攻堅(jiān)階段的國(guó)有企業(yè)改革(續(xù))
三年改革脫困工作的組織和相關(guān)政策
在三年改革脫困工作中,根據(jù)部門(mén)的職責(zé)和國(guó)務(wù)院的要求,作為第一線的工作機(jī)構(gòu),國(guó)家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)三年改革脫困的組織實(shí)施工作。
黨的十五屆一中全會(huì)提出的國(guó)有企業(yè)改革和脫困目標(biāo)是:“從1998年起,用三年左右的時(shí)間,通過(guò)改革、改組、改造和加強(qiáng)管理,使大多數(shù)國(guó)有大中型虧損企業(yè)擺脫困境,力爭(zhēng)到本世紀(jì)末大多數(shù)國(guó)有大中型骨干企業(yè)初步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。”國(guó)家經(jīng)貿(mào)委需要把中央的要求形成一套具體的、可以操作的工作方案。
第一,目標(biāo)設(shè)定?!俺醪浇⑵瓞F(xiàn)代企業(yè)制度”的目標(biāo),基本延續(xù)了現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)時(shí)的提法。需要擺脫困境的國(guó)有大中型虧損企業(yè)具體目標(biāo),在國(guó)家經(jīng)貿(mào)委內(nèi)部的爭(zhēng)論就很大。有一種激進(jìn)意見(jiàn)提出,要使國(guó)有大中型企業(yè)的虧損面下降到20%,上報(bào)國(guó)務(wù)院后沒(méi)有得到答復(fù);另一種意見(jiàn)認(rèn)為,當(dāng)時(shí)國(guó)有大中型企業(yè)虧損面是39.1%,其他所有制大中型企業(yè)約為30%,要把國(guó)有大中型企業(yè)的虧損面壓到比其他所有制企業(yè)還低是做不到的,目標(biāo)設(shè)定要留有余地。
在吳邦國(guó)副總理的主持下,明確了國(guó)有企業(yè)脫困的具體目標(biāo)。
第二是建立工作的組織體系。為加強(qiáng)對(duì)企業(yè)脫困工作的組織領(lǐng)導(dǎo),國(guó)家經(jīng)貿(mào)委專(zhuān)門(mén)成立了一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)——國(guó)有企業(yè)脫困工作辦公室。隨之,各省市也相應(yīng)成立了由省市主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的國(guó)有企業(yè)脫困工作領(lǐng)導(dǎo)小組,在省市經(jīng)貿(mào)委設(shè)立專(zhuān)門(mén)的工作機(jī)構(gòu),形成了一套自上而下完整的工作體系。
第三是建立相關(guān)的工作制度。為把脫困工作落到實(shí)處,企業(yè)脫困工作辦公室制定了幾項(xiàng)基本的工作制度在全國(guó)推行。
一是脫困工作的指導(dǎo)責(zé)任制度。在與地方政府、各行業(yè)管理部門(mén)和企業(yè)協(xié)商的基礎(chǔ)上,根據(jù)企業(yè)的隸屬關(guān)系,為每一戶重點(diǎn)脫困企業(yè)明確了一個(gè)政府部門(mén)作為指導(dǎo)單位。地方企業(yè)由地方政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)、中央企業(yè)由行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo);負(fù)責(zé)指導(dǎo)的政府部門(mén)要幫助企業(yè)制定脫困方案,落實(shí)脫困措施。建立這項(xiàng)制度的主要目的是彌補(bǔ)國(guó)有資產(chǎn)出資人不到位的制度缺口,用行政的辦法強(qiáng)化對(duì)虧損企業(yè)的督導(dǎo),同時(shí)壓實(shí)政府的責(zé)任。
二是脫困工作聯(lián)席會(huì)議制度。國(guó)有企業(yè)脫困涉及多方面的政策和許多政府部門(mén),必須通過(guò)協(xié)調(diào)形成政策合力。從國(guó)家經(jīng)貿(mào)委到各省市都建立了企業(yè)脫困工作聯(lián)席會(huì)議制度,經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政、銀行、勞動(dòng)、組織、人事、稅務(wù)等部門(mén)參加,定期通報(bào)情況、分析問(wèn)題,研究和完善相關(guān)政策。
三是脫困工作跟蹤監(jiān)測(cè)和定期通報(bào)制度。為實(shí)現(xiàn)三年脫困目標(biāo),各省市和各行業(yè)主管部門(mén)都編制了三年脫困規(guī)劃,并逐級(jí)分解責(zé)任。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)6599戶國(guó)有大中型虧損企業(yè)的脫困進(jìn)度和國(guó)有及國(guó)有控股大中型新增虧損企業(yè)的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行跟蹤。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委按月將情況分析匯總報(bào)送國(guó)務(wù)院,同時(shí)向各省市通報(bào)。通過(guò)跟蹤監(jiān)測(cè)和定期通報(bào)制度掌握脫困工作的進(jìn)展情況,增強(qiáng)了各級(jí)政府和企業(yè)的責(zé)任和壓力。
