城市管道燃?xì)夤?yīng)具有顯著的自然壟斷屬性和地域性特征。自20世紀(jì)90年代以來，城市燃?xì)忸I(lǐng)域廣泛實(shí)施了特許經(jīng)營(yíng)改革以引入社會(huì)資本和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)，該領(lǐng)域也一直是我國(guó)反壟斷監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域。2023年11月，中央深改委第三次會(huì)議審議通過《關(guān)于健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），明確要通過完善監(jiān)管方式，推動(dòng)自然壟斷環(huán)節(jié)更好滿足構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系和保障國(guó)家安全的需要?；诔鞘泄艿廊?xì)忸I(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法實(shí)踐分析，有利于促進(jìn)我國(guó)持續(xù)加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，進(jìn)而保障企業(yè)合規(guī)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)我國(guó)自然壟斷行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

近年來城市管道燃?xì)忸I(lǐng)域的執(zhí)法實(shí)踐

供水、供電、供氣、供熱等公用事業(yè)由于具有自然壟斷屬性且緊密關(guān)涉民生，始終被我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，其中，供氣領(lǐng)域又是案件多發(fā)頻發(fā)領(lǐng)域。

2020-2022年，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共辦結(jié)公用事業(yè)行業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位案21件，其中城市管道燃?xì)忸I(lǐng)域8件，占比接近四成?；?020-2022年3個(gè)年度的《中國(guó)反壟斷執(zhí)法年度報(bào)告》，本文梳理了其中城市管道燃?xì)忸I(lǐng)域?yàn)E用市場(chǎng)支配地位的8起行政執(zhí)法案件，并查閱了其相應(yīng)的行政處罰書，執(zhí)法結(jié)果的總結(jié)分析如下（表1）。

一是從“濫用”的行為類型看，《反壟斷法》第十七條的第（五）項(xiàng)行為占比最高。這8起案件涉及的違法行為中，涉及第（五）項(xiàng)行為“沒有正當(dāng)理由搭售商品，或者在交易時(shí)附加其他不合理的交易條件”的有5起，數(shù)量最多；涉及第（四）項(xiàng)行為“沒有正當(dāng)理由，限定交易相對(duì)人只能與其進(jìn)行交易或者只能與其指定的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易”的有4起，僅次于前者，說明這兩項(xiàng)行為是城市管道燃?xì)馄髽I(yè)最常見的濫用市場(chǎng)支配地位行為。此外，另有1起案件涉及第（一）項(xiàng)行為“以不公平的高價(jià)銷售商品或者以不公平的低價(jià)購(gòu)買商品”。

二是從罰款情況看，普遍為百萬元規(guī)模，多數(shù)罰款比例為2%，僅有2起案件因違法情況嚴(yán)重處罰相對(duì)較重?！斗磯艛喾ā返?7條規(guī)定，濫用市場(chǎng)支配地位的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一個(gè)年度銷售額1%以上10%以下的罰款。從罰沒金額（即沒收金額+罰款金額）看，最高的為江蘇宜興港華燃?xì)庥邢薰景?，金額高達(dá)4044.22萬元，其余均為百萬級(jí)的，最低的為寧夏長(zhǎng)燃天然氣有限公司濫用市場(chǎng)支配地位案，為111.06萬元。從罰款比例看，8起案件中，5起罰款比例為2%，1起罰款比例為1%，也就是說，75%的案件處罰程度都較為溫和。另有2起案件罰款比例相對(duì)較高，其中，重慶永康燃?xì)庥邢薰緸E用市場(chǎng)支配地位案因被電視臺(tái)曝光并造成較為嚴(yán)重的負(fù)面影響，罰款比例提高到5%；民和川中石油天然氣公司濫用市場(chǎng)支配地位案因情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣且有妨礙反壟斷調(diào)查行為，罰款比例達(dá)到9%，接近頂格處罰。

三是從違法企業(yè)性質(zhì)看，民營(yíng)企業(yè)在數(shù)量上占據(jù)多數(shù)。一方面，涉案的民營(yíng)企業(yè)數(shù)量最多，8起案件中民營(yíng)企業(yè)為5起，占比達(dá)到63.5%，外資企業(yè)2起，地方國(guó)有企業(yè)1起。另一方面，僅有的兩起妨礙反壟斷調(diào)查的案件均為民營(yíng)企業(yè)。而進(jìn)一步分析上述民營(yíng)企業(yè)的特征可發(fā)現(xiàn)，其普遍為規(guī)模較小且由自然人絕對(duì)控股的地方企業(yè)，企業(yè)治理不規(guī)范、合規(guī)意識(shí)不強(qiáng)等可能是引發(fā)違法行為的原因之一。

