提 要： 本文梳理了十八大以來(lái)我國(guó)預(yù)算管理改革取得的進(jìn)展，分析了預(yù)算管理改革存在的不足，結(jié)合當(dāng)前深化預(yù)算改革面臨的新挑戰(zhàn)，明確了深化預(yù)算管理改革需堅(jiān)持的基本原則，明確了今后一段時(shí)期深化預(yù)算管理改革的基本方向：一是全面落實(shí)已定的各項(xiàng)改革任務(wù)并在實(shí)踐中豐富完善；二是完善相關(guān)體制機(jī)制，顯著提升改革動(dòng)能。

關(guān)鍵詞：新一輪；預(yù)算管理改革；著力方向

一 、十八大以來(lái)預(yù)算管理改革的主要進(jìn)展

財(cái)稅體制改革在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革中占據(jù)重要位置。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）從國(guó)家治理的高度謀劃財(cái)稅改革，并從改進(jìn)預(yù)算管理、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三方面對(duì)財(cái)稅制度改革作了謀劃。在這輪財(cái)稅改革中，預(yù)算管理改革是“大頭”。

根據(jù)《決定》精神，2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》。修訂后的《預(yù)算法》貫徹“規(guī)范政府行為、約束政府權(quán)力”的立法理念，明確《預(yù)算法》的宗旨是“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展”，并對(duì)建立全口徑預(yù)算管理體系、加強(qiáng)地方債務(wù)管理、提高預(yù)算透明度、規(guī)范預(yù)算管理流程、強(qiáng)化相關(guān)法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，為深化預(yù)算管理改革打開(kāi)了法律空間。2014年10月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)），就深化預(yù)算管理制度改革作出部署，拉開(kāi)了新一輪預(yù)算管理改革的大幕。這輪預(yù)算管理改革涉及內(nèi)容十分寬泛，主要包括以下方面。

（一）建立完善全口徑預(yù)算管理制度

建立一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算“四本預(yù)算”，把所有政府收支活動(dòng)全部納入預(yù)算管理；同時(shí)，加大公共資金統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度；對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)實(shí)行分類(lèi)管理，明確其應(yīng)上繳利潤(rùn)比例從免繳到25%。2017年11月9日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》，將中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)（公益類(lèi)企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的除外）國(guó)有股權(quán)的10%統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)給社會(huì)保障基金，首先用于彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期因企業(yè)職工享受視同繳費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。

（二）改進(jìn)預(yù)算管理

健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用；嚴(yán)格機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理，加快制定機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)實(shí)物定額和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)一步完善政府收支分類(lèi)體系，按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)編制部門(mén)預(yù)決算和政府預(yù)決算。

改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。一般公共預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。預(yù)算執(zhí)行中如需增加或減少預(yù)算總支出，須報(bào)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。中央一般公共預(yù)算因宏觀調(diào)控政策需要可編列赤字，通過(guò)發(fā)行國(guó)債予以彌補(bǔ)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，地方一般公共預(yù)算可以為沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展編列赤字，并通過(guò)舉借一般債務(wù)予以彌補(bǔ)；經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府性基金預(yù)算可以為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借專項(xiàng)債務(wù)。

積極推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)。除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開(kāi)到功能分類(lèi)的項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項(xiàng)目按地區(qū)公開(kāi)。除涉密信息外，中央和地方所有使用財(cái)政資金的部門(mén)均公開(kāi)了本部門(mén)預(yù)決算；逐步將部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)到基本支出和項(xiàng)目支出；按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)公開(kāi)政府預(yù)決算和部門(mén)預(yù)決算；加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)力度，除涉密信息外，所有財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都已公開(kāi)。

實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。2015年1月3日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》，就全面推行中期財(cái)政規(guī)劃管理作出部署。中期財(cái)政規(guī)劃管理改革的主要內(nèi)容是：由財(cái)政部門(mén)會(huì)同各部門(mén)研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來(lái)三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，通過(guò)逐年更新滾動(dòng)管理強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性。