這套工作系統(tǒng)的建立,把中央對(duì)國(guó)有企業(yè)改革脫困的原則性要求轉(zhuǎn)化成為一套目標(biāo)明確、邊界清晰、責(zé)任到位、進(jìn)度可測(cè)的工作機(jī)制,保證了企業(yè)改革脫困工作有序推進(jìn)。
為支持國(guó)有企業(yè)三年改革脫困工作,國(guó)務(wù)院制定并實(shí)施了積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策,創(chuàng)造出相對(duì)寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。1998—2000年,中央政府發(fā)行了3600億元的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債,主要用于擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資以擴(kuò)大內(nèi)需;中央銀行在這期間連續(xù)降息,降低了企業(yè)的融資成本,分流了部分儲(chǔ)蓄資金進(jìn)入消費(fèi),拉動(dòng)了消費(fèi)市場(chǎng)。1998年,國(guó)家開(kāi)始嚴(yán)打走私、整頓市場(chǎng)秩序,一些受走私貨沖擊的商品價(jià)格逐步回升,使國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境得到改善。以上宏觀經(jīng)濟(jì)政策從不同的角度支持了國(guó)有企業(yè)的改革脫困工作。
與國(guó)有企業(yè)改革脫困工作直接相關(guān)的國(guó)家政策大致可分為:專(zhuān)項(xiàng)政策和普適性政策。專(zhuān)項(xiàng)政策主要是中央政府出臺(tái)的債轉(zhuǎn)股、技改貼息、減員增效、紡織壓錠、企業(yè)下放等,是針對(duì)特定困難行業(yè)和特定類(lèi)型企業(yè)的政策。
紡織壓錠
國(guó)有企業(yè)改革脫困首先從連續(xù)6年全行業(yè)虧損的國(guó)有紡織行業(yè)展開(kāi)。1998年2月,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于紡織行業(yè)深化改革調(diào)整結(jié)構(gòu)解困扭虧工作有關(guān)問(wèn)題的通知》。文件提出的主要目標(biāo)是:從1998年起,用三年左右時(shí)間壓縮淘汰落后棉紡錠1000萬(wàn)錠,分流安置下崗職工120萬(wàn)人,到2000年實(shí)現(xiàn)全行業(yè)扭虧為盈。
1998年初,上海紡織工業(yè)敲響了“全國(guó)壓錠第一錘”。到1999年底,全國(guó)紡織行業(yè)累計(jì)壓錠906萬(wàn)錠,分流安置職工116萬(wàn)人,從凈虧損轉(zhuǎn)為盈利9.5億元,提前一年實(shí)現(xiàn)了行業(yè)脫困的目標(biāo)。到2000年底,國(guó)有紡織行業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)達(dá)到了67億元,以紡織行業(yè)為突破口的戰(zhàn)役取得了成功。
當(dāng)時(shí)各方面對(duì)國(guó)有紡織行業(yè)面臨的問(wèn)題認(rèn)識(shí)上還不十分清晰。普遍的意見(jiàn)是,國(guó)有紡織行業(yè)之所以陷入困境,主要是因?yàn)橹貜?fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩;脫困政策中提出“堅(jiān)決控制新增棉紡生產(chǎn)能力”的要求,包括對(duì)紡織機(jī)械的生產(chǎn)和銷(xiāo)售進(jìn)行控制。
這樣的措施不能解決實(shí)質(zhì)問(wèn)題。國(guó)有紡織企業(yè)更深層次的困境,在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民營(yíng)紡織企業(yè)的發(fā)展對(duì)城市同類(lèi)企業(yè)造成成本擠壓。紡織行業(yè)是典型的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),人工成本占總成本的比重很高。與農(nóng)村企業(yè)相比,城市中的國(guó)有紡織企業(yè)用工成本太高、各類(lèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重,在生產(chǎn)成本和產(chǎn)品價(jià)格上完全沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力,雖然壓錠政策可以在短期內(nèi)緩解一些壓力,但比較劣勢(shì)幾乎無(wú)法改變。
因此,那些曾經(jīng)壓了錠、減了員的城市國(guó)有紡織企業(yè),日后都通過(guò)政策性破產(chǎn)的途徑退出了市場(chǎng)。但國(guó)有紡織企業(yè)的全面退出是從紡織壓錠這個(gè)突破口開(kāi)始的。