四是受多重因素影響，反壟斷監(jiān)管呈現(xiàn)出難度大、挑戰(zhàn)大的特征。首先，從案件來由看，多數(shù)案件來源于舉報(bào)或電視曝光，僅有1起由專項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)；從違法持續(xù)時(shí)間看，普遍違法時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，甚至有3起案件違法時(shí)間超過10年。這充分說明監(jiān)管環(huán)節(jié)的被動(dòng)性，面對(duì)在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛分布的城市管道燃?xì)馄髽I(yè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往難以及時(shí)有效地捕獲到相關(guān)違法信息。其次，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)從立案調(diào)查到出具行政處罰書，往往要經(jīng)歷艱難繁雜的調(diào)查和取證過程，需要耗費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間，如8起案件中，最短耗時(shí)9個(gè)月，最長(zhǎng)的甚至接近3年。最后，8起案件中有2起涉及政府利用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，這進(jìn)一步增加了監(jiān)管的難度。

執(zhí)法結(jié)果帶來的監(jiān)管啟示和相關(guān)建議

目前，我國(guó)天然氣管網(wǎng)管理體制呈現(xiàn)輸配分離的基本格局，城市管道燃?xì)獬袚?dān)著天然氣分配和銷售職能，又普遍采取特許經(jīng)營(yíng)模式?？梢哉f，城市管道燃?xì)忸I(lǐng)域是引入了一定競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的自然壟斷環(huán)節(jié)，對(duì)于市場(chǎng)化改革過程中如何完善自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，其反壟斷執(zhí)法實(shí)踐能給予我們?cè)S多監(jiān)管啟示和建議。

一是防范自然壟斷企業(yè)向上下游延伸至關(guān)重要。從上文分析可知，搭售商品或者在交易時(shí)附加不合理的交易條件、限定交易人只能與其（或與其指定的經(jīng)營(yíng)者）進(jìn)行交易等行為，是最為常見的濫用市場(chǎng)支配地位行為，其均由自然壟斷企業(yè)在逐利驅(qū)使下，向上下游競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)延伸產(chǎn)生。由于自然壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)著唯一的管網(wǎng)設(shè)施，用戶高度依賴而又無法選擇，必然存在著天然的地位不對(duì)等，其利用壟斷優(yōu)勢(shì)從上下游相關(guān)環(huán)節(jié)獲利的成本低、動(dòng)機(jī)強(qiáng)。為此，健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管勢(shì)必要將對(duì)自然壟斷企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管。

二是自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，要高度重視企業(yè)資質(zhì)問題。特許經(jīng)營(yíng)模式僅是在準(zhǔn)入階段引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，其目的是提高經(jīng)營(yíng)效率，但并不能改變自然壟斷業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)過程中“完全壟斷”這一特征。在準(zhǔn)入階段引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改革時(shí)，勢(shì)必要同步強(qiáng)化增強(qiáng)該階段的監(jiān)管，把好引入企業(yè)資質(zhì)審核關(guān)。如若引入缺乏資質(zhì)的企業(yè)，非但不能提升經(jīng)營(yíng)效率，反而可能引發(fā)較多的監(jiān)管合規(guī)問題。引入的企業(yè)可以是國(guó)資、外資或是民資，但需要重點(diǎn)考察企業(yè)的規(guī)模、股東背景、公司治理、專業(yè)優(yōu)勢(shì)、企業(yè)品牌等多個(gè)方面，確保企業(yè)具備相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)。

三是運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)不斷豐富監(jiān)管方式手段，提升監(jiān)管效能。從城市管道燃?xì)獾姆磯艛啾O(jiān)管實(shí)踐看，面對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)眾多的分散的監(jiān)管對(duì)象，反壟斷監(jiān)管勢(shì)必面臨的難度高、挑戰(zhàn)大。該難題的一個(gè)重要解決思路是充分利用信息化技術(shù)對(duì)監(jiān)管進(jìn)行賦能，進(jìn)而大幅提升監(jiān)管能力和監(jiān)管效能。例如美國(guó)，在復(fù)雜高頻的市場(chǎng)交易下，內(nèi)設(shè)于能源部的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)“聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FERC）”充分利用大數(shù)據(jù)分析作為重要技術(shù)手段實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)督，確保了電力市場(chǎng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

（編輯 楊利紅）