農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是個“真問題”

農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織這個問題，是個“真問題”。建議我們的經(jīng)濟學、社會學、社會政策學各界一起努力，研究中國的集體經(jīng)濟學，它在跨學科范圍中是一個非常重要的領域。

重建農(nóng)村集體經(jīng)濟制度是黨之大計、國之大計。黨的二十大報告明確提出“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村”，對此大家已經(jīng)形成了共識。目前中國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域內(nèi)部、各區(qū)域之間發(fā)展不平衡、不充分的矛盾依然嚴重。對農(nóng)村的認識，要把它和宏觀大局很好地聯(lián)系起來，農(nóng)村不僅是最廣大小農(nóng)人口的聚集地，而且是國家保證糧食安全、生態(tài)安全和文化安全的底盤；也是維系社會穩(wěn)定、保障經(jīng)濟社會發(fā)展的根基，是中國堅持獨立自主、長期可持續(xù)發(fā)展的最廣闊空間。

鄉(xiāng)村振興關(guān)系到城鄉(xiāng)格局演變，也關(guān)系到中國現(xiàn)代化的成敗，是一個全局性、歷史性任務。那么在鄉(xiāng)村，我們到底應該把集體經(jīng)濟組織的建設放在一個什么樣的位置，我認為推動鄉(xiāng)村振興，應該以重建農(nóng)村集體經(jīng)濟制度為政治核心。

我們國家改革開放40多年，新中國成立70多年，建黨百年以來的巨大能量，源自何處？在革命戰(zhàn)爭年代，黨的領導是一直貫徹到基層的，“支部建在連上”，黨建一直引領基層治理，這是一個最根本的經(jīng)驗。新中國成立以來，在黨的領導下，農(nóng)村的基層組織一直是一個融合經(jīng)濟、社會、行政，全面完整體系下的集體經(jīng)濟組織。

農(nóng)村改革40多年成就很大，但從整體看，目前農(nóng)村發(fā)展還是滯后，一些地區(qū)農(nóng)村凋敝破敗，問題逐步積累。其最重要的原因是，在幾十年的發(fā)展過程當中，我們丟掉了黨在基層組織中發(fā)揮統(tǒng)領作用的傳統(tǒng)。黨的十九大以來，黨中央特別提出，要加強基層黨組織對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的領導作用，我以為這個工作本身的政治意義特別重大，重新確立了中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村集體經(jīng)濟中的領導地位，以此推動農(nóng)村的全面治理。

《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》出臺的重大意義

新時期的鄉(xiāng)村振興應該以《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》為指南。它提出的很多東西跟以往的我們的認知，甚至跟我們今天的認知都很不一樣。

1.《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的政治地位和基本原則。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一個什么組織的問題，該法第二條指出：它是“以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的區(qū)域性經(jīng)濟組織”；第三條指出，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體，是健全鄉(xiāng)村治理體系、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要力量，是提升中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織凝聚力、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的重要保障”。

中國實行土地公有制，土地除了國家就是集體的，這也是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之所以重要的原因，以及為什么它可以成為鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合最重要的組織基礎的原因。

該法第六條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依照本法登記，取得特別法人資格，依法從事與其履行職能相適應的民事活動”；“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法出資設立或者參與設立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體，以其出資為限對其設立或者參與設立的市場主體的債務承擔責任”。

特別法人是特殊的市場主體，其特殊之處在于“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不適用有關(guān)破產(chǎn)法律的規(guī)定”（第六條）。

集體財產(chǎn)依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表成員集體行使所有權(quán)，而不是分割到成員個人。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不是股份制組織，不適用于集體資產(chǎn)與其他資產(chǎn)合資、合作的其他經(jīng)濟組織。所謂“產(chǎn)權(quán)改革、量化到個人”的“量化”，并非是集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的量化，而是“集體經(jīng)營性財產(chǎn)收益權(quán)的量化”（第二十條）?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)以份額形式量化到本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)。（第四十條）”

