提 要： 《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》的公布意味著中國成為世界上第一個針對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全面立法的國家。我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作力度最大、領(lǐng)域最全、法治化進(jìn)程最快、對生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)最顯著，但在取得顯著成效的同時，也存在一些亟待解決的突出問題。應(yīng)健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，堅持政府主導(dǎo)、社會參與、市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，堅持激勵與約束并重，堅持統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)，堅持生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益、社會效益相統(tǒng)一。

黨的二十大報告提出，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。2024年2月，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》已經(jīng)國務(wù)院第26次常務(wù)會議通過，該條例落實(shí)了生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)，以補(bǔ)償為紐帶、以激勵為手段，堅持生態(tài)富民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，搭建起生態(tài)受益者和保護(hù)者之間的利益分享機(jī)制，讓當(dāng)?shù)乩习傩毡Ｗo(hù)生態(tài)有益可得，激發(fā)全社會呵護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動力，充分調(diào)動各方面保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的積極性，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化為全體人民的共同行動。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度逐步上升為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容和生態(tài)文明制度體系的核心制度之一，其邏輯是，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過市場機(jī)制將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值化充分體現(xiàn)出來，這屬于一種保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的正面激勵機(jī)制，可以促使資源使用者形成保護(hù)生態(tài)的激勵和行為。通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者向提供者支付費(fèi)用，既能夠鼓勵資源使用者主動保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能使社會整體所獲得的生態(tài)服務(wù)價值高于支付費(fèi)用，并且政策實(shí)施兼具成本效益。這對于有效調(diào)動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性、促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)、形成綠色生產(chǎn)和生活方式、加快生態(tài)文明建設(shè)，具有重要意義。

一、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制彰顯社會主義國家的制度優(yōu)勢

我國基本建成了世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作充分彰顯了社會主義國家的制度優(yōu)勢，發(fā)揮了中央在統(tǒng)籌布局不同區(qū)域生態(tài)功能、協(xié)調(diào)多方共同做好生態(tài)保護(hù)工作中的重大作用。我國出臺了一系列專門針對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呶募?，補(bǔ)償范圍涵蓋了森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多種生態(tài)系統(tǒng)類型。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縱向轉(zhuǎn)移支付已覆蓋全國818個縣區(qū)，占國土總面積50%以上，截至2023年，累計投入8949.7億元，受益群眾達(dá)1.2億，是排名第2的巴西覆蓋面積的8倍以上、資金投入的60余倍、人均補(bǔ)償?shù)?10倍。在短短12年間，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償覆蓋19個省份18個流域約30.5萬平方公里，累計投入近36.5億元，惠及人口約7.87億，是較早開展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿绹采w面積的3倍、受益人口的10余倍。多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制充分調(diào)動起社會各方積極主動參與生態(tài)保護(hù)恢復(fù)。

中央財政建立了覆蓋范圍最廣的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。我國通過中央財政對林農(nóng)、牧民等生態(tài)保護(hù)者予以直接補(bǔ)助，建立了覆蓋范圍最廣、受益人口最多、生態(tài)扶貧效果兼具的森林、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。截至2019年，已將全國13億畝國家級公益林、38億畝草原納入了中央財政支持范圍，分別占全國森林面積、草原面積的50%和60%以上，年度安排中央財政資金360多億元。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金按面積直接補(bǔ)助給林農(nóng)、牧民等生態(tài)保護(hù)主體，實(shí)實(shí)在在地增加了農(nóng)牧民的現(xiàn)金收入。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國有超過2億農(nóng)牧民享受了生態(tài)補(bǔ)償政策，更好履行了生態(tài)保護(hù)職責(zé)，西藏阿里地區(qū)農(nóng)牧民年均獲得生態(tài)補(bǔ)償資金額度達(dá)5000多元，占農(nóng)民年均純收入的一半以上。森林、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)既有效增加了農(nóng)民收入，織牢織密了社會保障網(wǎng)，又使廣大農(nóng)牧民親身感受到黨中央堅定做好生態(tài)保護(hù)的決心，深刻認(rèn)識到只要守護(hù)好綠水青山就能換來金山銀山。