行業(yè)性的企業(yè)下放
為解決一些困難行業(yè)中的國(guó)有虧損企業(yè)問(wèn)題,從1998年開(kāi)始,國(guó)家對(duì)一些行業(yè)的管理體制進(jìn)行了調(diào)整。1998年7月,國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革國(guó)有重點(diǎn)煤礦管理體制有關(guān)問(wèn)題的通知》,將原煤炭工業(yè)部直接管理的94戶國(guó)有重點(diǎn)煤礦下放地方管理。2000年國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整中央所屬有色金屬企事業(yè)單位管理體制有關(guān)問(wèn)題的通知》,將大部分中央有色金屬企業(yè)下放地方管理。
當(dāng)時(shí)受亞洲金融危機(jī)的影響,大宗產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)下跌,國(guó)有煤炭和有色行業(yè)都處于全行業(yè)虧損的狀態(tài)。
這兩個(gè)行業(yè)中都有一些規(guī)模很大的國(guó)有企業(yè),職工人數(shù)很多,1998年,國(guó)有重點(diǎn)煤礦在職職工總數(shù)達(dá)到了320多萬(wàn)人。而且,這兩個(gè)行業(yè)中都有一些資源已經(jīng)枯竭的礦山企業(yè),都是獨(dú)立工礦區(qū),不但職工人數(shù)多,而且辦社會(huì)職能齊全,包括學(xué)校、醫(yī)院、公安、消防、供水、供暖、物業(yè)管理等機(jī)構(gòu),每年企業(yè)都要給予這些機(jī)構(gòu)大量補(bǔ)貼維持運(yùn)轉(zhuǎn)。處置這類(lèi)資源枯竭型礦山企業(yè)的難度非常大,經(jīng)常發(fā)生一些重大群體性事件。
把困難的中央企業(yè)下放給地方管理,多少有一些壓包袱的嫌疑,但也是合理的無(wú)奈之舉。在處置地方困難企業(yè)方面,中央政府、中央企業(yè)都沒(méi)有足夠的能力和手段。下崗職工要由地方負(fù)責(zé)安置,辦社會(huì)機(jī)構(gòu)要由地方接收,地方政府在這些方面處理起來(lái)更接地氣、更有辦法。
當(dāng)然,企業(yè)下放時(shí)中央政府給了地方相應(yīng)的政策支持和政策優(yōu)惠。
債轉(zhuǎn)股
債轉(zhuǎn)股被稱為是國(guó)有企業(yè)三年改革脫困的“殺手锏”政策之一。資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高是國(guó)有企業(yè)普遍存在的問(wèn)題,其中部分原因是當(dāng)年執(zhí)行“撥改貸”政策造成的。從1981年開(kāi)始,國(guó)家基本建設(shè)投資由財(cái)政撥款轉(zhuǎn)為銀行貸款,很多基本建設(shè)項(xiàng)目建成投產(chǎn)后成為幾乎沒(méi)有國(guó)家資本金的國(guó)有企業(yè)。
例如,湖北荊襄化工集團(tuán)是國(guó)家重點(diǎn)基本建設(shè)項(xiàng)目,由于全部靠銀行貸款建設(shè),建成后賬面的所有者權(quán)益已是負(fù)值。加上建設(shè)期間匯率、利率變化和建設(shè)工期延長(zhǎng)等因素造成資產(chǎn)大幅度減值,建成后資產(chǎn)負(fù)債率已達(dá)223%,企業(yè)無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn),一萬(wàn)多名職工的生活非常困難,并不斷出現(xiàn)不穩(wěn)定事件。
1998年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議決定,組建四家金融資產(chǎn)管理公司,依法處置四大國(guó)有商業(yè)銀行原有的不良貸款;并作為投資主體,對(duì)一些具備條件的貸款企業(yè)進(jìn)行債轉(zhuǎn)股,以優(yōu)化國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。
債轉(zhuǎn)股的操作具有潛在的道德風(fēng)險(xiǎn),必須進(jìn)行嚴(yán)格控制。1999年7月,國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、中國(guó)人民銀行發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的若干問(wèn)題的意見(jiàn)》,明確了債轉(zhuǎn)股企業(yè)選擇的范圍、條件以及相關(guān)的操作程序。
按照文件規(guī)定的目標(biāo)企業(yè)和工作程序,到2000年12月,有580戶國(guó)有工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)了債轉(zhuǎn)股,總金額4050億元。債轉(zhuǎn)股的直接效果是每年可以減少企業(yè)利息支出約200億元,其中80%的企業(yè)當(dāng)年就扭虧為盈。