建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。2014年12月12日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》），明確要在2020年前建立具有中國(guó)特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的主要內(nèi)容，是建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度框架體系、編報(bào)政府部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告、編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告?！陡母锓桨浮愤€明確了不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的主要改革任務(wù)。如在2014-2015年間，要組建政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)、修訂發(fā)布財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、制定發(fā)布政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、研究起草政府會(huì)計(jì)相關(guān)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南、制定發(fā)布政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南、開(kāi)展政府資產(chǎn)負(fù)債清查核實(shí)工作、完善行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法、開(kāi)展財(cái)政管理信息系統(tǒng)一體化建設(shè)，等等。

（三）全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，預(yù)算績(jī)效管理一直是財(cái)政研究和改革的熱點(diǎn)議題。早在2011年7月，財(cái)政部就印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2012年9月，財(cái)政部又印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，從建立機(jī)制、完善體系、健全智庫(kù)、實(shí)施工程四個(gè)方面明確了預(yù)算績(jī)效管理改革的主要目標(biāo)和任務(wù)。在總結(jié)前期改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中共中央、國(guó)務(wù)院于2018年9月1日下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，明確要求“力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”。所謂全方位，就是指構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局。要實(shí)施政府預(yù)算、部門(mén)和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理；所謂全過(guò)程，就是要建立全過(guò)程預(yù)算管理鏈條，將績(jī)效管理的理念和方法深度融入到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程，形成事前、事中、事后績(jī)效管理的閉環(huán)；所謂全覆蓋，就是要完善全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，不僅要把一般公共預(yù)算納入績(jī)效管理體系，還要把政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算納入預(yù)算績(jī)效管理體系。隨后，預(yù)算績(jī)效管理就迅速突破一般公共預(yù)算的支出范圍，覆蓋到了“四本預(yù)算”所涉及的所有部門(mén)和單位。

（四）積極優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

嚴(yán)格控制政府性樓堂館所、財(cái)政供養(yǎng)人員以及“三公”經(jīng)費(fèi)等一般性支出。清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，對(duì)重點(diǎn)支出不再采取先確定支出總額再安排具體項(xiàng)目的辦法。結(jié)合稅費(fèi)制度改革，逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等?？顚Ｓ玫囊?guī)定，統(tǒng)籌安排上述領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)。

2021年3月7日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），就進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革作出部署。關(guān)于加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度、增強(qiáng)財(cái)政保障能力，《意見(jiàn)》明確提出，要規(guī)范政府收入預(yù)算管理、加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌管理、強(qiáng)化部門(mén)和單位收入統(tǒng)籌管理、盤(pán)活各類(lèi)存量資源；關(guān)于規(guī)范預(yù)算支出管理、推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，《意見(jiàn)》明確提出，要加強(qiáng)重大決策部署財(cái)力保障、合理安排支出預(yù)算規(guī)模、大力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制、推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)；關(guān)于嚴(yán)格預(yù)算編制管理、增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算完整性，《意見(jiàn)》明確提出，要改進(jìn)政府預(yù)算編制、加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡、加強(qiáng)部門(mén)和單位預(yù)算管理、完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系；關(guān)于強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效管理、增強(qiáng)預(yù)算約束力，《意見(jiàn)》明確提出，要強(qiáng)化預(yù)算對(duì)執(zhí)行的控制、推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效、優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中收付管理、拓展政府采購(gòu)政策功能；關(guān)于增強(qiáng)財(cái)政透明度、提高預(yù)算管理信息化水平，《意見(jiàn)》明確提出，要改進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)，發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政系統(tǒng)信息貫通，推進(jìn)部門(mén)間預(yù)算信息互聯(lián)共享；此外，《意見(jiàn)》還對(duì)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性作出了部署?！蛾P(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》完善和發(fā)展了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，推動(dòng)著預(yù)算管理改革進(jìn)一步走向深入。

