攻堅(jiān)階段的國有企業(yè)改革

國有困難企業(yè)的政策性關(guān)閉破產(chǎn)

國有困難企業(yè)的政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作，是從1994年由國家經(jīng)貿(mào)委組織的“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”城市試點(diǎn)開始起步的。最初的試點(diǎn)城市是18個(gè)，1996年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)擴(kuò)大到58個(gè)，1997年繼續(xù)擴(kuò)大到111個(gè)，基本已經(jīng)擴(kuò)展到全國。試點(diǎn)范圍的迅速擴(kuò)大反映出改革試點(diǎn)政策已得到高度認(rèn)同和渴求，這項(xiàng)艱難的探索性工作為國有企業(yè)改革脫困準(zhǔn)備好了一把真正的“殺手锏”。

國有困難企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)是一場(chǎng)大規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)整，最直接的目的是讓資不抵債、扭虧無望的國有企業(yè)有可能通過破產(chǎn)機(jī)制退出市場(chǎng)。這個(gè)目標(biāo)本身意義重大，只有讓困難企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)正常退出，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制才能發(fā)揮作用，而其更深層次的價(jià)值在于，通過這種方式來化解在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中必然帶來的結(jié)構(gòu)性矛盾，國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)才有可能優(yōu)化。這對(duì)于中國的經(jīng)濟(jì)體制改革來說意義更加重大。

我國的國有企業(yè)大部分是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立的，即使在改革開放之后，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)也是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式建設(shè)的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)配置資源的出發(fā)點(diǎn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完全不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境也不一樣。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建設(shè)的企業(yè)轉(zhuǎn)軌到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后從體制和結(jié)構(gòu)上不一定能適應(yīng)，有些甚至難以生存。形成了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的結(jié)構(gòu)性矛盾，需進(jìn)行主動(dòng)、有效的調(diào)整，這是我國經(jīng)濟(jì)體制改革面臨的最大挑戰(zhàn)之一。國有困難企業(yè)的政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作，就成為我國改革過程中最重要也是最艱難徹底的調(diào)整方式。

國有困難企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作的正式提法為“國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作”。除了企業(yè)破產(chǎn)之外，還有企業(yè)兼并和減員增效兩種方式。

當(dāng)時(shí)國家之所以提倡企業(yè)兼并和減員增效兩種方式，是因?yàn)樯鐣?huì)承受能力不足，擔(dān)心企業(yè)破產(chǎn)過于集中而影響社會(huì)的穩(wěn)定，有一段時(shí)間在政策上還強(qiáng)調(diào)“多兼并，少破產(chǎn)”。因此，1997年和1998年實(shí)施的項(xiàng)目分布是：企業(yè)破產(chǎn)1031戶、企業(yè)兼并2540戶、減員增效1494戶。但是，企業(yè)兼并和減員增效兩種方式的實(shí)施效果有很大的不確定性。

減員增效企業(yè)雖然大部分減少了虧損，但真正實(shí)現(xiàn)了扭虧的很少，1998年實(shí)施的減員增效項(xiàng)目中只有5.5%的企業(yè)實(shí)現(xiàn)了扭虧。企業(yè)兼并有一些成功的案例，但出現(xiàn)的問題也很多。一些地方政府操作“拉郎配”，強(qiáng)令本地優(yōu)質(zhì)企業(yè)去兼并困難企業(yè)以享受政策，但結(jié)果往往很不理想；也有一些企業(yè)利用兼并政策盲目進(jìn)行“低成本擴(kuò)張”，使自身背上了沉重的包袱，甚至最終把自己拖垮。

直到1999年之后，隨著再就業(yè)中心在全國城市中形成了網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)的承受力提升，這項(xiàng)工作才逐漸調(diào)整到以企業(yè)破產(chǎn)為主。2000年以后，企業(yè)兼并項(xiàng)目也不再安排了。

國有企業(yè)破產(chǎn)工作最大的難題，一是如何籌集改革成本，二是如何安置職工。

破產(chǎn)企業(yè)職工安置費(fèi)用通過優(yōu)先清償給予保障，是國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)與按1986年《破產(chǎn)法》依法破產(chǎn)的最大區(qū)別，這將解決企業(yè)破產(chǎn)在成本支付方面最大的一個(gè)難題。由于優(yōu)先保障了職工的安置費(fèi)用，企業(yè)破產(chǎn)后債權(quán)銀行的清償率都非常低，一般不會(huì)到5%，實(shí)際上是用銀行的資金補(bǔ)了社會(huì)保障，國有商業(yè)銀行為此付出了巨大代價(jià)。

