生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是我國政府在借鑒國際社會倡導(dǎo)的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”概念的基礎(chǔ)上結(jié)合我國以自然資源全民所有制為主體的國情創(chuàng)設(shè)的。早在20世紀(jì)50年代，我國政府就在林業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┝艘試邑?cái)政投入為主的育林基金和更新改造資金制度，之后還分別啟動了退耕還林還草工程和退牧還草等重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程直至今日。1979年我國第一部《環(huán)境保護(hù)法（試行）》確立了“誰開發(fā)誰保護(hù)”“誰污染誰治理”的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償原則，開始在向環(huán)境排放污染物和森林、草原、礦產(chǎn)、水資源開發(fā)以及漁業(yè)等領(lǐng)域逐步建立實(shí)施了生態(tài)建設(shè)和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建需要在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，通過資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等多種補(bǔ)償方式具體落實(shí)。這些工作的開展除了要有法律的明確規(guī)定外，還必須在財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償以及市場機(jī)制補(bǔ)償?shù)确矫娼⒁惑w化的分領(lǐng)域投入、資金保障和監(jiān)管執(zhí)行機(jī)制。

黨中央、國務(wù)院高度重視我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)。2005年黨的十六屆五中全會提出按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則加快建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，2012年黨的十八大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)要“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度”，2016年中央深改組審議通過了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，2022年黨的二十大報(bào)告要求“完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。

截至2023年底，我國在20多部環(huán)境和資源保護(hù)法律中分別規(guī)定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)條款，范圍涉及森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地以及水生生物資源、陸生野生動植物資源等重要生態(tài)環(huán)境要素等領(lǐng)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)地等區(qū)域。

雖然我國現(xiàn)行環(huán)境和資源保護(hù)法律均對國家建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作出了原則規(guī)定，但因各領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐一直處于發(fā)展探索中，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及領(lǐng)域廣泛，不同時期中央和地方有關(guān)政策和規(guī)定對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所涉補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償原則、受償主體、資金投入、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、績效考評以及責(zé)任追究機(jī)制等在實(shí)踐中各不相同，各地實(shí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域、范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不平衡，需要盡快在國家層面對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓餐ㄐ允马?xiàng)和一般規(guī)則作出相應(yīng)規(guī)定。

為加強(qiáng)和規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，調(diào)動各方參與生態(tài)保護(hù)積極性，國務(wù)院日前通過并公布了《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》在立法技術(shù)上采用了框架性立法模式，既要全面銜接國家法律對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓ぷ髟瓌t和協(xié)調(diào)機(jī)制以及其他共通性事項(xiàng)作出一體化安排、對有關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系和執(zhí)行保障監(jiān)督機(jī)制作出明確規(guī)定，又要將生態(tài)文明體制改革以來黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臎Q策部署落到實(shí)處，還要為國務(wù)院各部門和地方政府在不同層級和不同領(lǐng)域開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作制定具體規(guī)章制度留有余地。

第一，《條例》定位于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性、綜合性行政法規(guī)，將立法重點(diǎn)放在加強(qiáng)和規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作和調(diào)動各方參與生態(tài)保護(hù)積極性之上。

我國現(xiàn)行環(huán)境與資源保護(hù)法律中僅有少數(shù)法律對領(lǐng)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度及其實(shí)施方式作出了明確規(guī)定，多數(shù)法律只規(guī)定了建立健全領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的宣示性條款。因此在具體制度和措施的執(zhí)行層面，目前更多的是依照生態(tài)文明體制改革以來黨中央、國務(wù)院的有關(guān)政策和部門規(guī)章規(guī)定開展的，存在著補(bǔ)償領(lǐng)域廣泛、補(bǔ)償方式各異、執(zhí)行規(guī)則多樣的現(xiàn)實(shí)特征。

鑒于此，《條例》明確了堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會參與、市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，堅(jiān)持激勵與約束并重，堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)，堅(jiān)持生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益、社會效益相統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作方針及其機(jī)制構(gòu)建的原則。