轉(zhuǎn)股改革對(duì)企業(yè)的短期效果立竿見(jiàn)影。企業(yè)的負(fù)債率顯著下降、利息負(fù)擔(dān)大大減輕,可以為企業(yè)爭(zhēng)取出一段寶貴的改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)間。債轉(zhuǎn)股的長(zhǎng)期效應(yīng)取決于多方面因素,企業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位很重要。如果轉(zhuǎn)股企業(yè)所處的行業(yè)有一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的擴(kuò)張期,債轉(zhuǎn)股的長(zhǎng)期效果會(huì)非常好,有些債轉(zhuǎn)股企業(yè)日后還成功上市,金融資產(chǎn)管理公司的退出也有保障;如果情況相反,轉(zhuǎn)股企業(yè)很可能再度陷入困境,有些企業(yè)最后不得不實(shí)施了破產(chǎn)。
至于當(dāng)時(shí)各方面批評(píng)較多的建立現(xiàn)代企業(yè)制度改革不到位的問(wèn)題,可能不能過(guò)于苛求。若是把這一輪債轉(zhuǎn)股看成是對(duì)特定類(lèi)型企業(yè)的脫困措施,而不是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革措施,可能更符合實(shí)際。
技改貼息
技改貼息是國(guó)有企業(yè)改革脫困的“殺手锏”政策之一,主要針對(duì)的是因技術(shù)改造欠賬太多的國(guó)有老企業(yè)。1999年6月,國(guó)務(wù)院決定從增發(fā)的國(guó)債中每年專(zhuān)門(mén)劃出90億元,用于企業(yè)技改和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的貸款貼息。同年10月,國(guó)家經(jīng)貿(mào)委會(huì)同有關(guān)部門(mén)印發(fā)了《國(guó)家重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目管理辦法》和《國(guó)家重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》,使這項(xiàng)政策有了具體的工作依據(jù)。
實(shí)施國(guó)家重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目的企業(yè),重點(diǎn)是從512戶國(guó)家重點(diǎn)企業(yè)、120戶試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)和行業(yè)骨干企業(yè)中進(jìn)行選擇,適當(dāng)向東北老工業(yè)基地和中西部地區(qū)傾斜;技改項(xiàng)目要求采用國(guó)內(nèi)外先進(jìn)技術(shù),對(duì)所選擇企業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)的改造,提高工藝裝備水平。文件還要求建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度。
截至2000年底,國(guó)家經(jīng)貿(mào)委分四批安排了重點(diǎn)技術(shù)改造國(guó)債資金項(xiàng)目880項(xiàng),總投資規(guī)模2400億元,其中國(guó)債貼息資金195億元。國(guó)債技改貼息資金的投入調(diào)動(dòng)了企業(yè)技術(shù)改造的積極性,開(kāi)始扭轉(zhuǎn)了國(guó)有企業(yè)技改投資增幅連年下降的趨勢(shì),重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的技術(shù)裝備水平確實(shí)有所提高。
上述幾個(gè)方面的專(zhuān)項(xiàng)政策都從不同的角度,不同程度地緩解了特定行業(yè)和特定類(lèi)型企業(yè)的困難。除了困難行業(yè)的企業(yè)下放外,這些政策本質(zhì)上還屬于傳統(tǒng)體制下中央政府對(duì)困難企業(yè)的政策扶持,不足以徹底解決問(wèn)題,尤其缺乏體制和結(jié)構(gòu)上的實(shí)質(zhì)性改變。
與上述專(zhuān)項(xiàng)政策并行推進(jìn)的,是整體普適性的改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整措施,主要是國(guó)有中小企業(yè)改革、國(guó)有企業(yè)的兼并破產(chǎn)、再就業(yè)和社會(huì)保障制度建設(shè)。這三方面工作主要是在中央政府的支持下,由地方政府負(fù)責(zé)推動(dòng)和操作。
國(guó)有中小企業(yè)改革
在20世紀(jì)90年代初,國(guó)有中小企業(yè)的問(wèn)題開(kāi)始爆發(fā)。1994年,全國(guó)國(guó)有中小企業(yè)盈虧相抵第一次出現(xiàn)了2.4億元的凈虧損,企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)進(jìn)一步惡化,1996年凈虧損158億元、1997年凈虧損204億元,當(dāng)時(shí)全國(guó)各地已有大量國(guó)有中小企業(yè)停工停產(chǎn),職工拿不到工資、退休人員領(lǐng)不到退休金、公費(fèi)醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)更沒(méi)有著落,由此引發(fā)了大量的不穩(wěn)定問(wèn)題。