二、改革取得的成就和存在的問(wèn)題

十年來(lái)，這輪預(yù)算管理改革取得了明顯的成效。在預(yù)算績(jī)效管理方面，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”，各支出單位普遍形成了“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的觀念。為了推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理，財(cái)政部針對(duì)不同管理對(duì)象發(fā)布了相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)模板、制定了規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程，極大減輕了各級(jí)地方政府推行預(yù)算績(jī)效管理的工作壓力。通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理改革，各支出單位預(yù)算支出逐漸擺脫“粗放式”管理局面，顯著節(jié)約了項(xiàng)目資金支出，實(shí)現(xiàn)了“用同樣的錢(qián)辦更多的事”，同時(shí)也推動(dòng)了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變和效率的提升。在加強(qiáng)資金統(tǒng)籌方面，根據(jù)政府資金來(lái)源的不同特點(diǎn)，國(guó)家分別建立一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；痤A(yù)算；在加強(qiáng)“四本預(yù)算”管理的同時(shí)，建立完善相關(guān)機(jī)制，劃撥?chē)?guó)有資本部分收入用于彌補(bǔ)社會(huì)保障賬戶；同時(shí)，不斷提高養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次。目前，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，基本醫(yī)療保險(xiǎn)則實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，在一定程度上改變了社會(huì)保障“碎片化”的局面。對(duì)于需要長(zhǎng)期準(zhǔn)備工作才能全面鋪開(kāi)的改革，如中期預(yù)算改革、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府報(bào)告改革，目前各種準(zhǔn)備工作在持續(xù)推進(jìn)，試點(diǎn)工作在深入開(kāi)展，為全面推行改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在充分肯定改革成就的同時(shí)，我們也要看到，這輪預(yù)算管理改革尚存在一定缺陷和不足，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）改革動(dòng)力不足，沒(méi)有普遍形成“我要改革”的局面

預(yù)算管理改革主要局限在政府體系內(nèi)部，主要由黨中央、國(guó)務(wù)院推動(dòng)；在政府體系內(nèi)部，則主要由財(cái)政部門(mén)設(shè)計(jì)、主導(dǎo)推動(dòng)。這種“自上而下”的改革導(dǎo)致基層政府、支出部門(mén)、社會(huì)公眾在改革的設(shè)計(jì)階段參與度不足，許多改革方案的設(shè)計(jì)對(duì)于基層政府、支出單位實(shí)際情況考慮不足，一些改革措施出臺(tái)后遲遲難以真正落地，形成流于形式的“制度空轉(zhuǎn)”；有的績(jī)效管理改革措施不僅沒(méi)被視作提高本單位工作效率的利器，甚至被視為一種管理負(fù)擔(dān)；還有一些改革措施對(duì)基層利益帶來(lái)?yè)p害（如減稅帶來(lái)的收入減少“負(fù)擔(dān)”，主要由基層政府承擔(dān)），抑制了基層政府貫徹改革措施的積極性。

（二）外部力量參與度低，缺乏持續(xù)推動(dòng)力

以預(yù)算績(jī)效管理為例，人大代表、政協(xié)委員、媒體輿論、專業(yè)人士都有很高的參與熱情，但普遍反映社會(huì)參與度低；對(duì)于財(cái)政信息公開(kāi)，社會(huì)各界更是反映預(yù)算報(bào)表“外行看不懂、內(nèi)行說(shuō)不清”，財(cái)政社會(huì)監(jiān)督難以走向深入。

（三）制度保障能力建設(shè)滯后，制約了改革新規(guī)的有效實(shí)施

有效實(shí)施新的預(yù)算管理制度，對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、技術(shù)條件保障乃至社會(huì)服務(wù)體系等都提出了新的、更高的要求。在這方面，基層政府相關(guān)力量（如人員數(shù)量、人員素質(zhì)、技術(shù)條件等）薄弱、社會(huì)組織培育滯后，阻礙了管理新規(guī)的貫徹實(shí)施。

（四）“歷史遺留問(wèn)題”拖累改革措施的貫徹實(shí)施

如在地方債“分類(lèi)管理”改革時(shí)，部分一般性債務(wù)被劃為由平臺(tái)負(fù)擔(dān)的專項(xiàng)債務(wù)，影響了地方融資平臺(tái)的商業(yè)化轉(zhuǎn)型；一些地方政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，導(dǎo)致隱性債務(wù)快速增加，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)積累，拖累財(cái)政透明度改革的推進(jìn)；等等。