這一點特別重要，因為現(xiàn)在一些地方把公司——特別是以政府出資和掌控的強村公司叫作集體經(jīng)濟組織，還有把專業(yè)合作社也稱為集體經(jīng)濟組織。但該法的精神很明確，集體經(jīng)濟組織是成員組織，這一點類似社團，是以人為中心，是“人合”組織。集體經(jīng)濟組織具有以集體所有的土地為基礎的八項集體財產(chǎn)，這些財產(chǎn)“依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表成員集體行使所有權(quán)，不得分割到成員個人”（第三十六條），所以又是“資合”組織，類似于基金?？梢?，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既有人合的一面，又有資合的一面。具有這種特殊性的組織極為罕見，對于其地位和作用需要給予充分認識。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“可以依法出資設立或者參與設立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場主體，以其出資為限對其設立或者參與設立的市場主體的債務承擔責任”（第六條）。這就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是頂層組織或稱“第一層”組織。它與一般市場主體合作所設立的公司、專業(yè)合作社等經(jīng)濟組織，是第二層或第三層組織。之所以這樣區(qū)分，本質(zhì)上是為了保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這個頂層組織在市場中的特別法人權(quán)益。因為法律規(guī)定，集體經(jīng)濟組織只以出資為限對它下設的經(jīng)營性市場主體的債務負責。這是很有限的責任，某項經(jīng)營性資產(chǎn)的損失不得牽涉到集體經(jīng)濟組織的其他經(jīng)營性資產(chǎn)，更不可牽涉集體擁有的土地。集體的土地永遠是集體的。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因擁有集體土地而永遠存在，不會破產(chǎn)。

2.《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》明確了建設農(nóng)村集體經(jīng)濟的基本管理制度。比如實行集體經(jīng)濟組織成員大會制度、理事會、監(jiān)事會和聘用經(jīng)營者制度；實行集體資產(chǎn)管理的一整套經(jīng)營原則，包括集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理、收益分配、監(jiān)督制度；還明確了黨的領導、縣鄉(xiāng)政府責任等。這些制度目前還只是一個框架，農(nóng)村集體經(jīng)濟的整體制度，還要在法律做出基本規(guī)范的基礎上進行系統(tǒng)性建構(gòu)。

3.《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》明確了新時期鄉(xiāng)村振興的基本路徑和農(nóng)村集體經(jīng)濟的基本模式?；韭窂骄褪侵亟ㄞr(nóng)村的新型集體經(jīng)濟組織，發(fā)展壯大新型的農(nóng)村集體經(jīng)濟，并統(tǒng)領農(nóng)村社區(qū)內(nèi)主體多元、業(yè)態(tài)多樣、形式多種的經(jīng)濟和社會事務的發(fā)展。

農(nóng)村集體經(jīng)濟的基本模式，是農(nóng)村集體經(jīng)濟與個體、民營經(jīng)濟在村域鄉(xiāng)域范圍內(nèi)的經(jīng)營與治理一體化：它是綜合的、非單純市場性的，是經(jīng)濟與社會統(tǒng)籌兼顧，不是賺錢第一、唯經(jīng)濟論的。該法在確立了基本原則和主要制度的同時，尊重不同地區(qū)的差異性，給地方和農(nóng)民群眾留出必要的自主選擇空間，使法律更符合實際。

如何理解農(nóng)村集體、集體經(jīng)濟和集體經(jīng)濟組織

“新型農(nóng)村集體”是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的集合主體，體現(xiàn)在：（1）集體財產(chǎn)和利益分配，組織成員人人有份。（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這個特別法人的權(quán)力機構(gòu)，依法行使特別法人的所有權(quán)。（3）經(jīng)成員大會選舉產(chǎn)生的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理事長是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法定代表人（黨組織負責人可以通過法定程序擔任農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理事長）。理事長和集體成員大會的關(guān)系是委托-代理關(guān)系。

