流動(dòng)人口規(guī)模巨大是我國人口重要特征之一。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公開可獲得的最新數(shù)據(jù)顯示，2021年全國流動(dòng)人口數(shù)量為3.85億人，占總?cè)丝诘?7.2%。準(zhǔn)確掌握流動(dòng)人口數(shù)據(jù)信息，提升流動(dòng)人口享有居住地基本公共服務(wù)水平和便利，是人口高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。當(dāng)前，我國已形成以居住證和社?？橹鞯牧鲃?dòng)人口服務(wù)管理載體，相比居住證發(fā)放規(guī)模小、使用不活躍等問題，社?？ň哂懈采w度和活躍度高、服務(wù)類型多元且拓展快速、滿足跨區(qū)域使用需求等優(yōu)勢(shì)，流動(dòng)人口服務(wù)管理功能突出。建議進(jìn)一步優(yōu)化社?？üδ?，提高流動(dòng)人口服務(wù)管理水平，為更好推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)中國式現(xiàn)代化內(nèi)生動(dòng)力提供支撐。

一、我國流動(dòng)人口服務(wù)管理載體面臨的問題

近年來，隨著戶籍制度改革的深入推進(jìn)，我國已形成以居住證和社?？橹鞯牧鲃?dòng)人口服務(wù)載體。其中，居住證是專門針對(duì)流動(dòng)人口設(shè)計(jì)，已成為常住人口能夠在居住地平等享受基本公共服務(wù)的重要依據(jù)和載體，對(duì)解決流動(dòng)人口公共服務(wù)權(quán)益保障，鼓勵(lì)各地不斷創(chuàng)造條件提高流動(dòng)人口公共服務(wù)水平作出了積極貢獻(xiàn)。但實(shí)際服務(wù)管理過程中仍存在以下突出問題。

（一）居住證難以準(zhǔn)確反映人口流動(dòng)情況

一是居住證使用規(guī)模較小。根據(jù)公安部公開的最新數(shù)據(jù)，2020年流動(dòng)人口為3.76億人，申領(lǐng)人口為1.1億人，占比29.3%；2021年流動(dòng)人口為3.85億人，發(fā)放居住證1.3億張，占比33.8%。地方調(diào)研中，流動(dòng)人口對(duì)居住證申領(lǐng)意愿不積極。如南京市共發(fā)放居住證367.9萬張，占流動(dòng)人口比率為29.1%；武漢市發(fā)放541.7萬張，占流動(dòng)人口比率為9.4%。二是居住證使用活躍度不高。居住證有效期一般為一年，到期后需要更新簽注，流動(dòng)人口第一次申領(lǐng)后更新簽注率較低，如南京市有效居住證數(shù)量占發(fā)放數(shù)量的27.3%，武漢市居住證有效率僅為10.2%。三是居住證跨區(qū)域互通難度較大。各地普遍要求流動(dòng)人口變更居住城市后，重新申領(lǐng)辦理，部分省份居住證在下轄各地市也不能實(shí)現(xiàn)互通。此外部分超大城市辦理居住證需要有一年或半年的等待期。

（二）居住證所附著的公共服務(wù)難以滿足流動(dòng)人口需求

由于居住證難以準(zhǔn)確反映流動(dòng)人口在常住地的就業(yè)和社保繳納情況，地方對(duì)居住證賦予的公共服務(wù)類型和標(biāo)準(zhǔn)不完善，難以滿足流動(dòng)人口服務(wù)需求。醫(yī)保方面，省會(huì)城市中僅有14個(gè)城市居住證持有人可以參加本地居民醫(yī)保，深圳、上海、北京、東莞、佛山、南京、成都等人口凈流入城市僅允許居住證持有者18歲以下子女參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保。保障性住房方面，除蘇州、鄭州、溫州、泉州對(duì)購房和申請(qǐng)保障性住房全面開放外，人口凈流入城市普遍對(duì)非戶籍人口實(shí)行住房限購和保障性住房申請(qǐng)限制，限購城市中僅上海、廣州、西安、昆明等少數(shù)城市允許居住證持有者申請(qǐng)保障性住房。社會(huì)救助方面，除臨時(shí)救助在大部分人口凈流入城市不受戶籍限制外，醫(yī)療救助申請(qǐng)僅在鄭州、溫州、泉州、東莞等少數(shù)城市無戶籍限制，廣州仍需以繳納醫(yī)療保險(xiǎn)為前置條件。在申領(lǐng)失業(yè)補(bǔ)助金和低保方面，絕大部分人口凈流入城市尚未實(shí)現(xiàn)與戶籍人口享有同等權(quán)益。義務(wù)教育是持居住證人口與戶籍人口均等化程度最高的一項(xiàng)政策，但上海、廣州、東莞、蘇州、佛山、杭州、溫州等人口凈流入城市在持居住證人口子女就讀上還未實(shí)現(xiàn)均等化。