企業(yè)破產(chǎn)后對(duì)下崗職工如何管理，這在工作初期也是個(gè)難題，1997年全國開始籌建再就業(yè)服務(wù)中心后，這項(xiàng)工作就有了一個(gè)較穩(wěn)定的依托。1997年3月，國務(wù)院決定成立全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由國家經(jīng)貿(mào)委為組長(zhǎng)單位，國家體改委、財(cái)政部、勞動(dòng)部、中國人民銀行、國家土地局、國資局等部門組成，并邀請(qǐng)全國人大常委會(huì)法工委、最高人民法院參加。全國領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作由國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)。

由全國領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在充分聽取各省市意見的基礎(chǔ)上，直接提出項(xiàng)目名單，送財(cái)政部和中國人民銀行審核，再由中國人民銀行組織相關(guān)金融機(jī)構(gòu)提出意見后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)下達(dá)。工作的重點(diǎn)也越來越突出，主要推進(jìn)紡織、煤炭、有色、冶金、軍工、制糖等困難行業(yè)國有大中型虧損企業(yè)的破產(chǎn)。

這樣一套組織體系和計(jì)劃管理方式非常必要。

當(dāng)然，這種工作的組織形式和計(jì)劃管理方式確實(shí)行政色彩很重，學(xué)者們也有一些批評(píng)和非議，但這種模式很可能是在當(dāng)時(shí)條件下能保證工作有序推進(jìn)的有效辦法。

國有困難企業(yè)的政策性關(guān)閉破產(chǎn)，是整個(gè)國有企業(yè)改革中推進(jìn)最為艱難、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最大的工作。在推進(jìn)過程中群體性事件頻發(fā)成為這項(xiàng)工作一個(gè)最突出的外在特征。

企業(yè)破產(chǎn)引發(fā)群體性事件很難完全避免。企業(yè)破產(chǎn)使職工失去了工作崗位，而企業(yè)之所以要破產(chǎn)的原因與職工基本沒有關(guān)系。尤其是一些老工業(yè)基地的大型國有企業(yè)，往往是一家人、幾代人都在同一家企業(yè)工作。雖然政府為下崗職工支付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，但企業(yè)破產(chǎn)對(duì)職工切身利益的沖擊實(shí)在太直接、太大了，化解群體性事件幾乎成為國有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)工作中一個(gè)標(biāo)配的任務(wù)。

為緩解企業(yè)破產(chǎn)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的沖擊，地方政府想了各種各樣的辦法。一種相當(dāng)普遍的做法是，以破產(chǎn)剩余資產(chǎn)首先重組一家新企業(yè)，然后安排一部分下崗職工再就業(yè)，部分地緩解一些矛盾。這種做法一開始并未得到高層的認(rèn)可，但最后這種做法也被默許了，底線是再就業(yè)的職工必須轉(zhuǎn)換身份、重組的企業(yè)不能仍然是國有企業(yè)，以保證新重組的企業(yè)不會(huì)再作為傳統(tǒng)的國有企業(yè)出現(xiàn)第二次破產(chǎn)。

由于地方黨委、政府要對(duì)本地的社會(huì)穩(wěn)定負(fù)總責(zé)，在當(dāng)?shù)赜袊衅髽I(yè)操作破產(chǎn)時(shí)，政府都要組織清算組進(jìn)入企業(yè)，主要是做穩(wěn)定職工的工作。當(dāng)時(shí)提出的口號(hào)是“無情破產(chǎn)，有情操作”。一旦有群體性事件發(fā)生，負(fù)責(zé)破產(chǎn)操作的政府部門要在第一時(shí)間組織工作組到基層做工作。工作組基本都會(huì)被下崗職工圍困，多少個(gè)小時(shí)不讓吃飯、不讓上廁所；工作組成員打不能還手、罵不能還口，只能耐心跟群眾做政策解釋工作，直到警察把他們救出來；解救出來后，往往還要再次返回繼續(xù)做工作，直至事態(tài)平息。很多省市工業(yè)系統(tǒng)負(fù)責(zé)國有企業(yè)改革的同志大都有這樣不堪回首的經(jīng)歷。