不僅如此，推進(jìn)新一輪預(yù)算管理改革還面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在：房地產(chǎn)市場(chǎng)深刻調(diào)整，導(dǎo)致地方政府土地出讓金收入持續(xù)大幅下降，給地方政府債務(wù)運(yùn)行帶來(lái)巨大壓力；時(shí)代發(fā)展對(duì)政府有效履職提出了更高的要求，對(duì)優(yōu)化政府間財(cái)力與支出責(zé)任劃分，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提出了新的、更高的要求，等等。

三、推進(jìn)新一輪預(yù)算管理改革的基本思路

黨的十八屆三中全會(huì)明確，財(cái)稅改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度。對(duì)于現(xiàn)代財(cái)政制度，全會(huì)并沒(méi)有給出明確的定義，全社會(huì)也沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。根據(jù)多數(shù)人的理解，現(xiàn)代財(cái)政制度是近現(xiàn)代以來(lái)發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家廣泛認(rèn)可、普遍采用的財(cái)政管理原則和基本制度。從治理的角度理解，中國(guó)特色的現(xiàn)代財(cái)政制度首先應(yīng)該體現(xiàn)為一種社會(huì)理念，即人民群眾在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下當(dāng)家作主。借助財(cái)政制度設(shè)計(jì)，人民群眾得以全過(guò)程參與公共事務(wù)管理，監(jiān)督政府運(yùn)作，分享社會(huì)發(fā)展成果。其次，現(xiàn)代財(cái)政制度體現(xiàn)為一整套制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，具體如，稅收法定原則，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和控制，輿論對(duì)預(yù)算管理的參與和監(jiān)督，專業(yè)團(tuán)體、利益相關(guān)方對(duì)預(yù)算管理的參與等。最后，現(xiàn)代財(cái)政制度表現(xiàn)為良好的績(jī)效表現(xiàn)，具體如，稅收體系科學(xué)高效、公眾納稅遵從度高；預(yù)算科學(xué)、規(guī)范，資金使用效率高；預(yù)算民主、透明，公眾滿意度高；預(yù)算法定，預(yù)算運(yùn)行穩(wěn)定、可預(yù)期；財(cái)政赤字可控，財(cái)政運(yùn)行可持續(xù)等。

著眼于建立中國(guó)特色的現(xiàn)代財(cái)政制度，新一輪預(yù)算管理改革應(yīng)堅(jiān)持如下原則。

一是更加注重發(fā)揮人大的作用。預(yù)算管理改革涉及政府系統(tǒng)內(nèi)部復(fù)雜利益關(guān)系的調(diào)整，僅靠政府自身力量來(lái)推動(dòng)顯然是不夠的，需要為改革持續(xù)注入新的驅(qū)動(dòng)力。人大機(jī)關(guān)一手托著政府，一手托著公眾，是推進(jìn)預(yù)算管理改革最合適的、可以倚重的制度性力量。

二是更加注重發(fā)揮行政管理改革對(duì)財(cái)政改革的引領(lǐng)作用。財(cái)政運(yùn)行反映政府職能及政府履職方式。當(dāng)前我國(guó)預(yù)算管理中存在的許多問(wèn)題，其實(shí)都和政府職能越位、缺位與錯(cuò)位并存，行政管理科學(xué)化、民主化、法治化水平有待進(jìn)一步提高密不可分。只有以治理現(xiàn)代化為引領(lǐng)，在政府改革的視角下謀劃預(yù)算管理改革，才能真正為預(yù)算管理改革創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

三是更加注重財(cái)政部門(mén)和各支出部門(mén)權(quán)責(zé)關(guān)系的重塑。建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度，涉及預(yù)算管理方式、管理流程和績(jī)效評(píng)價(jià)的顯著改變，必然帶來(lái)財(cái)政部門(mén)和支出部門(mén)權(quán)責(zé)關(guān)系的深刻調(diào)整。在改革過(guò)程中，不僅各支出部門(mén)需要實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，就連財(cái)政部門(mén)也要實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換。