國(guó)有企業(yè)的困難成為當(dāng)時(shí)各地政府最為頭疼的事,不得不四處救火、疲于應(yīng)付。在巨大的經(jīng)濟(jì)壓力、社會(huì)壓力和財(cái)政壓力之下,一些地方政府探索通過(guò)改革解決問(wèn)題的辦法,同時(shí)也期待著國(guó)有企業(yè)改革能有一個(gè)新的突破。
1995年7月,黨的十四屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出,要著眼于搞好國(guó)有經(jīng)濟(jì),對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組,搞好大的、放活小的,優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)分布結(jié)構(gòu)。
1996年3月,全國(guó)人大通過(guò)的“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中明確指出,要區(qū)別不同情況,采取改組、聯(lián)合、兼并、股份合作制、租賃、承包經(jīng)營(yíng)和出售等形式,加快國(guó)有小企業(yè)改革步伐。這是中央文件和國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中,對(duì)“抓大放小”方針最初的說(shuō)法,也是第一次把國(guó)有小企業(yè)改革從國(guó)有企業(yè)改革這個(gè)大概念中單獨(dú)提示出來(lái)。
國(guó)家體改委和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委在1996年分別發(fā)出了《關(guān)于加快國(guó)有小企業(yè)改革的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于放開(kāi)搞活國(guó)有小型企業(yè)的意見(jiàn)》兩份操作性文件。
兩份文件在方向和內(nèi)容上都強(qiáng)調(diào)根據(jù)企業(yè)的具體情況,選擇適合企業(yè)生產(chǎn)力水平的改制方式,形式多樣、不搞一個(gè)模式;都強(qiáng)調(diào)改制過(guò)程中要落實(shí)企業(yè)的債務(wù)責(zé)任、防止逃債,要做好國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估、防止國(guó)有資產(chǎn)流失;都強(qiáng)調(diào)要處理好改制后職工的分流安置和離退休職工的生活保障問(wèn)題。國(guó)家體改委的文件強(qiáng)調(diào):“對(duì)于國(guó)有小企業(yè),各地可以區(qū)別情況,加快改革和改組的步伐,特別是縣屬企業(yè),可以更加放開(kāi)一些?!眹?guó)家經(jīng)貿(mào)委的文件則明確提出,“把放開(kāi)搞活小企業(yè)的權(quán)利和責(zé)任主要放在地方政府,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)籌規(guī)劃,穩(wěn)步推進(jìn)”。
在1997年之前,無(wú)論中央文件還是部門(mén)文件,正式的提法都是“國(guó)有小企業(yè)改革”,并不包含國(guó)有中型企業(yè)。但是當(dāng)時(shí)國(guó)有中型企業(yè)也陷入了困境。在以后的幾年中,隨著國(guó)有小企業(yè)改革初步緩解了矛盾之后,各地自發(fā)地把相關(guān)政策向國(guó)有中型企業(yè)延伸,于是便有了“國(guó)有中小企業(yè)改革”的概念。
國(guó)有小企業(yè)改革之門(mén)已經(jīng)打開(kāi),地方政府被賦予了改革的權(quán)利和責(zé)任。被虧損企業(yè)壓得不堪重負(fù)、被職工上訪和群體性事件搞得焦頭爛額的地方政府以空前的力度推動(dòng)國(guó)有中小企業(yè)改革。1996年之后,全國(guó)各省市都發(fā)布了推動(dòng)國(guó)有小企業(yè)改革的政策文件,一些市縣級(jí)政府還制定了更具體的操作細(xì)則。這些文件都希望通過(guò)“放開(kāi)搞活”解決國(guó)有小企業(yè)的生存危機(jī)。
在具體的改革形式上,各地根據(jù)企業(yè)的不同情況,創(chuàng)造出多種模式。一是股份制改革。初期借鑒了諸城經(jīng)驗(yàn),主要是面向內(nèi)部人改制,由企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和職工出資買(mǎi)斷國(guó)有凈資產(chǎn)。二是企業(yè)兼并。吸引優(yōu)勢(shì)大企業(yè)承債式兼并國(guó)有中小企業(yè),通過(guò)外部資金、技術(shù)、人才注入帶動(dòng)被兼并企業(yè)的發(fā)展。三是整體出售。擬出售企業(yè)以資產(chǎn)評(píng)估價(jià)為基準(zhǔn),在市場(chǎng)上公開(kāi)競(jìng)價(jià)或協(xié)議定價(jià),綜合考慮職工就業(yè)、新增投資等因素,向法人或自然人出售,資不抵債的企業(yè)也有零價(jià)格出售的。四是租賃經(jīng)營(yíng)。將企業(yè)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)出租或承包給法人或自然人,按協(xié)議收取費(fèi)用,還有托管經(jīng)營(yíng)等。五是剝離分離。對(duì)整體已難以盤(pán)活、但局部還有希望的企業(yè),在債權(quán)人同意并合理承擔(dān)債務(wù)的前提下實(shí)行分立,分塊搞活。六是破產(chǎn)重組。企業(yè)破產(chǎn)后的剩余資產(chǎn)重組成新企業(yè),安排部分職工就業(yè)。同時(shí),各地把大量“二國(guó)有”的集體企業(yè)也納入了改制范圍,城鎮(zhèn)集體企業(yè)的改革也邁出了大的步伐。