資源枯竭礦山企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)有關(guān)問題。1998年為解決煤炭和有色金屬行業(yè)的困難，中央向地方政府下放了一批中央直屬企業(yè)。這些企業(yè)中有一些是資源枯竭的礦山和需要破產(chǎn)退出的困難企業(yè)，它們的破產(chǎn)是工作中的難點(diǎn)。

一是作為中央下放的企業(yè)，各項(xiàng)破產(chǎn)成本的支出責(zé)任往往并不十分清晰，而企業(yè)和職工都是拖不起的，工作稍有遲緩就會(huì)出事。二是其中有不少資源枯竭的礦山企業(yè)，地處偏遠(yuǎn)、缺乏社會(huì)依托，職工再就業(yè)的機(jī)會(huì)很少，處置面臨一些特殊的困難。三是這些企業(yè)規(guī)模都比較大，職工人數(shù)很多，聚集程度較高，非常容易出現(xiàn)群體性事件。中央下放的有色金屬企業(yè)中，需要破產(chǎn)的有198戶，涉及職工61萬人；1999年在國有重點(diǎn)煤礦中，資源已枯竭的煤礦有124處，涉及職工88萬人。

為明確中央下放企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)費(fèi)用的支出責(zé)任，國務(wù)院于1999年5月下發(fā)了《研究遼寧部分有色金屬和煤炭企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)有關(guān)問題的會(huì)議紀(jì)要》。

“33號(hào)文件”對(duì)職工安置的經(jīng)費(fèi)來源、離退休人員養(yǎng)老金拖欠、公共設(shè)施移交地方后的補(bǔ)償?shù)葐栴}做出了比較具體的規(guī)定，劃分了中央與地方的支出責(zé)任。

資源枯竭礦山的轉(zhuǎn)型處置是世界各國都曾遇到過的難題。發(fā)達(dá)國家一般的做法是：制定中長(zhǎng)期調(diào)整規(guī)劃，逐步關(guān)閉礦山，多渠道安置員工；同時(shí)，投入資金、制定優(yōu)惠政策，幫助當(dāng)?shù)刂鸩綄?shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。這個(gè)過程一般都很長(zhǎng)，法國關(guān)閉國內(nèi)煤礦歷時(shí)20年，日本關(guān)閉本國煤礦用了30年。按理說，資源枯竭礦山的關(guān)閉和企業(yè)因經(jīng)營不善而破產(chǎn)在性質(zhì)上完全不同，但當(dāng)時(shí)由于沒有專門制訂的政策，除了國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)之外找不到別的處置方式。

與一般的國有企業(yè)破產(chǎn)相比，資源枯竭的礦山企業(yè)破產(chǎn)的難度要大很多。本溪煤炭實(shí)業(yè)有限公司（簡(jiǎn)稱本煤公司）是全國第一家實(shí)施整體破產(chǎn)的大型國有煤炭企業(yè)，是中央下放企業(yè)之一。本煤公司有90多年的開采歷史，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，煤礦資源逐漸枯竭，煤礦進(jìn)入了衰老報(bào)廢期，企業(yè)還有全民所有制在職職工1.5萬人，全民離退休職工2.1萬人；集體所有制在職職工1.6萬人，集體離退休職工兩千多人。

1999年7月，本溪煤礦公司的破產(chǎn)進(jìn)入了法律程序，由本溪市負(fù)責(zé)操作。破產(chǎn)過程中出現(xiàn)了大量群體性事件。職工累計(jì)上訪、信訪達(dá)到10萬人/件次，上訪人員堵塞鐵路15次、阻斷公路28次、沖擊省市兩級(jí)黨政機(jī)關(guān)上百次，最多時(shí)聚集了近萬人。