地方政府探索了上下游協(xié)同治理的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。地方政府深入貫徹落實(shí)生態(tài)文明理念，以重要飲用水水源地為突破口，大膽探索區(qū)域生態(tài)保護(hù)合作的新方式，加快構(gòu)建成本共擔(dān)、合作共治、效益共享的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。為守護(hù)好新安江一江清水，保護(hù)好千島湖萬頃碧波，浙江、安徽兩省在全國率先建立了跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，走出了一條上游主動強(qiáng)化保護(hù)、下游支持上游綠色發(fā)展的互利共贏之路。為保護(hù)密云水庫、官廳水庫的水質(zhì)水量，北京與河北共同推動實(shí)施“退稻還旱”，張家口、承德10萬畝水田改為“旱作”，北京按照畝數(shù)予以補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)由2007年的每畝450元逐步提高到700元，既彌補(bǔ)了農(nóng)民的收入損失，又實(shí)現(xiàn)了流域年均節(jié)水近億噸的目標(biāo)。長江沿線省份將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為改善流域水質(zhì)的重要抓手，在國務(wù)院有關(guān)部門的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，建立了云貴川赤水河、渝湘酉水、皖蘇滁河、皖贛閶江等多個跨省流域補(bǔ)償機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)提供了制度保障。

企業(yè)積極參與構(gòu)建市場化、多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2016年，習(xí)近平總書記主持召開中央深改組會議審議通過了《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案》，要求水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)與項(xiàng)目所在地政府、農(nóng)民共享資源開發(fā)收益。在國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府的大力推動下，三峽集團(tuán)等大型水電企業(yè)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，加快建立與項(xiàng)目所在地的幫扶機(jī)制，通過加大投資、移民安置、項(xiàng)目支持、公益捐贈等多種方式，投入資金近百億元助力金沙江下游水電站庫區(qū)的脫貧攻堅。西藏山南市拉康水電站項(xiàng)目業(yè)主與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民簽訂土地入股協(xié)議，年均兌現(xiàn)入股分紅收益200多萬元。四川巴中市坪河石墨礦項(xiàng)目業(yè)主出資1500萬元為項(xiàng)目所在地修路架橋，便利當(dāng)?shù)卮迕竦某鲂袟l件。在試點(diǎn)的帶動引領(lǐng)下，貧困地區(qū)的土地、勞動力、資產(chǎn)、自然風(fēng)光等要素活了起來，實(shí)現(xiàn)了資源變資產(chǎn)、農(nóng)民變股民，走出了資源開發(fā)與脫貧攻堅有機(jī)結(jié)合的新路子。

二、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)仍面臨突出挑戰(zhàn)

我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)雖取得了積極成效，但還要看到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立受多方面因素影響，現(xiàn)階段仍存在補(bǔ)償機(jī)制建立難、建立后運(yùn)轉(zhuǎn)不暢等問題，有待實(shí)行差別化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和多樣化補(bǔ)償方式。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然接写嵘，F(xiàn)階段生態(tài)價值評估體系研究還不夠深入，各方對生態(tài)補(bǔ)償概念、范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等仍有不同認(rèn)識，生態(tài)保護(hù)工作中各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也不明確。地方大多建議提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍、延長補(bǔ)償期限，要求增加中央補(bǔ)償資金規(guī)模。但事實(shí)上，中央支付生態(tài)補(bǔ)償資金后，也面臨部分地方履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任不到位，一定程度上造成補(bǔ)償資金使用效果不明顯，影響生態(tài)保護(hù)工作成效。

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟待完善。我國流域水污染問題突出，很多地方迫切希望建立補(bǔ)償機(jī)制，但總體看上下游難以達(dá)成共識、協(xié)調(diào)難度大。流域下游地區(qū)普遍認(rèn)為現(xiàn)有水質(zhì)狀況差，不愿付費(fèi)，擔(dān)心支付補(bǔ)償資金后難以監(jiān)督和推動上游的生態(tài)保護(hù)工作。上游地區(qū)認(rèn)為自己為保護(hù)流域水質(zhì)付出大量努力，喪失很多發(fā)展機(jī)會，下游地區(qū)理應(yīng)補(bǔ)償。同時，對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中水質(zhì)水量標(biāo)準(zhǔn)的確定、補(bǔ)償資金規(guī)模和支付方式等焦點(diǎn)問題尚需深入探討。