（三）流動(dòng)人口服務(wù)管理載體功能交叉重疊效能不高

一是流動(dòng)人口多頭管理，數(shù)據(jù)信息難以共享。公安部門通過頒發(fā)和管理居民戶口簿、身份證和居住證，對(duì)戶籍和常住人口信息掌握較為全面，但由于居住證申領(lǐng)不積極，且到期后一般不及時(shí)更新簽注，難以及時(shí)反映人口流動(dòng)情況。人社部門依托社?？ㄕ莆樟鲃?dòng)人口就業(yè)、居住和參保等情況，但兩部門相關(guān)人口數(shù)據(jù)信息難以實(shí)現(xiàn)互通互認(rèn)，無法及時(shí)、準(zhǔn)確、全面把握流動(dòng)人口真實(shí)情況。二是居住證和社保卡功能交叉重疊，導(dǎo)致行政成本重復(fù)投入。近年來，為提升便民服務(wù)水平，各地各行業(yè)均在大力推動(dòng)居住證和社?？üδ埽瑫r(shí)積極探索電子化應(yīng)用場(chǎng)景。如居住證方面，探索加載金融、公交、電子政務(wù)、小額消費(fèi)、電信充值、門禁應(yīng)用、企業(yè)一證通等；社?？ú粌H用于就醫(yī)，也可加載金融賬戶、公交出行、文化旅游、政務(wù)服務(wù)等功能。在功能拓展過程中，居住證和社保卡部分功能存在交叉重疊，既增加了行政管理服務(wù)成本，也不利于提高居民使用的便利性。

二、社?？ǚ?wù)管理流動(dòng)人口的載體功能作用凸顯

（一）社?？ǔ肿C人口覆蓋率和使用活躍度高

一是社?？ǜ采w率遠(yuǎn)高于居住證。據(jù)人力資源社會(huì)保障部數(shù)據(jù)，截至2024年1月底，全國社保卡持卡人數(shù)達(dá)13.8億人，覆蓋率高達(dá)97.9%，其中9.7億人已通過微信、支付寶、百度或國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)手機(jī)客戶端領(lǐng)用了電子社?？?，使用便捷度進(jìn)一步提升。二是社?？ㄗ鳛獒t(yī)療保險(xiǎn)結(jié)算的必要憑證，使用活躍度高。2023年電子社?？ǚ?wù)總量達(dá)151億人次，使用活躍度較高。部分省市積極提高社保卡的使用覆蓋水平。如廣東省醫(yī)療保障局發(fā)布了《關(guān)于做好新生兒醫(yī)療保障工作的通知》，明確新生兒監(jiān)護(hù)人可憑新生兒出生醫(yī)學(xué)證明，在新生兒出生后180天內(nèi)在全省任一統(tǒng)籌地區(qū)辦理城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保繳費(fèi)，不受戶籍地或居住地限制，不需要提供戶口簿或居住證明。

（二）社?？ǚ?wù)功能快速拓展

一是社?？ǚ?wù)功能不斷拓展。目前在人社領(lǐng)域，社?？ㄒ鸦緦?shí)現(xiàn)“全業(yè)務(wù)用卡”，即通過一張社?？纯赊k理就業(yè)登記、技能培訓(xùn)、參保繳費(fèi)、養(yǎng)老金領(lǐng)取等95項(xiàng)應(yīng)用服務(wù)。同時(shí)社?？ú粩喑休d擴(kuò)容其他公共服務(wù)類型，如政務(wù)服務(wù)、就醫(yī)購藥、交通出行、文化旅游等，目前有些城市應(yīng)用項(xiàng)目拓展至160項(xiàng)。二是社?？ㄟM(jìn)一步賦能重點(diǎn)人群。近200個(gè)地市通過社?？òl(fā)放惠民惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼資金，一些地區(qū)還擴(kuò)展至獎(jiǎng)助學(xué)金、以工代賑勞務(wù)報(bào)酬等。如江蘇宿遷推行社?？òl(fā)放農(nóng)民工工資，讓社?？ǔ蔀椤鞍残娇ā保徽憬劢埂耙焕弦恍　?，依托社?？嫦蚶夏耆送卣埂熬蠢贤ā眻?chǎng)景，面向?qū)W生拓展“學(xué)社里”場(chǎng)景；青海打通社?？ù霭l(fā)放和移動(dòng)支付應(yīng)用等，一卡關(guān)聯(lián)了流動(dòng)人口在常住地最關(guān)注的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育和保障等公共服務(wù)信息和功能。

（三）社?？üδ芊狭鲃?dòng)人口跨區(qū)域互通互用需求

跨區(qū)域互通互用是服務(wù)人口流動(dòng)的關(guān)鍵，社?？ㄔ诳鐓^(qū)域互通方面已初見成效。一是已全面支持跨省領(lǐng)取養(yǎng)老金、異地就醫(yī)直接結(jié)算等服務(wù)，目前全國所有地市都通過實(shí)體社?？▽?shí)現(xiàn)了本地和跨省異地就醫(yī)結(jié)算。二是部分區(qū)域依托社保卡推進(jìn)其他服務(wù)“同城待遇”。長三角三省一市推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法，在交通出行、旅游觀光、文化體驗(yàn)等方面率先實(shí)現(xiàn)“同城待遇”基礎(chǔ)上，探索實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“同城待遇”。川渝地區(qū)已開通交通出行、文化旅游、身份憑證、就醫(yī)購藥等23項(xiàng)跨省域一體化服務(wù)?；浌瓠?cè)。▍^(qū)）聯(lián)合發(fā)行“廣東、廣西愛海南旅游年卡”，實(shí)現(xiàn)以社?？檩d體的跨省旅游消費(fèi)“同城待遇”。