“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”和人民公社集體經(jīng)濟的主要不同之處，在于集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟之間建立的“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的互補式的緊密關(guān)系。在經(jīng)濟關(guān)系而非干部作風上，農(nóng)村集體不能“大公無私”“公而忘私”。農(nóng)村新型集體經(jīng)濟是公私兼顧的社區(qū)經(jīng)濟。集體經(jīng)濟與民營經(jīng)濟“公”“私”共存、共生、共建、共享，創(chuàng)造了一種具有鮮明中國特色的新型農(nóng)村集體的生產(chǎn)方式。它是由土地集體所有制所決定的以土地為本的村莊整體經(jīng)營和治理，是包涵經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化的綜合服務和全面治理。

“新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”是承載新型農(nóng)村集體生產(chǎn)方式的組織形式，是核心+外圍、整體結(jié)構(gòu)的農(nóng)村區(qū)域的經(jīng)濟組織體系。其核心是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級集體經(jīng)濟組織，具有地域性、經(jīng)營性、綜合性、公益性特點；外圍是村莊內(nèi)外多元社會經(jīng)濟主體，含農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷社、信用社、農(nóng)業(yè)公司、小農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、種植養(yǎng)殖大戶等市場主體，形成多主體、多途徑、多層級、多業(yè)態(tài)的經(jīng)濟社會網(wǎng)絡。

當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織現(xiàn)狀、問題及簡要分析

目前按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計，2021年底，登記注冊的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共96萬個，其中村級57萬個，組級39萬個；年收益超過5萬元的占54.%，不足5萬元的占26%，沒有經(jīng)營性收入約占20%。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要層級應該放在哪里？我認為應當放在村二級，但鎮(zhèn)一級要大力加強。目前鎮(zhèn)這一級的集體組織非常少。

目前存在的主要問題是：

第一，作為農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的組織載體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏整體重構(gòu)的頂層設計。盡管《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》指出了大的方向，進行了組織登記賦碼，但從整體看，現(xiàn)有體制機制的弊端還存在，“人合”與“資合”緊密結(jié)合的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織其特別法人的組織制度、經(jīng)營制度的系統(tǒng)性建構(gòu)尚未完成。

第二，2016年以來，曾試圖以壯大集體經(jīng)濟解決后稅費時代鄉(xiāng)村凋敝的問題，但沒有確立村集體的主體地位。目前村集體普遍成為日益行政化、虛化的主體。村集體資產(chǎn)匱乏，經(jīng)營性資產(chǎn)尤其少，主要依靠政府部門上項目、給資金，缺乏作為市場主體必需的物質(zhì)基礎、運營思路和手段；村集體普遍經(jīng)營困難，集體資產(chǎn)無法抵押貸款，且按上級要求不得負虧，致使村集體只能資產(chǎn)出租、不敢實際經(jīng)營；或由村集體流轉(zhuǎn)土地，統(tǒng)一發(fā)包，缺乏自主經(jīng)營能力。

鑒于村集體實力弱小，多地采取政府為主體、吸收村集體入股，組建強鎮(zhèn)富村公司。此舉雖可收一時之效，但缺乏長遠發(fā)展規(guī)劃和制度設計，可能帶來妨礙農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成長的新問題。有些地區(qū)已經(jīng)開始嘗試新的解決方式，例如河北定興姚村鄉(xiāng)辛木村在保定市委組織部門的精心指導下，依托村黨支部領辦土地專業(yè)合作社，將小田變大田的1700畝土地爭取到了農(nóng)田新基建3.0項目，打破了土地原有界限，在大田里建成全面落地的水肥一體化智能農(nóng)業(yè)設施新基站以及農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)綜合服務平臺，實現(xiàn)了年年穩(wěn)定增收。村集體經(jīng)濟收益從2022年的12萬元增長到52萬元，此外還給農(nóng)民分紅。農(nóng)田建設成本由縣農(nóng)投公司、國家財政補貼主要承擔，維護費用以“誰使用、誰維護”為原則，由土地專業(yè)合作社委托的經(jīng)營主體承擔。

