2024年政府工作報告提出，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元。5月13日，財政部網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于公布2024年一般國債、超長期特別國債發(fā)行有關(guān)安排的通知》，明確了今年超長期特別國債將于5月17日開始首發(fā)。

一、發(fā)行超長期特別國債有三重意義

從今年起連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，是中央針對今后一段時期中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)，審時度勢推出的重大戰(zhàn)略舉措，其意義和影響十分深遠。從政策效果來看，超長期特別國債兼顧了短期和長期，既可以拉動當(dāng)前的投資和消費，又能筑牢長期高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，同時有利于地方財政休養(yǎng)生息。

一是有助于推動內(nèi)需擴張和經(jīng)濟增長。近年來，隨著全球供應(yīng)鏈格局發(fā)生重大變化和傳統(tǒng)出口市場需求趨勢性減弱，中國經(jīng)濟增長已越來越多地依賴于國內(nèi)需求。2023年，最終消費支出對GDP的貢獻率高達82.5%，成為推動經(jīng)濟增長的第一動力；固定資產(chǎn)投資對GDP的貢獻率為28.9%，也依然是穩(wěn)增長的重要抓手。發(fā)行超長期特別國債，將有助于中國投資和消費需求迸一步擴張。據(jù)測算，當(dāng)前至2035年，中國GDP年均增速需要達到4.8%以上才能實現(xiàn)“到2035年實現(xiàn)經(jīng)濟總量或人均收入翻一番”的目標(biāo)?？紤]到經(jīng)濟增速具有逐年遞減的規(guī)律，“十四五”期間，中國GDP平均增速應(yīng)至少達到5%以上。如果中國每年能新增1萬億元的投資和消費，有望額外拉動GDP至少增長0.2-0.25個百分點。

二是有助于推動中國經(jīng)濟長期高質(zhì)量發(fā)展。綜合各方面情況看，超長期特別國債將支持的主要領(lǐng)域和方向，有可能與黨的二十大報告、“十四五”規(guī)劃、2035年遠景目標(biāo)、2024年政府工作報告等所涉及的重大工程、重大項目及社會經(jīng)濟發(fā)展重大戰(zhàn)略等高度契合。這些領(lǐng)域和方向的潛在建設(shè)需求巨大、投入周期長，對于未來中國經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力大幅躍升，經(jīng)濟總量和城鄉(xiāng)居民人均收入再邁上新的大臺階，關(guān)鍵核心技術(shù)實現(xiàn)重大突破，基本實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系等都具有十分重大的戰(zhàn)略意義。這些領(lǐng)域和方向僅靠現(xiàn)有資金渠道難以充分滿足要求，亟需中央財政加大力度支持。

三是有助于推動地方財政休養(yǎng)生息。根據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2023年末，全國政府債務(wù)余額為70.77萬億元，占全年國內(nèi)生產(chǎn)總值比重約56.14%，低于國際通行的60%警戒線，也大大低于主要市場經(jīng)濟國家和部分新興市場國家。其中，國債余額30.03萬億元占全國政府債務(wù)余額比重約42.4%，地方債余額40.74萬億元占比約57.6%。目前，中央財政尚有余力和空間，而地方財政壓力相對較大。從2023年末發(fā)行的1萬億元國債用途來看，相當(dāng)一部分是通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方使用，由此大大減輕了地方財政負擔(dān)。

二、本輪超長期特別國債發(fā)行有三大特點

“特別國債”通常有兩層含義。一是指資金投向為特定目標(biāo)發(fā)行的，具有明確用途的國債。從歷史經(jīng)驗看，特別國債大多是在宏觀環(huán)境發(fā)生重大變化，經(jīng)濟遭受重大沖擊，或是面臨巨大風(fēng)險時發(fā)行的，專項用于國家重大戰(zhàn)略和重點領(lǐng)域建設(shè)，或應(yīng)對重大疫情和自然災(zāi)害等公共危機。二是指它不同于普通國債，通常不計入財政赤字，其收支列入中央政府性基金預(yù)算，發(fā)行的審批機制及流程也較為靈活，一般只需國務(wù)院提請人大常委會審議，并由財政部執(zhí)行。

歷史上，中國共發(fā)行過五次特別國債，包括三次新發(fā)（1998年、2007年、2020年）、兩次續(xù)作（2017年、2022年）。從歷次特別國債的發(fā)行期限來看，短的只有3年，5-10年左右相對集中一些，最長的是30年。嚴格地講，只有1998年發(fā)行的30年特別國債和2007年發(fā)行的15年特別國債可歸入超長期特別國債，而這兩次發(fā)行也都符合“國家重大戰(zhàn)略實施”的用途。