（四）以社會(huì)保障卡作為人口流動(dòng)服務(wù)管理載體符合國際慣例

在美國，社會(huì)保障號(hào)是政府掌握公民流動(dòng)信息的重要工具，類似于我國身份證號(hào)碼，每個(gè)社會(huì)保障號(hào)獨(dú)一無二，功能包括社會(huì)福利發(fā)放、稅務(wù)信息查詢、銀行開戶、購置房屋和車輛等。在法國，人口可憑借社會(huì)保障號(hào)，在全國范圍內(nèi)享受均等的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)救助、住房補(bǔ)貼、看病就醫(yī)、子女入學(xué)等服務(wù)。針對(duì)流動(dòng)人口普遍關(guān)注的居住保障服務(wù)，政府部門規(guī)定有需求的人群可依據(jù)收入證明、身份證明和社會(huì)保障號(hào)租住政府提供的廉租房。

三、進(jìn)一步提升社?？üδ芨冒l(fā)揮服務(wù)管理流動(dòng)人口的建議

與居住證相比，社保卡現(xiàn)有附著信息和功能更符合流動(dòng)人口服務(wù)管理需求，且社保卡能夠反映流動(dòng)人口就業(yè)居住等情況，更便于地方政府憑借社保卡積極賦能公共服務(wù)權(quán)益。建議以社?？楹诵?，進(jìn)一步優(yōu)化功能，重點(diǎn)突破當(dāng)前跨部門信息共享、跨區(qū)域互通互認(rèn)等制約因素，提升流動(dòng)人口服務(wù)管理能力和水平。

（一）推進(jìn)部門間數(shù)據(jù)共享和管理協(xié)同

一是提升流動(dòng)人口數(shù)據(jù)收集和共享功能。建議充分發(fā)揮社?？ㄉ觐I(lǐng)人數(shù)覆蓋率高使用活躍度高的特點(diǎn)，在不影響數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)的前提下，探索社?？〝?shù)據(jù)系統(tǒng)接入公安人口管理系統(tǒng)，開放部分?jǐn)?shù)據(jù)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)部門間業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享，為準(zhǔn)確把握流動(dòng)人口數(shù)據(jù)信息和人口流動(dòng)趨勢(shì)特征提供有力的數(shù)據(jù)支撐。二是加強(qiáng)部門協(xié)同拓展提升社?？üδ?。建議加強(qiáng)人社、公安、教育、衛(wèi)生、民政和住建等相關(guān)部門協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提升融合社保卡居民服務(wù)“一卡通”功能，做實(shí)做細(xì)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)應(yīng)用。

（二）推進(jìn)跨區(qū)域公共服務(wù)合作

一是進(jìn)一步提升社?？缡^(qū)異地就醫(yī)結(jié)算水平。支持跨省異地長期居住人員可以在備案地和參保地雙向享受醫(yī)保待遇，完善省級(jí)醫(yī)保預(yù)付基金機(jī)制及清算規(guī)則，以及跨省臨時(shí)外出就醫(yī)人員報(bào)銷水平和標(biāo)準(zhǔn)，提高流動(dòng)人口跨區(qū)域就醫(yī)結(jié)算水平。二是先行先試擴(kuò)大社?？鐓^(qū)域功能拓展和互認(rèn)。在城市群、都市圈等區(qū)域一體化發(fā)展水平較高的地區(qū)提升社?？ㄒ豢ㄍㄓ盟?，以社?？檩d體整合當(dāng)前居住證在義務(wù)教育、住房保障等基本公共服務(wù)方面功能，提高流動(dòng)人口在常住地享受基本公共服務(wù)的均等化水平和便利化程度。

（三）拓展豐富社?？〝?shù)字應(yīng)用場(chǎng)景

在做好實(shí)體社保卡普及的同時(shí)，快速推進(jìn)電子社保卡全國服務(wù)應(yīng)用范圍，協(xié)同推進(jìn)各地盡快實(shí)現(xiàn)線上線下“一卡通”。加強(qiáng)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施支撐平臺(tái)建設(shè)，充分發(fā)揮社保卡身份憑證、就醫(yī)結(jié)算、繳費(fèi)和待遇領(lǐng)取、金融應(yīng)用等功能，拓展政府事務(wù)辦理范圍，結(jié)合服務(wù)需求推出更多數(shù)字應(yīng)用場(chǎng)景，并與全國社?？ǚ?wù)平臺(tái)做好銜接，確保電子社?？ǖ谋憬菪浴⒎€(wěn)定性和安全性。

（倪碧野，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心高級(jí)規(guī)劃師。白瑋，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心正高級(jí)經(jīng)濟(jì)師）