推進(jìn)城市地下綜合管廊（下文簡稱“管廊”）建設(shè)是解決地下管線事故頻發(fā)、保障城市安全運(yùn)行的重要舉措。近年來，受管廊建設(shè)投資規(guī)模大、有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高等因素影響，各地新建管廊熱情消退、建成管廊閑置等情況開始顯現(xiàn)。究其原因，其中關(guān)鍵在于管廊建設(shè)模式不成熟、成本分?jǐn)倷C(jī)制不健全、管理體制不完善。對此，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化管廊建設(shè)模式，改革有償使用費(fèi)制度，完善管廊管理體制，充分釋放管廊的公共服務(wù)效能和社會效益，守護(hù)城市地下管線安全。

一、我國管廊建設(shè)運(yùn)營現(xiàn)狀

（一）管廊投資建設(shè)規(guī)模增速放緩

現(xiàn)階段，管廊主要采取了政府和社會資本合作（PPP）為主、政府全額投資為輔的建設(shè)模式。根據(jù)《城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，2016—2022年間，我國管廊累計投資額3445.46億元，累計建設(shè)地下綜合管廊長度由479.4公里快速增長為7093.95公里，年復(fù)合增速達(dá)147%。但近年來，全國管廊投資建設(shè)規(guī)模呈下降趨勢，2022年投資為294.7億元，新增長度為1638.46公里，同比分別下降56.2%和8%。

（二）地下管線入廊率較低

現(xiàn)階段，在全國已建成管廊中，管線平均入廊率僅接近30%。分地區(qū)看，各地管線入廊情況差異明顯。部分地區(qū)因使用需求低，且缺乏入廊協(xié)調(diào)機(jī)制，入廊情況較差；部分地區(qū)因使用需求迫切，如廈門市管線單位為減少臺風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害造成的損失，其入廊積極性很高。分管線看，由于水、電、通信等管線涉及綜合管廊周邊居民日常生活，且這類管線布置比較靈活，不易受管廊縱橫斷面變化限制，入廊里程和入廊率均較高；燃?xì)夤芫€受安全性等因素限制，實際入廊里程和入廊率較低。

（三）有償使用費(fèi)制度難落地

目前，管廊有償使用費(fèi)執(zhí)行“一廊一費(fèi)”和“一城一價”模式，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上由管廊建設(shè)運(yùn)營單位與入廊管線單位協(xié)商確定。對暫不具備供需雙方協(xié)商定價條件的管廊，可實行政府定價或政府指導(dǎo)價。然而在實踐中，我國已建成管廊中大部分地區(qū)尚未正式收費(fèi)，相關(guān)費(fèi)用完全依靠政府補(bǔ)貼或管廊建設(shè)運(yùn)維企業(yè)墊資。部分地區(qū)雖然執(zhí)行了管廊有償使用費(fèi)制度，但收取的費(fèi)用難以覆蓋成本并獲取合理利潤。

二、主要問題

（一）建設(shè)模式不成熟

一是規(guī)劃不足。個別城市脫離實際，為按時完成建設(shè)指標(biāo)，在規(guī)劃分析論證不足的情況下盲目開工建設(shè)，導(dǎo)致管廊建成后出現(xiàn)布局不合理、規(guī)模過大等。二是施工技術(shù)預(yù)制化不足。當(dāng)前各地管廊項目多為斷面較大的干支混合型管廊，施工方式多采用傳統(tǒng)明挖現(xiàn)澆技術(shù)，工期較長、造價較高，且不適用于狹窄的老城街道，影響小、周期短的預(yù)制化施工技術(shù)有待創(chuàng)新。三是與其他地下工程協(xié)同不高。各地管廊只把管線單位需求考慮在內(nèi)，與軌道交通、地下停車場等地下工程銜接整合較少，推高了綜合管廊的建設(shè)成本。

（二）成本分?jǐn)倷C(jī)制不健全

一方面，目前的分?jǐn)偰Ｊ街饕紤]在各管線單位間分?jǐn)?，未明確將政府列入其中，忽視了管廊本身作為城市基礎(chǔ)設(shè)施給全社會帶來的外部效益；另一方面，管線單位對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的測算方法存在較大爭議。以供水管線為例，由于供水管線的管徑大，分?jǐn)偟挠袃斒褂觅M(fèi)也大，但供水、供熱公司收益往往不如占用管廊空間小、經(jīng)營利潤高的電力、通訊等公司。

