摘要：政策跟蹤審計(jì)是國家審計(jì)機(jī)關(guān)針對重大政策執(zhí)行情況展開的有效舉措，對于推進(jìn)政策發(fā)揮實(shí)效、加快制度體制機(jī)制完善、完成國家善治計(jì)劃等諸多方面發(fā)揮著積極作用。在厘清政策跟蹤審計(jì)工作的發(fā)展演變脈絡(luò)基礎(chǔ)之上，分析了政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善面臨的主要困境，以夯實(shí)制度基礎(chǔ)，健全審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告制度；完善制度體制，瞄準(zhǔn)問題提出整改方案；創(chuàng)新方式方法，推進(jìn)全鏈條政策跟蹤審計(jì)；應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，把控機(jī)制建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)四個(gè)方面提出具體路徑。

關(guān)鍵詞：政策跟蹤審計(jì)；國家審計(jì)；體制機(jī)制；大數(shù)據(jù)

國家治理體系由諸多部門和組織共同構(gòu)建形成，而治理體系中的審計(jì)機(jī)關(guān)在國家重要決策部署和黨的重大路線方針的貫徹落實(shí)方面則發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，審計(jì)工作中的報(bào)告、公示和披露等各環(huán)節(jié)內(nèi)容，能夠精準(zhǔn)查找到相關(guān)問題并制定出改進(jìn)對策，從而加快國家的法治、德治和良治進(jìn)程[1]。政策跟蹤審計(jì)是國家審計(jì)機(jī)關(guān)為提升重大政策執(zhí)行質(zhì)量而制定的一項(xiàng)針對性舉措，在推動(dòng)制度體制機(jī)制完善方面同樣發(fā)揮著積極作用。政策跟蹤審計(jì)包含了多方面的工作內(nèi)容，如政策相關(guān)資源和資源是否得到了有效利用、政策貫徹落實(shí)過程和機(jī)制是否合規(guī)合法、政策制定后是否對其進(jìn)行了科學(xué)評估等，這些內(nèi)容能夠?qū)χ贫韧晟?、機(jī)制運(yùn)行改善和體制優(yōu)化等方面產(chǎn)生積極影響，為此，應(yīng)以政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善，深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、政策跟蹤審計(jì)工作的發(fā)展演變

政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是一種融合公共政策審計(jì)和跟蹤審計(jì)的創(chuàng)新審計(jì)模式，旨在連續(xù)監(jiān)督黨和國家的重大決策和路線執(zhí)行情況。在政策跟蹤審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)以“政策、項(xiàng)目和資金”為核心，重點(diǎn)關(guān)注政策的執(zhí)行是否嚴(yán)格、項(xiàng)目是否高效推進(jìn)、資金使用是否合規(guī)和效益是否最大化。審計(jì)機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)是準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的漏洞和風(fēng)險(xiǎn)，分析政策執(zhí)行效果，并通過審計(jì)建議和公告向相關(guān)責(zé)任人和社會(huì)公眾披露，促使審計(jì)對象采取針對性措施，有效應(yīng)對問題和風(fēng)險(xiǎn)[2]。

審計(jì)署在第十一個(gè)五年規(guī)劃中首次提出深入研究和探索跟蹤審計(jì)工作，尤其關(guān)注國家重大決策和政策措施的全過程審計(jì)跟蹤。隨后，2009年，審計(jì)署針對“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展”等政策進(jìn)行專項(xiàng)跟蹤審計(jì)。2013年，針對“穩(wěn)增長、促變革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”政策路線展開政策跟蹤審計(jì)。隨著國家審計(jì)工作不斷發(fā)展，政策跟蹤審計(jì)已成為審計(jì)機(jī)關(guān)核心業(yè)務(wù)之一。自2018年起，黨中央多次強(qiáng)調(diào)各級審計(jì)單位加大重大政策措施的跟蹤審計(jì)力度。2021年10月23日，全國人大常委會(huì)對《審計(jì)法》進(jìn)行修改并明確政策跟蹤審計(jì)的重要性，將其納入審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)范圍中。審計(jì)機(jī)關(guān)在未來工作中應(yīng)進(jìn)一步完善政策跟蹤審計(jì)模式，以更有效推動(dòng)國家政策的貫徹落實(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。