市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償方式仍處于起步階段。目前，生態(tài)補(bǔ)償資金仍以財政資金為主，市場化補(bǔ)償資金所占比例低，企事業(yè)單位參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩胶头绞缴形唇?，?yōu)惠貸款、社會捐贈等其他渠道投入生態(tài)補(bǔ)償方面的資金規(guī)模也偏小。碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等權(quán)利界定不清晰，制約了市場化補(bǔ)償方式推進(jìn)。同時，生態(tài)補(bǔ)償仍以資金支持為主，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等多元化補(bǔ)償方式尚未得到應(yīng)有的重視。

三、建成具有中國特色的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

建設(shè)具有中國特色的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)遵循節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，處理好高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)的關(guān)系，按照“誰受益、誰補(bǔ)償，誰保護(hù)、誰受償”的原則，推動解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中的難點(diǎn)和堵點(diǎn)問題，核心目標(biāo)是激勵生態(tài)保護(hù)者更好履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)，堅持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，推動我國生態(tài)文明建設(shè)向更高質(zhì)量發(fā)展。

堅持鞏固完善與探索創(chuàng)新相結(jié)合，完善國家財政補(bǔ)助機(jī)制。吸納和提煉生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中普遍成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，落實(shí)國家、國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府在自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、加大對生態(tài)保護(hù)主體補(bǔ)助等方面的義務(wù)和職責(zé)。針對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策調(diào)整不規(guī)范、隨意性強(qiáng)、補(bǔ)償周期過短等問題，建立科學(xué)高效的評估機(jī)制，建立程序化的調(diào)整機(jī)制，發(fā)揮法律法規(guī)的強(qiáng)制作用，穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)者預(yù)期。對于局部地區(qū)或某領(lǐng)域剛開始探索的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，則不納入制度調(diào)整范圍，為其改革創(chuàng)新留出空間，以接受實(shí)踐檢驗(yàn)。

堅持國家協(xié)調(diào)與地方探索相結(jié)合，創(chuàng)新地方政府合作機(jī)制?？缧姓^(qū)域的流域水污染防治是世界各國都存在的普遍難題，行政區(qū)域的分割性與流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、整體性之間的矛盾是問題產(chǎn)生的根本原因。加快構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推動實(shí)現(xiàn)流域共同保護(hù)與協(xié)同治理，是破解流域水污染難題的金鑰匙。對于長江、黃河等大江大河，洞庭湖、鄱陽湖等重要湖泊，南水北調(diào)等大型引調(diào)水工程的補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，要從整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性入手，強(qiáng)化國務(wù)院有關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。對于流域補(bǔ)償機(jī)制啟動難、同層級政府簽訂協(xié)議溝通難等問題，要強(qiáng)化上一級政府的指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)，推動雙方盡快達(dá)成共識，攜手開展流域治理。同時，規(guī)范地方簽訂補(bǔ)償協(xié)議的程序步驟、主體內(nèi)容、監(jiān)督評價等，為加快建立區(qū)域間合作機(jī)制提供制度保障。

堅持政府主導(dǎo)和市場參與相結(jié)合，調(diào)動全社會參與生態(tài)保護(hù)。黨的十八大以來，各類社會主體主動參與生態(tài)保護(hù)的熱情持續(xù)高漲，通過生態(tài)補(bǔ)償條例為各類主體參與生態(tài)保護(hù)工作搭建橋梁，有助于形成全社會共同參與生態(tài)保護(hù)的良好氛圍。應(yīng)借鑒貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵企業(yè)積極履行社會職責(zé)，與當(dāng)?shù)卣头鰠f(xié)作機(jī)制，推動保護(hù)成果更多惠及當(dāng)?shù)厝丝?。要探索建立用水?quán)、用能權(quán)交易機(jī)制，提高資源利用效率，探索建立排污權(quán)、碳排放權(quán)交易機(jī)制，降低污染治理社會成本，提高污染防治效果。同時，應(yīng)鼓勵支持生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，建立可持續(xù)的發(fā)展惠益分享機(jī)制，讓保護(hù)地區(qū)的土地、勞動力、自然風(fēng)光等要素活起來。

（郭妍，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員；范振林，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員）