很多企業(yè)經(jīng)過(guò)了幾輪改制逐步調(diào)整到位。調(diào)整的方向一般都是初期股權(quán)分布平均、分散,調(diào)整過(guò)程中逐步向經(jīng)營(yíng)者和骨干員工集中,以加大對(duì)企業(yè)關(guān)鍵人員激勵(lì)和約束的強(qiáng)度。
實(shí)際操作中遇到的難題都是職工問(wèn)題和改制成本問(wèn)題。這一輪國(guó)有中小企業(yè)改革中,職工一般都進(jìn)行了“身份置換”,這應(yīng)該是地方政府為推動(dòng)改革創(chuàng)造出的一個(gè)辦法。具體的操作一般是,國(guó)有企業(yè)改制前先與職工解除勞動(dòng)關(guān)系,職工拿到了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金也就失去了國(guó)有企業(yè)職工的身份,可以與改制后的企業(yè)重新簽訂勞動(dòng)合同上崗就業(yè),也可以到市場(chǎng)上自謀職業(yè)。
“身份置換”使大量國(guó)有中小企業(yè)職工由企業(yè)人變成了社會(huì)人,改革的成本大大增加。到1997年,全國(guó)國(guó)有中小企業(yè)賬面的資產(chǎn)負(fù)債率已接近80%,扣除對(duì)職工的身份補(bǔ)償款、清償對(duì)職工的歷史欠賬后,很多企業(yè)已經(jīng)處于負(fù)資產(chǎn)的狀態(tài)。為了推動(dòng)這類(lèi)資不抵債的企業(yè)也能夠進(jìn)行改制,各地政府采取了很多措施。
對(duì)于銀行債務(wù),政府向金融資產(chǎn)管理公司打包買(mǎi)斷是最普遍的辦法。對(duì)一些資不抵債企業(yè)的凈資產(chǎn)差額,一些地方經(jīng)當(dāng)?shù)刎?cái)政、稅務(wù)部門(mén)批準(zhǔn),在一定時(shí)期內(nèi),對(duì)改制后的企業(yè)通過(guò)免繳應(yīng)納所得稅和增值稅地方留成部分來(lái)逐年彌補(bǔ)。這些解決問(wèn)題的具體辦法在各地之間廣泛交流、借鑒。
這一輪國(guó)有中小企業(yè)改革主要由市、縣兩級(jí)政府推動(dòng),操作主體眾多,改革面非常大。地方政府為了盡快甩掉國(guó)有中小企業(yè)的包袱,工作推動(dòng)得非常急、也相當(dāng)粗糙。但地方政府希望通過(guò)改制能讓企業(yè)發(fā)展走上良性軌道,改革的效果對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)非常直接的約束。因而很多地方政府熱衷于管理層收購(gòu)的改制方式。
由于各地政府的政策水平和控制能力的差異很大,改革過(guò)程中確實(shí)出現(xiàn)了一些不規(guī)范行為。對(duì)此中央政府都及時(shí)出面進(jìn)行了糾正。
這一輪國(guó)有中小企業(yè)改革比較集中被社會(huì)公開(kāi)批評(píng)的是兩個(gè)問(wèn)題:意識(shí)形態(tài)方面是私有化問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)方面是國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題。國(guó)有中小企業(yè)改制后一般都不再是國(guó)有企業(yè)了,國(guó)有中小企業(yè)改革實(shí)際上是國(guó)有經(jīng)濟(jì)從中小企業(yè)層面主動(dòng)退出的過(guò)程。但這種退出不是一個(gè)意識(shí)形態(tài)問(wèn)題,而是一個(gè)企業(yè)發(fā)展規(guī)律的問(wèn)題。
在世界各國(guó),中小企業(yè)都是私人作為股東直接經(jīng)營(yíng)的;只有當(dāng)企業(yè)規(guī)模大到一定程度,單一股東難以籌資、也難于管理時(shí),才出現(xiàn)通過(guò)委托代理關(guān)系進(jìn)行治理的大公司。股東直接經(jīng)營(yíng)的企業(yè)盈虧自負(fù),因而經(jīng)營(yíng)者對(duì)企業(yè)的關(guān)切度非常之高。國(guó)有企業(yè)必然是層層委托代理關(guān)系,即使國(guó)有資產(chǎn)出資人到位,委托代理關(guān)系多一層,關(guān)切度也會(huì)多一分衰減。當(dāng)背負(fù)多層次委托代理關(guān)系的國(guó)有中小企業(yè)與那些股東直接經(jīng)營(yíng)的企業(yè)面對(duì)面競(jìng)爭(zhēng)時(shí),國(guó)有企業(yè)在治理效率上就處于劣勢(shì),且不說(shuō)還有歷史負(fù)擔(dān)沉重、體制機(jī)制僵化等一系列問(wèn)題。