第二，《條例》明確了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ο蠓秶蛯?shí)施方式。

明確補(bǔ)償機(jī)制和平衡保護(hù)者和受益者之間的利益關(guān)系，是《條例》的一項(xiàng)重要任務(wù)?！稐l例》規(guī)定，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指通過財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場機(jī)制補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個人予以補(bǔ)償?shù)募钚灾贫劝才?。這一規(guī)定明確將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制分為財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償和市場機(jī)制補(bǔ)償三大類，將受償主體確定為按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護(hù)的單位和個人（含地方各級人民政府、村民委員會、居民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員以及其他應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償?shù)膯挝缓蛡€人）。

并且《條例》還在總結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上歸納重申了資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等多種補(bǔ)償方式。

第三，《條例》確立了政府主導(dǎo)開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓ぷ鳈C(jī)制。

一是規(guī)定縣級以上人民政府加強(qiáng)對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作組織領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，包括將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、構(gòu)建穩(wěn)定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入機(jī)制，以及建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的相關(guān)機(jī)制，督促所屬部門和下級人民政府開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。

二是確立了國務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水行政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等部門在其職能范圍內(nèi)負(fù)責(zé)各領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的職責(zé)。

三是規(guī)定縣級以上地方人民政府有關(guān)部門依據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)工作。

第四，《條例》規(guī)定了不同生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的具體內(nèi)容，統(tǒng)一并細(xì)化了具體規(guī)定和要求。

首先，明確了財(cái)政縱向補(bǔ)償機(jī)制及其在不同領(lǐng)域的具體實(shí)施方式。由中央或省級地方財(cái)政采用均衡性轉(zhuǎn)移支付或者項(xiàng)目資金投入的方式給生態(tài)建設(shè)者、生態(tài)保護(hù)者予以資金、勞務(wù)、項(xiàng)目等補(bǔ)償?shù)姆绞剑俏覈鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的主要方式?！稐l例》將由國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式實(shí)施財(cái)政縱向補(bǔ)償?shù)姆秶鞔_規(guī)定為兩個方面，一是對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)的領(lǐng)域（包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地以及法律法規(guī)和國家規(guī)定的水生生物資源、陸生野生動植物資源等其他重要生態(tài)環(huán)境要素）的單位和個人分類實(shí)施補(bǔ)償；二是在依法劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等生態(tài)功能重要區(qū)域的單位和個人直接予以補(bǔ)償。

在中央財(cái)政分類實(shí)施補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域，《條例》要求補(bǔ)償?shù)木唧w范圍、補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、財(cái)政承受能力、生態(tài)保護(hù)成效等因素分類確定，有關(guān)中央財(cái)政分類補(bǔ)償規(guī)則應(yīng)當(dāng)分領(lǐng)域制定。此外，在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牡胤秸度敕矫妫稐l例》要求有關(guān)地方人民政府在中央財(cái)政分類補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際建立分類補(bǔ)償制度，及時落實(shí)資金，加大補(bǔ)償力度。

在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域，《條例》規(guī)定中央財(cái)政安排重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，結(jié)合財(cái)力狀況逐步增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模?？紤]到生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點(diǎn)，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付中實(shí)施差異化補(bǔ)償，加大對生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度。

在以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域，《條例》要求中央財(cái)政和地方財(cái)政對開展自然保護(hù)地保護(hù)的單位和個人分類分級予以補(bǔ)償，根據(jù)自然保護(hù)地類型、級別、規(guī)模和管護(hù)成效等合理確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

在財(cái)政縱向補(bǔ)償資金的使用上，《條例》規(guī)定地方人民政府及其有關(guān)部門獲得的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定用途使用，按照規(guī)定將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金及時補(bǔ)償給開展生態(tài)保護(hù)的單位和個人，不得截留、占用、挪用或者拖欠。

其次，明確了地區(qū)間橫向補(bǔ)償機(jī)制及其實(shí)施方式。地區(qū)間橫向補(bǔ)償一般指生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男问?。為此《條例》通過列舉的方式規(guī)定了地區(qū)間實(shí)施橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)乃拇髤^(qū)域范圍，規(guī)定上級人民政府根據(jù)生態(tài)保護(hù)實(shí)際需要，可以組織、協(xié)調(diào)下級人民政府之間開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。同時，對在生態(tài)功能特別重要的跨省、自治區(qū)、直轄市和跨自治州、設(shè)區(qū)的市重點(diǎn)區(qū)域開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)?，中央?cái)政和省級財(cái)政可以給予引導(dǎo)支持。