這就啟示我們，一部分新形成的國有資產(chǎn)，可以將其使用權(quán)——即運行和管理權(quán)委托給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。例如一些鎮(zhèn)級強村公司可作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織的下設公司，通過集體經(jīng)濟組織得到國有資產(chǎn)使用權(quán)的委托，從而既能解決投入鄉(xiāng)村的國有資產(chǎn)的運營管理問題，又能幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織增收。

第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理問題。村級集體經(jīng)濟組織普遍缺乏內(nèi)生動力，缺乏集體經(jīng)濟的自主規(guī)劃、組織和經(jīng)營功能；甚至面臨政府或資本的單邊主導，導致村集體與村民之間的利益關(guān)系失衡。黨支部、村委會、集體經(jīng)濟合作社同為村級集體領導核心，在經(jīng)濟事務上如何實現(xiàn)統(tǒng)一決策、分工負責，存在較大的問題；村莊公共事務缺乏民主決策機制，本土人才不足。四川成都戰(zhàn)旗村的經(jīng)驗值得借鑒。

戰(zhàn)旗村的集體經(jīng)濟治理體系，是在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》出臺以前，通過20年實踐自主探索而形成的。主要是：

（1）村集體（村民大會）和集體經(jīng)濟組織（集體經(jīng)濟組織成員大會）合為一體。開會按各自的議題分開表決。

（2）村黨組織領導班子成員、村民委員會成員與集體經(jīng)濟組織理事會、監(jiān)事會成員交叉任職。20年來，該村的黨組織、村行政、村集體經(jīng)濟組織一直是一個統(tǒng)一的整體。

（3）村黨組織統(tǒng)管下的村級工作分為社區(qū)行政工作和經(jīng)濟工作兩大板塊。經(jīng)濟工作由村集體經(jīng)濟組織直接下設村集體經(jīng)濟資產(chǎn)管理公司和村集體土地合作社兩大機構(gòu)，分別管理村集體的經(jīng)營性資產(chǎn)和土地資源、資產(chǎn)。這兩大機構(gòu)都是集體全資的經(jīng)營機構(gòu)，由村集體的財務會計直接管理。這套作法是在2009-2015年期間創(chuàng)立并完善的，2019年按照上級要求登記農(nóng)村集體經(jīng)濟組織時，戰(zhàn)旗村就將這兩個集體的經(jīng)營機構(gòu)同時納入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，作為其兩大支柱。

（4）村集體經(jīng)濟資產(chǎn)管理公司和村集體土地合作社治下，是村集體與內(nèi)外經(jīng)濟主體合資、合作的企業(yè)或承包戶、工商戶。他們各自獨立運營，接受村集體經(jīng)濟資產(chǎn)管理公司和集體土地合作社的監(jiān)督和管理。

可以說， 戰(zhàn)旗村整體治理的頂層架構(gòu)就是“人合”加“資合”，完全是他們自主設計和實施的。在戰(zhàn)旗村黨組織領導下，多年來村集體經(jīng)濟組織和村委會同為村集體的兩大臂膀協(xié)同合作，沒有產(chǎn)生過問題或矛盾。

第四，對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟認識模糊。

現(xiàn)在新型農(nóng)村集體經(jīng)濟只停留在書報上、網(wǎng)絡里，盡管已經(jīng)有了法律和基本概念，但實際上還是空洞的。目前從基層干部到理論界、政策界，對什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，它與股份制企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社之間的區(qū)別等問題，普遍認識模糊，或把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等同于一般市場主體，認為搞活農(nóng)村經(jīng)濟必須走股份制、公司化道路。很多地方政府在鎮(zhèn)級設立村級入股的強鎮(zhèn)富村公司，實行項目化機制，缺乏導向。少部分地區(qū)例如保定市借鑒了煙臺市創(chuàng)造的黨支部領辦合作社模式。今天看，黨支部領辦合作社作為集體經(jīng)濟組織下設的二級機構(gòu)，過去、現(xiàn)在、未來都有利于組織農(nóng)民群眾走合作道路，符合發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟這個總方向。

