施社保標(biāo)準(zhǔn)的成員國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，確保發(fā)展成果惠及全體人民。沒(méi)有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為支撐，任何社保制度都難以真正落實(shí)。國(guó)際勞工組織在監(jiān)督過(guò)程中，若忽視“特定國(guó)家的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件”，無(wú)異于削弱了社保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)效性[5]。

試想，如果一個(gè)國(guó)家連本國(guó)國(guó)民的基本社保需求都難以滿足，又如何能為外國(guó)人提供有效的社會(huì)保護(hù)呢？在這方面，中國(guó)提出的“一帶一路”倡議及其實(shí)施，為全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社保平等享受提供了有力的物質(zhì)支撐和實(shí)踐范例。

三、結(jié)論

社會(huì)保障不僅是一種避險(xiǎn)措施，也是一種基本人權(quán)，還是一種經(jīng)濟(jì)行為。全球化促進(jìn)了勞動(dòng)力的大量跨國(guó)遷移，而勞動(dòng)力跨國(guó)遷移又大大推動(dòng)了世界經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。移民工人的社會(huì)保護(hù)成為一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。從社保標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋范圍界定、待遇平等條款、專門移民標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)踐、人類共享人權(quán)5個(gè)方面看，社保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)移民工人具有適用上的效力。這種適用上的效力具體通過(guò)國(guó)內(nèi)立法、國(guó)際合作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。但從社保運(yùn)行實(shí)踐看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是移民工人獲得全面社會(huì)保護(hù)的根本路徑。

參考文獻(xiàn)：

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〔基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“命運(yùn)共同體理念下跨國(guó)工傷保險(xiǎn)絲路萬(wàn)民法研究”的階段性成果（19XFX015）〕

（作者簡(jiǎn)介：李剛，陜西師范大學(xué)教授。劉璐洋，喀什大學(xué)碩士研究生。）