事件發(fā)生后，國務(wù)院立即派出由國家經(jīng)貿(mào)委牽頭、有關(guān)部門組成的工作組到沈陽、本溪研究解決問題。工作組在現(xiàn)場(chǎng)深入研究了有關(guān)的政策問題，聽取了企業(yè)和地方政府的意見，形成了《關(guān)于研究本溪煤炭實(shí)業(yè)公司破產(chǎn)有關(guān)問題會(huì)議紀(jì)要》，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整完善，這個(gè)紀(jì)要后來被稱為“本煤政策”。這次政策調(diào)整對(duì)本煤公司破產(chǎn)的繼續(xù)實(shí)施和事件的逐步平息起到了關(guān)鍵作用。

在此基礎(chǔ)上，由中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，組織有關(guān)部門對(duì)涉及的政策問題進(jìn)行了深入調(diào)研。2000年6月，出臺(tái)了《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山關(guān)閉破產(chǎn)工作的通知》，即“中辦發(fā)2000年11號(hào)文件”，內(nèi)容比本煤政策更加規(guī)范和全面，在職工安置政策方面有新的突破。

這些新的政策適合資源枯竭礦山企業(yè)的實(shí)際，體現(xiàn)了國家對(duì)這類特殊企業(yè)和職工應(yīng)盡的責(zé)任?！?1號(hào)文件”日后成為資源枯竭的礦山企業(yè)實(shí)施政策性破產(chǎn)的主要政策依據(jù)，這個(gè)文件的制訂和發(fā)布對(duì)于我國解決資源枯竭礦山的實(shí)際問題具有重要意義。

2001年之后，隨著相關(guān)政策不斷完善、各地的操作辦法不斷改進(jìn)，國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作一直按照既定的節(jié)奏向前推進(jìn)，每年都有一批國有大中型困難企業(yè)通過這種方式順利退出了市場(chǎng)。2003年，由新成立的國務(wù)院國資委，繼續(xù)牽頭組織實(shí)施國企改革和管理工作。

此時(shí)，新的一輪金融體制改革正在醞釀，新修訂的《企業(yè)破產(chǎn)法》已經(jīng)開始征求意見，這都預(yù)示著這種特殊時(shí)期的企業(yè)退出過渡方式最終要向規(guī)范的依法破產(chǎn)過渡。在這樣的形勢(shì)下，國務(wù)院國資委經(jīng)報(bào)國務(wù)院同意，開始安排編制“全國國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作總體規(guī)劃”。并對(duì)全國國有大中型困難企業(yè)進(jìn)行一次全面的摸底，梳理出那些應(yīng)該破產(chǎn)而未能實(shí)施的企業(yè)集中進(jìn)行處理，為轉(zhuǎn)向依法破產(chǎn)做好準(zhǔn)備。

2006年1月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了全國領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于進(jìn)一步做好國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作的意見》，即“國辦發(fā)2006年3號(hào)文件”?！?號(hào)文件”高度肯定了國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作所取得的成效，明確了總體規(guī)劃的實(shí)施范圍：共計(jì)2116戶企業(yè)，涉及國有金融機(jī)構(gòu)債權(quán)2272億元，職工351萬人；工作的區(qū)域重點(diǎn)是東北等老工業(yè)基地和中西部地區(qū)，行業(yè)重點(diǎn)是軍工企業(yè)、資源枯竭的礦山企業(yè)和有色金屬困難企業(yè)?！?號(hào)文件”明確，總體規(guī)劃的實(shí)施期限為2006-2008年，2008年以后不再實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)項(xiàng)目。

2006年8月，新修訂的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》正式發(fā)布。這部法律在修訂過程中借鑒了國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作的實(shí)踐，法律的嚴(yán)密程度和可操作性有了很大提高。

新的《企業(yè)破產(chǎn)法》在企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后增加了一個(gè)重整的程序，為困難企業(yè)的處置提供了更多的選擇。新的《企業(yè)破產(chǎn)法》把破產(chǎn)企業(yè)對(duì)職工所欠的工資、保險(xiǎn)費(fèi)和應(yīng)當(dāng)支付的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金都列為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)清償?shù)牡谝豁樞颉＿@一改變無疑會(huì)增加債權(quán)人的損失，但對(duì)破產(chǎn)實(shí)施的可操作性非常重要，為日后國有困難企業(yè)進(jìn)行依法破產(chǎn)打好了基礎(chǔ)。