社會輿論習慣于將農(nóng)村集體經(jīng)濟視為人民公社“大鍋飯、低效率”的別稱，認為倡導集體經(jīng)濟是走回頭路。有一位地方干部甚至問：集體經(jīng)濟能長久嗎？過去的人民公社不是取消了嗎？今天又提集體經(jīng)濟，是不是過幾天還會放棄呢？

所以，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法頒布以后，確實需要結(jié)合實際、打通歷史進行普法傳播，對新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行正確的認知。

第五，現(xiàn)行政策和制度的突出問題。

村集體沒有對資源的規(guī)劃權(quán)，進而也喪失了資源的部分所有權(quán)和使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)。

“村財鄉(xiāng)管”已經(jīng)不合實際。2006年稅費改革的政策，沒有隨農(nóng)村改革環(huán)境的變化做調(diào)整，導致村莊管理上兩極分化嚴重，村級集體經(jīng)濟合作社賬目也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)另賬管理，村級集體發(fā)展壯大只能靠體外循環(huán)。

政府主導下的村莊治理行政化、形式化、口號化傾向嚴重。上級政府重檢查、考評、材料，不重效果、不重實際，導致有些地方數(shù)字造假成風，黨員干部與群眾的距離越來越遠，政府與農(nóng)村集體之間關(guān)系失衡，導致農(nóng)村經(jīng)濟、集體經(jīng)濟組織的發(fā)展受到很大限制。

推動非建制小市鎮(zhèn)發(fā)展，進行新型城鎮(zhèn)化的政策創(chuàng)新研究

我國東西南北各地有很多村莊，特別是城市周邊的一些村，有獨立的、合并的，還有與周邊村相連的中心村，這些年已經(jīng)開始自發(fā)自主地走上小市鎮(zhèn)的路子，似乎已經(jīng)成為一種趨勢。只是它們不在國家限定的建制鎮(zhèn)名單里，做得再好也只是村或社區(qū)建制?，F(xiàn)在非常需要進行新型城鎮(zhèn)化的政策創(chuàng)新研究。我以為，推動這些新興小市鎮(zhèn)的建設，可能是今后和未來中國式城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要出路之一。不要將它們歸入行政舊框架，最好另立一個新的小市鎮(zhèn)門類。在行政管理上更注重提升這些集體的自主性?？上仍谌珖秶鷥?nèi)做調(diào)查和盤點，再行創(chuàng)新研究。

比如張家港市有一個永聯(lián)村，村民1千多人，現(xiàn)在當?shù)鼐用癜l(fā)展到2萬多人，俗稱永聯(lián)小鎮(zhèn)，目前改為市街道的永聯(lián)社區(qū)。這個村子的致富途徑是當年辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資小鋼廠，后來合資，成為上規(guī)模的企業(yè)。十多年前我去考察，村里每年從鋼廠能拿到5億元分紅。還有四川成都雙流區(qū)的白塔社區(qū)、郫都區(qū)的戰(zhàn)旗村，都是農(nóng)文旅商工多業(yè)并舉，吸引大量外部人口就業(yè)定居，被當?shù)胤Q為小鎮(zhèn)。這些小鎮(zhèn)都是黨支部組織領導下，經(jīng)多年發(fā)展集體經(jīng)濟進行全面建設的成果。

對于農(nóng)村的發(fā)展建設，我們還有一種原有的框架禁錮。如果能超脫這些禁錮，哪怕就是做一個調(diào)查，看看中國從南到北到底有多少像這樣的村子，這些村子已經(jīng)具備了一些什么樣的條件。有些村子其實就是新型城鎮(zhèn)化的排頭兵，而且它們經(jīng)歷了很多年的發(fā)展，像戰(zhàn)旗村就是經(jīng)過20年才發(fā)展成現(xiàn)在的樣子。

通過這樣的過程而形成的新型城鎮(zhèn)化，主要力量是在黨組織領導下農(nóng)村老百姓自發(fā)的建設，并經(jīng)過多年努力形成的。因此，新型城鎮(zhèn)化并不是一個多么神秘或者很新的東西，它是一直存在的，而其中一個重要的問題是怎么去推動它，包括我們所說的鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合。

（編輯 楊利紅）