四是更加注重發(fā)揮社會(huì)參與和輿論監(jiān)督的作用。要推動(dòng)預(yù)算管理改革，必須有序擴(kuò)大社會(huì)參與，充分發(fā)揮社會(huì)力量（尤其是媒體、智庫(kù)、專家學(xué)者）的作用，為改革注入持續(xù)的推動(dòng)力。

五是更加注重能力建設(shè)。出臺(tái)新的法律法規(guī)，只是成功改革的第一步；要使新的制度、規(guī)則有效運(yùn)行下去，還需要有相應(yīng)的組織保證（執(zhí)行力保證）和社會(huì)意識(shí)的轉(zhuǎn)變。在上一輪預(yù)算管理改革過(guò)程中，制度實(shí)施方面的短板日益顯露，需要引起高度重視。

今后一段時(shí)期，深化預(yù)算管理改革應(yīng)聚焦如下兩方面發(fā)力。

（一）全面落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》所列的各項(xiàng)改革任務(wù)，并在實(shí)踐中不斷豐富完善

1.推動(dòng)建立政府收入“一本賬”，加大預(yù)算統(tǒng)籌力度

整合四本預(yù)算，建立“一本賬”預(yù)算。堅(jiān)持稅收法定，依照法律法規(guī)及時(shí)足額征收應(yīng)征收入；嚴(yán)禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤；清理各種違規(guī)的稅費(fèi)減免。將依托行政權(quán)力、國(guó)有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)收入等全面納入預(yù)算；加強(qiáng)支出部門(mén)（及其下屬單位）預(yù)算撥款和事業(yè)收入的統(tǒng)籌；加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入向國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，進(jìn)而向一般公共預(yù)算劃撥的比例；加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌，積極盤(pán)活各類(lèi)政府存量資源。

2.規(guī)范預(yù)算支出管理，大力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)政府、黨委對(duì)預(yù)算編制的指導(dǎo)，加強(qiáng)部門(mén)黨組（黨委）對(duì)部門(mén)預(yù)算的指導(dǎo)，增強(qiáng)預(yù)算對(duì)重大決策部署的財(cái)力保障。各級(jí)預(yù)算安排要進(jìn)一步突出重點(diǎn)，堅(jiān)決兜住“三?！保ū；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)）底線。要不折不扣落實(shí)過(guò)緊日子要求，嚴(yán)控一般性支出，清理壓縮獎(jiǎng)勵(lì)性開(kāi)支，建立節(jié)約型財(cái)政。要建立健全國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系。在國(guó)家尚未出臺(tái)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域，鼓勵(lì)各地區(qū)結(jié)合實(shí)際制定地方標(biāo)準(zhǔn)；要加快制定“三?！被局С龅目h級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。建立、健全支出標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。將支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)，持續(xù)提高基本公共服務(wù)均等化水平。

3.深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理

將落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署作為預(yù)算績(jī)效管理改革重點(diǎn)，加強(qiáng)財(cái)政政策評(píng)估評(píng)價(jià)。分類(lèi)明確轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理重點(diǎn)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域預(yù)算績(jī)效管理。加強(qiáng)對(duì)政府和社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等項(xiàng)目的全過(guò)程績(jī)效管理。加強(qiáng)國(guó)有資本資產(chǎn)使用績(jī)效管理。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機(jī)銜接。

4.改革完善預(yù)算編制和預(yù)算管理

加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡。進(jìn)一步加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的銜接，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束。對(duì)中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)和跨年度項(xiàng)目，要將全生命周期內(nèi)對(duì)財(cái)政支出的影響納入中期財(cái)政規(guī)劃。地方政府舉借債務(wù)，要制定科學(xué)、合理的償債計(jì)劃，并在中期財(cái)政規(guī)劃中如實(shí)反映。要建立健全項(xiàng)目庫(kù)管理，完善項(xiàng)目入庫(kù)評(píng)審機(jī)制和項(xiàng)目滾動(dòng)管理機(jī)制，不斷完善項(xiàng)目可行性研究論證，做實(shí)做細(xì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，并做好輕重緩急排序。在總結(jié)中期財(cái)政規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)推行中期預(yù)算管理。