到2008年底，在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)，總體規(guī)劃中的2116戶企業(yè)全部完成了審核工作，并開始進(jìn)入破產(chǎn)的操作程序。

在2008年之后，國務(wù)院國資委對(duì)相關(guān)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行了匯總。從1994年18個(gè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)城市試點(diǎn)開始，通過國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)的途徑，一共有5010戶國有大中型困難企業(yè)退出了市場(chǎng)，涉及在職職工和離退休職工共984萬人。

國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)是一項(xiàng)在特定時(shí)期、用特定方式、幫助特定企業(yè)退出市場(chǎng)的專項(xiàng)工作，是一場(chǎng)規(guī)?？涨?、難度空前的結(jié)構(gòu)調(diào)整。在國有企業(yè)改革的攻堅(jiān)階段，這項(xiàng)工作為實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的改革脫困目標(biāo)發(fā)揮了極其重要的作用。其重大意義主要在于：

第一，突破了長(zhǎng)期以來國有企業(yè)不能夠破產(chǎn)的觀念障礙，解決了以往國有企業(yè)因難以破產(chǎn)涉及的大量復(fù)雜問題，制訂完善了一系列非常具體的操作性政策。由此，在國有企業(yè)中初步建立起優(yōu)勝劣汰的機(jī)制。

第二，化解了大量經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家必然會(huì)產(chǎn)生、也必須解決的結(jié)構(gòu)性矛盾，甚至與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌并無直接關(guān)系的資源枯竭礦山、軍隊(duì)所辦企業(yè)等問題也納入這種方式中解決。由此，國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。

第三，這是在國有企業(yè)改革中對(duì)社會(huì)穩(wěn)定沖擊最大、最為驚心動(dòng)魄的工作。改革中的利益調(diào)整和社會(huì)沖突不可避免，通過各級(jí)政府的艱苦努力，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革挺過了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最高的階段。

從1994年18個(gè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)城市試點(diǎn)開始，到2008年總體規(guī)劃執(zhí)行完畢為止，這項(xiàng)工作有頭有尾、有始有終。在14年極為艱難的推進(jìn)改革過程中，面對(duì)大量復(fù)雜的具體問題、尖銳的利益沖突、多方向的博弈，相關(guān)的政策和工作方法在不斷調(diào)整和完善，但始終沒有放棄，并最終實(shí)現(xiàn)了既定的目標(biāo)。這對(duì)于一直在摸著石頭過河、在探索中推進(jìn)的國有企業(yè)改革來說，是非常不容易做到的事。

再就業(yè)中心和社會(huì)保障制度建設(shè)

對(duì)中國的國有企業(yè)改革而言，最難的問題一直是“錢從哪里來、人往哪里去”。其中人員的分流安置問題涉及社會(huì)的穩(wěn)定；國企改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整能走多快、能走多遠(yuǎn)，很大程度上取決于這個(gè)制約因素。

在國有企業(yè)三年改革脫困時(shí)期，人的問題尤為突出。當(dāng)時(shí)的情況是：國有企業(yè)人浮于事非常普遍，即使經(jīng)營情況尚好的企業(yè)，也有減少富余人員的迫切要求；國有中小企業(yè)改革和國有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作已經(jīng)全面展開，大量職工下崗已不可避免；我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力正在大規(guī)模進(jìn)入城市尋找工作，國有企業(yè)的富余人員、下崗職工在就業(yè)成本上完全沒有競(jìng)爭(zhēng)力；由于配套的體制建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位，企業(yè)之外缺乏一個(gè)有效的社會(huì)保障系統(tǒng)作為安全網(wǎng)。

國有企業(yè)內(nèi)部的富余人員究竟占多大比例？一般估計(jì)在40%左右。幾個(gè)典型企業(yè)的例子是：中石化分拆上市時(shí)股份公司進(jìn)入了51萬人，存續(xù)企業(yè)（非上市部分）有70萬人；中石油分拆上市時(shí)股份公司有48萬人，存續(xù)企業(yè)有100萬人。當(dāng)然，存續(xù)企業(yè)中還有非主業(yè)資產(chǎn)和辦社會(huì)機(jī)構(gòu)；但另一方面，股份公司的用工也絕非精干，這兩家公司可比產(chǎn)品的人均產(chǎn)出大約為國外油公司的十分之一左右。