二、政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善面臨的主要困境

政策跟蹤審計(jì)在推動(dòng)制度體制機(jī)制完善方面發(fā)揮出重大作用，但目前由于政策跟蹤審計(jì)中客觀問題的存在，制約了政策跟蹤審計(jì)在推動(dòng)制度體制機(jī)制完善方面作用的有效發(fā)揮。

首先，政策跟蹤審計(jì)制度規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性不足。政策跟蹤審計(jì)是一種全新的績效審計(jì)工作模式，在審計(jì)領(lǐng)域中對國家重大政策措施開展的跟蹤審計(jì)活動(dòng)還未建立統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政策跟蹤審計(jì)活動(dòng)開展過程中會(huì)遇到較多阻礙，各政策受益主體未能全面配合政策跟蹤審計(jì)工作的開展，制度體系仍需完善[3]。其次，組織管理難度大導(dǎo)致資源無法科學(xué)調(diào)配。政策跟蹤審計(jì)的對象為國家重大政策措施的部署貫徹和實(shí)施情況，被審計(jì)單位包含了從中央到地方的各個(gè)層級的不同部門及相關(guān)企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)。審計(jì)主客體都具有一定的復(fù)雜性和層級性特點(diǎn)，政策部署通常都不能保證主客體之間的一一對應(yīng)，導(dǎo)致政策跟蹤審計(jì)活動(dòng)開展過程中需要不同地區(qū)、領(lǐng)域和部門人員的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，組織管理難度大。最后，審計(jì)工作人員跨專業(yè)協(xié)同能力仍需提升。從目前的實(shí)際情況來看，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的人員并不都是審計(jì)專業(yè)出身，不具備復(fù)合多元的審計(jì)知識結(jié)構(gòu)，專業(yè)能力和綜合素養(yǎng)仍需提升。審計(jì)機(jī)關(guān)在平時(shí)的工作中并未對政策跟蹤審計(jì)人員開展專業(yè)培訓(xùn)，導(dǎo)致他們沒能準(zhǔn)確把握政策跟蹤審計(jì)的業(yè)務(wù)流程。政策跟蹤審計(jì)工作對審計(jì)人員的能力素養(yǎng)有著很高要求，他們既要具備系統(tǒng)化的審計(jì)專業(yè)知識，對財(cái)務(wù)、管理、公共服務(wù)、金融等各專業(yè)知識都要了解，要具備跨領(lǐng)域、跨專業(yè)的協(xié)同工作能力，能及時(shí)掌握政策動(dòng)向。

三、政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的創(chuàng)新路徑

（一）夯實(shí)制度基礎(chǔ)，健全審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告制度

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國審計(jì)法》對國家審計(jì)報(bào)告制度的規(guī)定和中央審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)要求，結(jié)合各類審計(jì)活動(dòng)開展的實(shí)際情況應(yīng)進(jìn)一步健全審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告制度。為進(jìn)一步強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨對現(xiàn)代審計(jì)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)署應(yīng)對中央審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并及時(shí)提交審計(jì)結(jié)果報(bào)告。而國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，在開展各類審計(jì)活動(dòng)時(shí)要保證其工作的獨(dú)立性，從而保障國家和政府部門所開展的各項(xiàng)工作有章可循、有法可依，保證財(cái)務(wù)收支的合理性且各項(xiàng)政策內(nèi)容都能夠落實(shí)到位。為此，如果所開展的政策跟蹤審計(jì)活動(dòng)針對的是國務(wù)院等部門，審計(jì)任務(wù)完成后應(yīng)實(shí)事求是地撰寫審計(jì)報(bào)告并將報(bào)告及時(shí)出具給被審計(jì)單位，之后再將審計(jì)工作報(bào)告提交給全國人大常委會(huì)，如果開展的政策跟蹤審計(jì)活動(dòng)針對的是各級地方單位，審計(jì)結(jié)果報(bào)告則要及時(shí)提交給地方審計(jì)委員會(huì)，及時(shí)出具審計(jì)報(bào)告并將審計(jì)工作報(bào)告提交給本級人大常委會(huì)，以此為依據(jù)逐步健全審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告制度。