（三）管理體制不完善

一是上位法缺失。目前，我國各地均以規(guī)范性文件出臺管廊收費(fèi)的參考標(biāo)準(zhǔn)，但實際執(zhí)行力很低，管線單位在管廊收費(fèi)問題上能拖就拖，“無法可依”“無法可究”造成不交費(fèi)、少交費(fèi)等亂象。二是管理主體缺失。管廊建設(shè)涉及管線單位主體多，不同管線單位對管廊需求差異較大，由于缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致各類管線入廊或維護(hù)時容易產(chǎn)生矛盾，降低了管線單位對管廊的認(rèn)可。三是管廊所有權(quán)存在爭論。對管線單位而言，入廊費(fèi)僅代表其獲得了對管廊的使用權(quán)，而不是所有權(quán)，管線單位普遍認(rèn)為自身權(quán)益缺乏相應(yīng)的法律保護(hù)，影響管線入廊工作的推進(jìn)。

三、政策建議

（一）優(yōu)化管廊建設(shè)模式

一是加強(qiáng)立項審查。加強(qiáng)對管廊項目的立項審查，要充分結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實際、城市特點(diǎn)等因素，控制管廊艙面數(shù)量和斷面尺寸，合理布局管廊建設(shè)。二是科學(xué)編制管廊建設(shè)規(guī)劃。加強(qiáng)對管廊建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，將管廊建設(shè)與同區(qū)域的城市軌道交通、地下綜合體等大型地下工程同步進(jìn)行，降低地下管廊的建設(shè)初期投入成本，并利用其他設(shè)施的收益彌補(bǔ)管廊建設(shè)成本。三是推廣預(yù)制拼裝技術(shù)應(yīng)用。推進(jìn)管廊主體結(jié)構(gòu)構(gòu)件標(biāo)準(zhǔn)化，推廣預(yù)制拼裝技術(shù)應(yīng)用，降低管廊建設(shè)的施工成本，提高施工效率。

（二）改革管廊有償使用費(fèi)制度

一是明確政府及有關(guān)管線單位的分?jǐn)偙壤９芾染哂械摹皽?zhǔn)公共品”特征決定了政府必須作為管廊建設(shè)的出資方之一，要充分結(jié)合地方政府、管線單位實際，明確政府及各有關(guān)單位在管廊建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)的分?jǐn)偙壤?，避免建成后各管線單位拒繳有償使用費(fèi)的矛盾。二是將有償使用費(fèi)納入定價成本。以“使用者付費(fèi)”為導(dǎo)向，將部分管廊成本轉(zhuǎn)移到用戶端，明確管線單位繳納的有償使用費(fèi)可依法納入企業(yè)成本的比例，在終端價格中體現(xiàn)管廊的建設(shè)和運(yùn)營成本，打通管廊成本分擔(dān)全鏈條。三是優(yōu)化特許經(jīng)營模式。管廊是百年工程，對于已經(jīng)采取PPP模式建設(shè)的存量管廊，可探索延長特許經(jīng)營期，降低有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提升管線單位成本分?jǐn)偰芰Α?/p>

（三）完善管廊管理體制

一是提高管廊的立法層次。出臺效力層級較高的專項法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章，為管廊建設(shè)、項目公司運(yùn)營收費(fèi)、管線單位入廊提供法律依據(jù)。二是健全管廊建設(shè)運(yùn)營的實施細(xì)則。應(yīng)從法律法規(guī)上明確各主管機(jī)構(gòu)職能，建立相關(guān)部門合作和銜接機(jī)制，明確管廊的規(guī)劃、建設(shè)、收費(fèi)、運(yùn)營、監(jiān)管等基本內(nèi)容。三是加大監(jiān)督指導(dǎo)力度。有關(guān)主管部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對管廊規(guī)劃、管線入廊、有償使用費(fèi)制定等方面的監(jiān)督指導(dǎo)，抓好政策落實。

（作者為國家發(fā)展改革委價格成本和認(rèn)證中心助理研究員）