我國(guó)通過(guò)改革開(kāi)放進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后,國(guó)有經(jīng)濟(jì)必須進(jìn)行布局結(jié)構(gòu)的再調(diào)整,退出不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)層面,集中到能發(fā)揮更大作用、具有比較優(yōu)勢(shì)的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,這是國(guó)家改革與發(fā)展的內(nèi)在要求。另一方面,20世紀(jì)90年代國(guó)有中小企業(yè)越來(lái)越嚴(yán)重的凈虧損表明,政府已經(jīng)無(wú)力維持國(guó)有經(jīng)濟(jì)這么大的攤子、這么長(zhǎng)的戰(zhàn)線,必須主動(dòng)進(jìn)行調(diào)整。
因此,中央提出通過(guò)“抓大放小”對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的方針是正確的。這個(gè)方針?lè)掀髽I(yè)發(fā)展的規(guī)律,也符合建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。雖然“抓大放小”是中央文件提出的方針,但實(shí)際上是中央對(duì)地方改革的一種認(rèn)可。在這種需要實(shí)踐的領(lǐng)域,人們對(duì)在第一線工作的改革者應(yīng)多一些理解。在國(guó)有中小企業(yè)全面陷入危局時(shí),地方黨委和政府濫用職責(zé),他們的機(jī)關(guān)大門(mén)口可能就圍著上訪職工,他們身上背負(fù)著所有的壓力和后果。在一些重大的實(shí)踐問(wèn)題上,社會(huì)應(yīng)該更多地了解改革的背景和困境,理解責(zé)任承擔(dān)者的選擇。
企業(yè)改制時(shí)國(guó)有資產(chǎn)有沒(méi)有流失,涉及許多非常復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題。在上一輪國(guó)有中小企業(yè)改革的過(guò)程中,有幾個(gè)影響因素非常重要。
第一,地方政府主觀上努力防止國(guó)有資產(chǎn)流失。對(duì)于地方政府而言,財(cái)政沒(méi)有錢(qián)、銀行不給錢(qián),能夠直接用于企業(yè)改制成本的只有企業(yè)的國(guó)有凈資產(chǎn)。地方政府都會(huì)努力把本已不多的國(guó)有凈資產(chǎn)保護(hù)好、使用好。
第二,一些企業(yè)改制形式存在重大隱患,尤其是管理層收購(gòu)。這種改制形式一度為各方面所推崇,管理層對(duì)本企業(yè)的產(chǎn)品和市場(chǎng)都比較了解,接手后往往可以很快把企業(yè)搞好,比其他改制形式的成功率更高、見(jiàn)效更快。但同時(shí),這種改制形式存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱和腐敗空間,管理者先把企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損了然后再低價(jià)收購(gòu)很容易操作,政府也很難防范,由此造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。對(duì)這種改制形式政府需要進(jìn)行非常嚴(yán)格的控制和規(guī)范。
第三,企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制并不完善。負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理的是財(cái)政部下屬的國(guó)有資產(chǎn)管理局,但其職能和權(quán)力非常有限。在地方的實(shí)際工作中,負(fù)責(zé)推動(dòng)改革的是各地的經(jīng)貿(mào)委和體改委,在第一線實(shí)際操作的是各主管工業(yè)局,僅靠財(cái)政局下屬的一個(gè)機(jī)構(gòu)很難發(fā)揮管理國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)性作用,這也是日后國(guó)家要改革企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一個(gè)重要原因。
綜合這幾方面因素,在上一輪大規(guī)模的國(guó)有中小企業(yè)改革的過(guò)程中,國(guó)有資產(chǎn)流失的情況肯定存在,尤其是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任不清晰體制下的管理層收購(gòu)方式。但國(guó)有資產(chǎn)到底流失了多少,沒(méi)有人能夠說(shuō)清楚。
國(guó)有中小企業(yè)改革從1996年下半年正式啟動(dòng),1998年前后達(dá)到高潮,2003年之后逐步進(jìn)入了掃尾階段。這項(xiàng)改革是中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程中操作主體最多、涉及的企業(yè)數(shù)量和職工人數(shù)最多的改革,其規(guī)模之大、范圍之廣、影響之深是空前的。