人員過多造成的問題首先是人工成本過高。單一員工的成本并不高，但加總的人工成本很高，很大程度上抵消了我國人工成本低的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。造成的另一個(gè)問題是企業(yè)難于管理。能進(jìn)不能出，定崗定員難以做到，很多管理制度不能真正落地。因此，減少企業(yè)富余人員一直是中國國有企業(yè)改革的一個(gè)重要內(nèi)容。

富余人員減員存在觀念上的障礙，更大的問題在于當(dāng)時(shí)在企業(yè)之外沒有一個(gè)社會(huì)保障的安全網(wǎng)。那些年，即使一些企業(yè)通過內(nèi)部改革硬化了用工機(jī)制，由于沒有構(gòu)建健全社會(huì)保障機(jī)制企業(yè)富余人員也只能在企業(yè)內(nèi)部自行消化，而國有企業(yè)三年改革脫困正好處在我國社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型的空檔期。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們對(duì)國有企業(yè)職工實(shí)際上有一套保障制度，但性質(zhì)是單位保障制。職工的保障責(zé)任由其工作的企業(yè)來全部承擔(dān)，當(dāng)時(shí)的國有企業(yè)職工都是“單位人”，離開了工作單位，所有的保障都會(huì)懸空。這種單位保障制度契合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的運(yùn)行，國有企業(yè)與政府在財(cái)務(wù)上直接聯(lián)通，企業(yè)的保障支出多了利潤(rùn)上繳就會(huì)少一些，保障支出不夠政府就有責(zé)任給予補(bǔ)貼。

改革后國有企業(yè)進(jìn)入了市場(chǎng)，企業(yè)自身沒有了保障，政府與國有企業(yè)的財(cái)務(wù)補(bǔ)助關(guān)系也被切斷。一個(gè)自身沒有了安全保障的主體，已經(jīng)不可能再為職工承擔(dān)保障責(zé)任。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的社會(huì)保障必須是社會(huì)化的。社會(huì)化的保障制度還沒有建立起來。國有企業(yè)改革不得不在沒有社會(huì)安全網(wǎng)的狀態(tài)下推進(jìn)，但職工分流安置不是企業(yè)自身能解決的。

面對(duì)越來越大的職工下崗壓力，各地政府發(fā)揮了極大的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，尤其是第一批18個(gè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)城市。這些城市要率先試點(diǎn)國有困難企業(yè)的破產(chǎn)，也就要率先想辦法去破解職工分流安置這個(gè)大難題。

青島市在1995年前后在全市實(shí)施了“雙優(yōu)工程”，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)與優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置相結(jié)合。上海市探索的則是日后推廣到全國的再就業(yè)服務(wù)中心。當(dāng)時(shí)上海市屬國有企業(yè)分流安置職工的壓力非常大。作為全國最重要的老工業(yè)基地，上海市屬國有企業(yè)的數(shù)量多、職工人數(shù)多，而且有相當(dāng)多的勞動(dòng)密集型企業(yè)，如上海國有紡織工業(yè)系統(tǒng)有職工55萬人，國有輕工業(yè)系統(tǒng)有職工40萬人。這兩個(gè)系統(tǒng)的國有企業(yè)歷史上貢獻(xiàn)很大，曾經(jīng)創(chuàng)造出眾多的國內(nèi)知名品牌。

1996年初，再就業(yè)中心在上海紡織控股公司和儀電控股公司率先成立。之前，上海紡織控股公司下屬12家國有紡織企業(yè)準(zhǔn)備破產(chǎn)，但因?yàn)槁毠o法安置一直不能實(shí)施；再就業(yè)中心建立后，先把職工托管出去，企業(yè)才得以進(jìn)入破產(chǎn)程序。

對(duì)進(jìn)入再就業(yè)中心的下崗職工，上海市明確不僅要“管”起來，還要想辦法“流”起來，使其盡快走出中心實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。為此上海市對(duì)下崗職工進(jìn)行了大規(guī)模的再就業(yè)培訓(xùn)，幫助下崗職工提高再就業(yè)技能。上海市規(guī)定，全市各行各業(yè)需要招工的，都要先去再就業(yè)中心招聘下崗職工 。