完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系。全面實(shí)施政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面客觀反映政府資產(chǎn)負(fù)債與財(cái)政可持續(xù)性情況。健全財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度，將財(cái)政財(cái)務(wù)信息內(nèi)容從預(yù)算收支信息擴(kuò)展至資產(chǎn)、負(fù)債、投資等信息。完善國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度，做好與政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的銜接。

進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政公開(kāi)。擴(kuò)大部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)范圍，各部門(mén)所屬預(yù)算單位預(yù)算、決算及相關(guān)報(bào)表應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)向社會(huì)公開(kāi)。推進(jìn)政府投資基金、收費(fèi)基金、國(guó)有資本收益、政府采購(gòu)意向等信息按規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)。細(xì)化政府預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容，轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法及績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算安排情況等應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)向社會(huì)公開(kāi)。細(xì)化部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容，項(xiàng)目預(yù)算安排、使用情況等項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)向社會(huì)公開(kāi)。推進(jìn)政府債務(wù)信息公開(kāi)，明示政府債務(wù)管理政策，建立項(xiàng)目還款收入來(lái)源以及風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制；推進(jìn)按支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)公開(kāi)政府預(yù)決算和部門(mén)預(yù)決算。加大績(jī)效信息公開(kāi)力度，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督。

5.為預(yù)算管理改革創(chuàng)造良好外部條件

修改《預(yù)算法》，適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制周期，使各級(jí)政府能夠高質(zhì)量編制預(yù)算；調(diào)整年度預(yù)算的起始和中止時(shí)間，扭轉(zhuǎn)預(yù)算未經(jīng)人大批準(zhǔn)即開(kāi)始實(shí)施的局面；縣級(jí)及以上人大常委會(huì)普遍設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，以加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督；以積極的態(tài)度解決“歷史遺留問(wèn)題”，為改革措施的落地實(shí)施掃清障礙。

（二）完善相關(guān)體制機(jī)制，顯著增強(qiáng)改革動(dòng)能

1.聚焦“行政效能”目標(biāo)，提高推進(jìn)預(yù)算管理改革的自覺(jué)程度

應(yīng)進(jìn)一步明確預(yù)算管理改革的最終目標(biāo)是提高政府工作效率。在此過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)引導(dǎo)、推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革，不是在給支出部門(mén)添麻煩，而是在依托專業(yè)優(yōu)勢(shì)給專業(yè)部門(mén)提供幫助；同樣，在各支出部門(mén)內(nèi)部，規(guī)劃財(cái)務(wù)部門(mén)推動(dòng)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效管理工作，其最終目標(biāo)也是為了幫助內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下屬單位提升工作水平。財(cái)政部門(mén)和各支出部門(mén)、各支出部門(mén)內(nèi)部規(guī)劃財(cái)務(wù)管理部門(mén)和其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（及下屬事業(yè)單位）都應(yīng)聚焦效能目標(biāo)，借助預(yù)算管理改革不斷改進(jìn)、完善各自工作。

2.強(qiáng)化相關(guān)制度性機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)對(duì)預(yù)算改革的支撐

應(yīng)根據(jù)政策分析、戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效評(píng)估等方面的履職需求，進(jìn)一步充實(shí)負(fù)責(zé)績(jī)效管理的相關(guān)職能機(jī)構(gòu)?？梢詤⒄掌髽I(yè)普遍設(shè)立首席財(cái)務(wù)官（CFO）的做法，在財(cái)政部門(mén)、各支出部門(mén)設(shè)立首席財(cái)務(wù)績(jī)效師，以加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)?？h級(jí)及以上人大常委會(huì)要普遍設(shè)立預(yù)算工作委員會(huì)，并配備相應(yīng)人手，以充實(shí)基層人大參與預(yù)算管理改革的能力?？h級(jí)及以上財(cái)政部門(mén)應(yīng)設(shè)立財(cái)政信息公開(kāi)中心，專門(mén)負(fù)責(zé)編制、定期發(fā)布《經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支預(yù)測(cè)》《中期財(cái)政發(fā)展報(bào)告》《債務(wù)發(fā)展預(yù)測(cè)報(bào)告》，應(yīng)黨委、政府、人大代表要求就特定財(cái)稅政策的中長(zhǎng)期影響開(kāi)展分析和預(yù)測(cè)并將其提供給需求方以供決策參考，以及呼應(yīng)社會(huì)輿論關(guān)切，對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明等。