中國(guó)的改革不是設(shè)計(jì)出來(lái)的,中小企業(yè)改革事先并沒(méi)有頂層的整體設(shè)計(jì)和規(guī)劃,而是在國(guó)有中小企業(yè)嚴(yán)重虧損、職工的生活極度困難,已經(jīng)出現(xiàn)了整體性、系統(tǒng)性危機(jī)的背景之下,由直接承受壓力的地方政府自發(fā)推動(dòng)起來(lái)并進(jìn)行操作的。國(guó)有中小企業(yè)改革是一場(chǎng)典型的倒逼出來(lái)的改革。由于操作主體眾多、涉及的企業(yè)數(shù)量和職工人數(shù)眾多,而相關(guān)的管理體制和操作政策都不完備,因而在國(guó)有中小企業(yè)改革過(guò)程中出現(xiàn)了各種各樣的狀況,不規(guī)范的行為、渾水摸魚(yú)的情況都有。這一輪國(guó)有中小企業(yè)改革在我國(guó)國(guó)有企業(yè)整體改革中爭(zhēng)議最大。對(duì)地方政府而言,需要的是真正能夠解決問(wèn)題的辦法,或是能夠維持企業(yè)生存和職工生活的資金。在辦法和資金兩個(gè)方面都懸空的狀態(tài)下,如果地方政府不去主動(dòng)應(yīng)對(duì),而是坐等中央拿出辦法,將會(huì)是一個(gè)非常危險(xiǎn)的局面。
從歷史的跨度、宏觀的角度,看一看這場(chǎng)改革的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng),有助于我們更客觀地評(píng)估和理解這項(xiàng)改革在中國(guó)整體改革開(kāi)放中的真正意義和實(shí)際價(jià)值。
第一,在這輪改革之前,我們長(zhǎng)期努力維持著國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)這條龐大的戰(zhàn)線。為維持住這條戰(zhàn)線、修補(bǔ)好這條戰(zhàn)線中不斷出現(xiàn)的缺口和漏洞,各級(jí)政府竭盡全力克服一切困難,并未能緩解企業(yè)的生存危機(jī)。在國(guó)有中小企業(yè)改革之后,國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)線已經(jīng)大大收縮,國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益得到明顯改善,政府身上的壓力驟然減輕,可以集中精力和資源去解決國(guó)有大企業(yè)的問(wèn)題,發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的影響力和控制力。這種變化是在改革中推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化最生動(dòng)的案例之一。
第二,在對(duì)國(guó)有中小企業(yè)進(jìn)行改革之初,全國(guó)的國(guó)有中小企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)從整體上已連續(xù)多年凈虧損,企業(yè)改造不足、裝備嚴(yán)重老化、產(chǎn)品沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力,還有富余人員、離退休職工等一系列負(fù)擔(dān)。在正常情況下,要把這個(gè)龐大的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)整頓好、改造好,需要巨額資金投入。然而通過(guò)這場(chǎng)國(guó)有中小企業(yè)改革,各級(jí)政府對(duì)這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)大量歷史的、現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題靠著有限的國(guó)有凈資產(chǎn)“原湯化原食”地消化掉了。對(duì)于國(guó)家整體而言,這樣的投入產(chǎn)出比已經(jīng)是很高了。
第三,國(guó)有中小企業(yè)在改革中面對(duì)的是一個(gè)數(shù)千萬(wàn)人的、普遍生活非常困難的職工群體,改革的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)巨大。對(duì)于職工來(lái)說(shuō),改革非常痛苦,很多人和家庭做出了犧牲、付出了代價(jià),改革過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)許多摩擦、爭(zhēng)議和社會(huì)沖突。但這些問(wèn)題都被各地政府在改革和發(fā)展中主動(dòng)地、分散地化解了。盡管解決社會(huì)矛盾、化解群體性事件非常艱難,但這些矛盾沒(méi)有上交給中央,也沒(méi)有出現(xiàn)集中的、大規(guī)模的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如果當(dāng)年國(guó)有中小企業(yè)的問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)解決,矛盾匯聚起來(lái)的后果將不堪設(shè)想。
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