由于多方面的支持和扶持政策，走出再就業(yè)中心、實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)的下崗職工比重越來越高。在實(shí)際工作中，進(jìn)入再就業(yè)中心實(shí)際上是一種“托底性”的安排，有了這個(gè)“底”，就可以采取更多的方式分流安置職工，如提前退休、自謀職業(yè)、停薪留職等。

對(duì)上海市建立再就業(yè)中心的成功實(shí)踐，中國人民銀行、國家經(jīng)貿(mào)委和勞動(dòng)部等部門及時(shí)進(jìn)行了調(diào)研和總結(jié)并上報(bào)，受到了黨中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。1997年1月，黨中央、國務(wù)院召開了全國再就業(yè)工作會(huì)議，會(huì)上充分肯定了上海市建立再就業(yè)中心的做法，決定在全國國有企業(yè)廣泛建立下崗職工再就業(yè)中心，并明確了建立“三條保障線”的任務(wù)。

1998年5月，黨中央、國務(wù)院再次召開全國國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會(huì)議。會(huì)后，下發(fā)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，即“中發(fā)1998年10號(hào)文件”。這個(gè)文件對(duì)再就業(yè)中心建設(shè)和相關(guān)工作提出了更加明確和具體的要求。

兩次全國再就業(yè)工作會(huì)議后，各地再就業(yè)中心建設(shè)明顯加快。到1998年底，全國各城市的再就業(yè)中心已經(jīng)基本形成網(wǎng)絡(luò)。

依托再就業(yè)中心平臺(tái)，各地政府根據(jù)國務(wù)院的要求，結(jié)合本地實(shí)際又進(jìn)行了多方面的探索，主要方向是促進(jìn)下崗職工再就業(yè)。

再就業(yè)中心安置的主要是破產(chǎn)企業(yè)或困難企業(yè)的下崗職工。在三年改革脫困期間，一些經(jīng)營狀況比較好的國有大型企業(yè)也在想方設(shè)法減少企業(yè)內(nèi)部的富余人員，主要方式是“內(nèi)部退養(yǎng)”和“協(xié)議解除勞動(dòng)關(guān)系”。

在依靠再就業(yè)中心分流、安置、管理下崗職工的同時(shí)，我國新的社會(huì)保障制度的建設(shè)也在加快。 2001年國務(wù)院下發(fā)了《完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》，決定從當(dāng)年7月起在遼寧省開始進(jìn)行試點(diǎn)。

遼寧省的試點(diǎn)工作開始之后，國務(wù)院下發(fā)了一系列有關(guān)社會(huì)保障制度建設(shè)Hc2tJnSPxgh/cmr+iqDbFKzel0bNdtwwMpzNyv04PHc=的基礎(chǔ)性文件，涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城市居民最低生活保障等多個(gè)方面，構(gòu)建出新的社會(huì)保障制度體系基本的政策框架。

從2003年開始，根據(jù)國務(wù)院的統(tǒng)一部署，各地陸續(xù)開始撤銷再就業(yè)中心。此后國有企業(yè)的下崗職工不再進(jìn)入再就業(yè)中心，而是直接進(jìn)入社會(huì)保障系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)的“并軌”。

“再就業(yè)中心”已經(jīng)成為一個(gè)歷史名詞，但它標(biāo)志著一段特殊的改革歷史時(shí)期。在國有企業(yè)改革脫困任務(wù)非常緊迫的形勢(shì)下，建立一個(gè)完整有效的社會(huì)保障系統(tǒng)無論如何也來不及。黨中央、國務(wù)院肯定了地方建立再就業(yè)中心的成功經(jīng)驗(yàn)，并在全國進(jìn)行推廣。這是意義重大、非常及時(shí)的決策。

在1997-2003年期間，國有企業(yè)累計(jì)有2700多萬名下崗職工進(jìn)入了再就業(yè)中心，得到了有效管理并保障了基本生活，其中有1850萬人通過多種渠道和方式實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)。作為社會(huì)保障制度臨時(shí)性的替代物，再就業(yè)中心直接支持了當(dāng)年的改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，緩解了國有企業(yè)職工大規(guī)模下崗對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的沖擊，為新的社會(huì)保障制度的建設(shè)贏得了寶貴的時(shí)間。

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