（二）完善制度體制，瞄準(zhǔn)問題提出整改方案

負(fù)責(zé)政策跟蹤審計(jì)工作的單位及相關(guān)人員應(yīng)在嚴(yán)格審查收集到的全部書面和電子資料基礎(chǔ)上，將被審計(jì)單位的問題準(zhǔn)確揭示出來，針對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的存在疑問和無法理解的問題可在現(xiàn)場再次進(jìn)行審查，審計(jì)人員與被審計(jì)單位的負(fù)責(zé)人面對面討論相關(guān)問題，現(xiàn)場要求相關(guān)負(fù)責(zé)人出示證明材料，以幫助跟蹤審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)制度體制機(jī)制運(yùn)行中存在的漏洞和問題，及時(shí)查明問題出現(xiàn)的原因并制定針對性的整改方案，若相關(guān)問題未得到及時(shí)有效的整改，應(yīng)將問題持續(xù)發(fā)展下去可能導(dǎo)致的嚴(yán)重后果反饋給本單位和上級主管單位[4]。

在政策跟蹤審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)的主要問題集中在制度、體制和機(jī)制三個(gè)方面。首先，制度方面的問題主要包括制度冗余、缺失和不合理，這些問題反映出相關(guān)部門在制定制度時(shí)未能充分遵循政策法規(guī)，特別是制度不合理的問題，表現(xiàn)為制度未及時(shí)更新、內(nèi)容與目標(biāo)脫節(jié)以及運(yùn)行障礙等。其次，體制問題主要體現(xiàn)在職責(zé)設(shè)置和組織架構(gòu)上。職責(zé)設(shè)置不合理表現(xiàn)為多部門或機(jī)構(gòu)重疊履行同一職責(zé)，或某些關(guān)鍵職責(zé)缺乏相應(yīng)機(jī)構(gòu)支持，這增加了政策執(zhí)行的復(fù)雜性。組織架構(gòu)不合理則表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)設(shè)立違規(guī)或缺乏專門機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致政策執(zhí)行缺乏權(quán)威指導(dǎo)，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。最后，機(jī)制問題涉及協(xié)調(diào)、執(zhí)行、監(jiān)督和決策等多個(gè)方面。未能嚴(yán)格執(zhí)行政策內(nèi)容會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳，如項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、資金使用不規(guī)范和審批時(shí)間過長等。協(xié)調(diào)不暢則影響部門間的信息共享和合作，監(jiān)督不到位則可能導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)增加，而決策失誤則可能對整個(gè)政策執(zhí)行產(chǎn)生重大影響。針對這些問題，應(yīng)制定綜合性的改進(jìn)方案，審計(jì)單位需從制度、體制和機(jī)制三個(gè)層面提出具體、有針對性的整改意見，確保從根本上解決問題。

（三）創(chuàng)新方式方法，推進(jìn)全鏈條政策跟蹤審計(jì)

審計(jì)署在《國家審計(jì)工作戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃》等政策文件中，強(qiáng)調(diào)各級部門需逐步構(gòu)建并落實(shí)全鏈條政策跟蹤審計(jì)模式，以全面監(jiān)督政策執(zhí)行各環(huán)節(jié)，并收集利益相關(guān)方的意見。此模式不僅涵蓋傳統(tǒng)的縱向控制，還關(guān)注社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中不同主體的橫向互動(dòng)。政策確定后，會(huì)在政府系統(tǒng)內(nèi)部逐級傳達(dá)，各級部門基于行政自由裁量權(quán)進(jìn)行層級治理，需多部門和主體協(xié)作執(zhí)行。政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的紅利涉及多個(gè)政府部門、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和人民群眾，故需進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。全鏈條政策跟蹤審計(jì)模式要求審計(jì)全面覆蓋政策執(zhí)行過程，著重解決審計(jì)對象覆蓋不全的問題，推動(dòng)制度、機(jī)制和體制整改，緩解中央與地方因利益差異導(dǎo)致的溝通障礙。審計(jì)單位應(yīng)基于“縱向控制”和“橫向互動(dòng)”特征，創(chuàng)新審計(jì)方法，優(yōu)化組織形式，強(qiáng)化戰(zhàn)略意識，提升審計(jì)成果，推動(dòng)制度體制完善。首先，應(yīng)從可持續(xù)發(fā)展視角科學(xué)配置資源，將各利益主體視為整體，通過有效溝通實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的同步推進(jìn)，明確重點(diǎn)，科學(xué)調(diào)配資源，統(tǒng)一上報(bào)審計(jì)結(jié)果。其次，應(yīng)分解工作目標(biāo)，拓展審計(jì)范圍，加強(qiáng)前期預(yù)警，鼓勵(lì)主動(dòng)揭露違規(guī)問題，使審計(jì)工作更加及時(shí)、全面和前瞻[5]。