與以往五次特別國債相比，本輪超長期特別國債有三個突出特點：

1.發(fā)行期限特別長。從今年1萬億元超長期特別國債發(fā)行安排來看，國債發(fā)行期限分別為20年、30年和50年，發(fā)行次數(shù)分別為7次、12次和3次。從期限來看，20-50年特別國債覆蓋了2030、2035年、2049年等關(guān)鍵時間節(jié)點，不但能夠為建設(shè)周期長、投資回報慢的重大項目和重大工程等提供充裕的超長期資金，同時超長久期還攤薄了國債的付息壓力。

2.連續(xù)發(fā)行且規(guī)模特別大。盡管2024年政府工作報告中對于“連續(xù)幾年”并未給出明確具體年份，但考慮到今年是“十四五”倒數(shù)第二年，今明兩年承上啟下的作用較為明顯，而接下來的“十五五”將一直延續(xù)到2030年，對于中國到2035年實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平等遠景目標(biāo)極為關(guān)鍵。這一時期，世界經(jīng)濟增長動能不足，外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴峻性、不確定性可能依然較高；中國經(jīng)濟也可能繼續(xù)面臨有效需求不足等一系列問題和挑戰(zhàn)。為了穩(wěn)經(jīng)濟、穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)就業(yè)，實現(xiàn)中長期經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，需要宏觀政策超常規(guī)持續(xù)發(fā)力。我們認為，“連續(xù)幾年”很有可能是4-5年，即從“十四五”末期的2024-2025年到“十五五”中期的2027年或2028年。如果每年都按1萬億元安排，則最終總的發(fā)行規(guī)模有可能高達4萬億-5萬億元，將遠遠超過此前歷次特別國債2700億-1.55萬億元的發(fā)行規(guī)模。

3.發(fā)行用途與經(jīng)濟和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)聯(lián)度特別高。與以往特別國債發(fā)行用于補充銀行資本金或向特定金融機構(gòu)注資，或支持抗擊疫情等具體事項相比，本輪超長期特別國債將聚焦于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)。這些領(lǐng)域均與未來幾十年內(nèi)中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展有著十分緊密的關(guān)聯(lián)，對于達成社會主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)將起到至關(guān)重要的推動作用。

三、超長期特別國債將帶來一系列利好

決定發(fā)行超長期特別國債，是黨中央、國務(wù)院著眼于強國建設(shè)和民族復(fù)興作出的一項重大戰(zhàn)略決策，將為中國債券市場、投資者、相關(guān)產(chǎn)業(yè)及民營經(jīng)濟等帶來諸多直接利好。

為債券市場帶來利好。今年2月，央行發(fā)布《關(guān)于銀行間債券市場柜臺業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》，進一步獷大柜臺債券投資品種，便利居民和其他機構(gòu)投資者債券投資。從通知內(nèi)容來看，柜臺債券品種涵蓋了國債、地方政府債券、金融債券、公司信用類債券等銀行間債券市場的幾乎所有債券品種。超長期特別國債以國家信用作擔(dān)保，具備風(fēng)險低、流通性強、免征利息所得稅等優(yōu)點，加之收益相對于中短期國債更高，因而是較為理想的投資品。超長期特別國債正式推出后，必將進一步大大活躍中國債券市場。

為投資者帶來利好。當(dāng)前，國內(nèi)銀行機構(gòu)面臨凈息差收窄、利潤增速下降、內(nèi)源性資本補充不足等挑戰(zhàn)，從近期社融數(shù)據(jù)來看，地方債券、企業(yè)債發(fā)行速度有所放緩，或表明銀行體系流動性相對緊張。從過往經(jīng)驗看，1998年特別國債面向機構(gòu)定向發(fā)行，而2020年抗疫特別國債則明確鼓勵個人和中小微企業(yè)投資者認購。為推動本輪超長期特別國債順利發(fā)行，建議可考慮同時面向機構(gòu)和個人發(fā)行。當(dāng)然，具體債券批次的發(fā)行對象可以適當(dāng)予以側(cè)重和區(qū)分。

為相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來利好。發(fā)行超長期特別國債是關(guān)系到中國經(jīng)濟長遠發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。從具體投向來看，涉及科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域，將為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、先進制造業(yè)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新能源、新材料、生物制藥等相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來重大發(fā)展機遇。

為民營經(jīng)濟帶來利好。超長期特別國債形成的中央預(yù)算內(nèi)資金，將通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，對國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長發(fā)揮積極的投資引導(dǎo)作用和撬動作用，吸引民營資本等社會資金積極參與，分享未來相關(guān)產(chǎn)業(yè)增長的紅利。按照規(guī)定，對于交通物流重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，中央投資支持比例一般不超過項目總投資的60%；對于關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)、新引擎新賽道等領(lǐng)域，中央投資支持比例通常不超過項目總投資的15%。2024年以來，國內(nèi)多個省市發(fā)文推動民間投資加快發(fā)展，建立民間投資重點產(chǎn)業(yè)項目庫，支持民間投資參與國家重大工程和補短板項目、重點產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈項目等建設(shè)。