3.整合資源、完善機(jī)制，形成推進(jìn)改革的合力

建立健全相關(guān)機(jī)制，鼓勵(lì)、支持人大常委會(huì)委員“跨界”參與有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理的專題調(diào)研、質(zhì)詢和督導(dǎo)；政協(xié)機(jī)關(guān)也應(yīng)定期圍繞預(yù)算改革、預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)展專題調(diào)研和獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策活動(dòng)；人大在組織專題調(diào)研和質(zhì)詢活動(dòng)時(shí)，也可以邀請(qǐng)政協(xié)委員“合署辦公”；在項(xiàng)目前期評(píng)估、事中監(jiān)督和事后績(jī)效評(píng)審階段，應(yīng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、審計(jì)機(jī)構(gòu)代表、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)代表以及社會(huì)專業(yè)人士參與，以充分發(fā)揮相關(guān)機(jī)構(gòu)和社會(huì)人士的積極性和聰明才智，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革持續(xù)走向深入。

4.構(gòu)建完善的第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)，優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理改革環(huán)境

要加快績(jī)效評(píng)價(jià)基層人才庫(kù)建設(shè)，選聘部分專業(yè)能力強(qiáng)、政治素養(yǎng)高的退休（或退居二線）政府官員擔(dān)任業(yè)務(wù)指導(dǎo)或績(jī)效評(píng)價(jià)員，以彌補(bǔ)地級(jí)市及以下財(cái)政部門(mén)（績(jī)效評(píng)價(jià)中心）績(jī)效評(píng)價(jià)能力不足的缺陷。各（地級(jí)）市可以在當(dāng)?shù)卮髮W(xué)內(nèi)設(shè)立公共SmvQR08aSWfNjCd0Z3Vqig==管理學(xué)院或公共管理研究中心，以加強(qiáng)預(yù)算和公共政策評(píng)價(jià)人才培養(yǎng)和知識(shí)儲(chǔ)備，并鼓勵(lì)其專業(yè)人員以多種形式參與到預(yù)算管理改革進(jìn)程之中。以地級(jí)市為單位建立囊括所轄縣鄉(xiāng)相關(guān)人才（包括具有相關(guān)技能的退居二線或退休不久的縣鄉(xiāng)干部、人大代表、政協(xié)委員）和機(jī)構(gòu)的合格第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)庫(kù)和專家?guī)炀W(wǎng)絡(luò)。還要建立健全第三方評(píng)價(jià)質(zhì)量評(píng)估與控制體系，確保第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)有效運(yùn)行。

5.積極利用現(xiàn)代信息技術(shù)，夯實(shí)改革的技術(shù)基礎(chǔ)

預(yù)算管理改革帶來(lái)業(yè)務(wù)流程、工作內(nèi)容、工作方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的改變，對(duì)相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力帶來(lái)新的要求，甚至帶來(lái)業(yè)務(wù)量的大幅增加。要解決上述問(wèn)題，一個(gè)很重要的方面，就是廣泛采用現(xiàn)代信息技術(shù)以簡(jiǎn)化工作流程、降低工作強(qiáng)度、提高工作效率。具體如，推動(dòng)工作信息（數(shù)據(jù)）互聯(lián)互通、開(kāi)發(fā)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化工作模板、開(kāi)發(fā)與運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助分析系統(tǒng)、普遍采用在線會(huì)議系統(tǒng)和在線辦公系統(tǒng)等。

（張俊偉，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員；徐蘊(yùn)函，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）