（四）應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，把控機(jī)制建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)等技術(shù)在政策跟蹤審計(jì)工作中的應(yīng)用仍需深化，尚未形成跨地區(qū)、跨領(lǐng)域和跨部門的協(xié)同數(shù)據(jù)采集與分析，導(dǎo)致審計(jì)效率未能持續(xù)提升。因此，政策跟蹤審計(jì)工作應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等技術(shù)的應(yīng)用，明確審計(jì)對象和范圍，精準(zhǔn)識別政策執(zhí)行過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，并據(jù)此制定針對性的審計(jì)計(jì)劃，以發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的實(shí)際問題。具體而言，可通過座談會(huì)等形式，對重大政策目標(biāo)進(jìn)行分解，并識別制度體制機(jī)制方面的不合理之處，據(jù)此制定問題導(dǎo)向的跟蹤審計(jì)計(jì)劃。審計(jì)活動(dòng)應(yīng)嚴(yán)格圍繞政策目標(biāo)的落實(shí)情況展開，主要包括以下三個(gè)方面：首先，對政策執(zhí)行部門的執(zhí)行情況進(jìn)行全面跟蹤審計(jì)，包括人員組織、職責(zé)劃分、協(xié)調(diào)機(jī)制以及執(zhí)行機(jī)制等方面。通過座談等方式，與政策制定和執(zhí)行部門溝通，鼓勵(lì)他們反饋制度運(yùn)行中的問題，并根據(jù)問題嚴(yán)重程度要求整改或移交司法部門。其次，重點(diǎn)關(guān)注制度的制定、監(jiān)督和運(yùn)行是否科學(xué)合理。審計(jì)人員應(yīng)聯(lián)合各責(zé)任部門，迅速識別制度制定、運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制中的職責(zé)和組織問題，并追溯相關(guān)責(zé)任人和部門，制定整改措施。最后，審計(jì)工作中應(yīng)審視管理部門決策機(jī)制的完善性和合理性。決策機(jī)制對制度運(yùn)行和基層執(zhí)行效果具有決定性作用。審計(jì)中應(yīng)檢查管理部門是否根據(jù)本地情況細(xì)化制度，是否廣泛收集各部門意見，確保決策方案與基層實(shí)際相符。

四、結(jié)語

審計(jì)署從2015年開始實(shí)施國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)工作，為我國各級審計(jì)機(jī)關(guān)有效利用政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)制度體制機(jī)制完善提供了工作方向和實(shí)踐思路。面對現(xiàn)階段政策跟蹤審計(jì)在完善制度體制機(jī)制工作中面臨的困境和問題，應(yīng)在準(zhǔn)確把握現(xiàn)階段國家重大政策方針跟蹤審計(jì)特點(diǎn)和發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上制定審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)制度體制機(jī)制完善的創(chuàng)新性優(yōu)化路徑，從政策跟蹤審計(jì)領(lǐng)域中的新技術(shù)運(yùn)用、事前調(diào)查、整改方案制定和審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告制度完善等方面入手，以有效的政策跟蹤審計(jì)保證國家重大決策部署和黨的路線方針的貫徹落實(shí)效果，進(jìn)而推動(dòng)制度體制機(jī)制的持續(xù)創(chuàng)新和完善，提升國家治理現(xiàn)代化水平，保證國家重大政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

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〔基金項(xiàng)目：海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題，“雙碳”目標(biāo)下海南綠色治理效應(yīng)及機(jī)制研究HNSK（YB）23-06〕

（作者簡介：成秋英，中共海南省委黨校決策咨詢部講師。）