地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要是在有關(guān)地方人民政府之間開展的，為明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系和可能出現(xiàn)糾紛的解決機(jī)制，《條例》要求地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)簽訂書面補(bǔ)償協(xié)議，對補(bǔ)償?shù)木唧w范圍、生態(tài)保護(hù)預(yù)期目標(biāo)及其監(jiān)測評判指標(biāo)、生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)保護(hù)責(zé)任、補(bǔ)償方式及落實(shí)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)安排、協(xié)議期限及違反協(xié)議的處理等事項(xiàng)予以明確。因補(bǔ)償協(xié)議履行產(chǎn)生爭議的，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；協(xié)商不成的，報(bào)請共同的上一級人民政府協(xié)調(diào)解決，必要時共同的上一級人民政府可以作出決定，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。《條例》的規(guī)定為推動地方間生態(tài)領(lǐng)域合作共贏提供了依據(jù)。

最后，確立了市場機(jī)制補(bǔ)償方式的基本規(guī)則。市場機(jī)制補(bǔ)償是本著環(huán)境資源有價的原則，由環(huán)境資源利用者與環(huán)境資源提供者之間簽訂合同由利用者向提供者支付費(fèi)用給予的補(bǔ)償。在市場機(jī)制補(bǔ)償方面，《條例》規(guī)定國家鼓勵企業(yè)、公益組織等社會力量以及地方人民政府按照市場規(guī)則，通過購買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，明確將建立健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等交易機(jī)制、推動建設(shè)交易市場、完善交易規(guī)則作為國家的責(zé)任?！稐l例》這一規(guī)定為政府搭建平臺、各方主體參與提供了方向和指引。

此外，《條例》還在采取多種方式發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、建立持續(xù)性惠益分享機(jī)制以促進(jìn)生態(tài)保護(hù)主體利益得到有效補(bǔ)償、利用社會資金建立市場化運(yùn)作的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金依法有序參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作出了鼓勵和引導(dǎo)性的規(guī)定。

第五，《條例》對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ虾捅O(jiān)督管理機(jī)制作出了規(guī)定。

如前所述，由于《條例》主要定位于各級人民政府及其主管部門有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓ぷ鳈C(jī)制之上，而地區(qū)間橫向補(bǔ)償和市場機(jī)制補(bǔ)償機(jī)制則是建立在協(xié)議和市場規(guī)則基礎(chǔ)上的，因此《條例》主要對以下事項(xiàng)作出了規(guī)定：一是要求政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時下達(dá)和核撥生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保補(bǔ)償資金落實(shí)到位，并且對資金用途實(shí)行監(jiān)督管理；二是完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償監(jiān)測支撐體系，建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)體系，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作提供技術(shù)支撐；三是完善與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相配套的財(cái)政、金融等政策措施，發(fā)揮財(cái)政稅收政策調(diào)節(jié)功能，完善綠色金融體系；四是推進(jìn)綠色產(chǎn)品市場建設(shè)，實(shí)施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導(dǎo)機(jī)制；五是規(guī)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作接受社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的管理使用情況依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

《條例》還規(guī)定，對截留、占用、挪用、拖欠或者未按照規(guī)定使用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的，政府和有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正；逾期未改正的，可以緩撥、減撥、停撥或者追回生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金；以虛假手段騙取生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的，由政府和有關(guān)主管部門依法依規(guī)處理、處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

《條例》將于今年6月1日起施行。我們相信，《條例》的實(shí)施和體制機(jī)制的不斷健全完善，將促使我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作邁上新的臺階，讓全社會樹立生態(tài)產(chǎn)品有價、保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的意識，讓所有人能夠合理共享生態(tài)保護(hù)成果。

（作者為《條例》立法專家組組長、北京大學(xué)法學(xué)院教授）