黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)保護補償制度建設(shè)，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，謀劃開展了一系列根本性、長遠性、開創(chuàng)性工作，推動生態(tài)文明建設(shè)從實踐到認識發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。生態(tài)保護補償作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關(guān)鍵路徑，是落實生態(tài)保護權(quán)責(zé)、調(diào)動各方參與生態(tài)保護積極性的重要制度抓手。近日，《生態(tài)保護補償條例》（以下簡稱《條例》）出臺，這是我國首部專門針對生態(tài)保護補償?shù)姆?，標志著我國生態(tài)保護補償開啟法治化新篇章，將為生態(tài)文明建設(shè)提供更強更有力支撐，為美麗中國新畫卷筑牢綠色底色夯實重要制度保障。

一、《條例》是深化生態(tài)文明體制改革的里程碑

（一）生態(tài)保護補償法制化是生態(tài)文明治理能力提升的標志

我國生態(tài)保護補償制度最早可追溯到1998年，以退耕還林還草等重點生態(tài)工程啟動實施為標志拉開了我國生態(tài)保護補償?shù)尼∧?。相關(guān)基礎(chǔ)研究、政策設(shè)計、立法工作也相繼開展，2006年中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會啟動了全國首個關(guān)于“生態(tài)補償機制與政策研究”課題。2016年出臺首份《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》。歷經(jīng)20多年的不懈努力，中國已經(jīng)建成了世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護補償機制，實現(xiàn)了讓青山有“價”、綠水含“金”，生態(tài)保護主體的獲得感不斷增強，實實在在地落實了生態(tài)保護權(quán)責(zé)，有效地調(diào)動了各方參與生態(tài)保護積極性，為生態(tài)文明建設(shè)和繪就美麗中國建設(shè)新畫卷貢獻了特別重要的制度力量。目前，每年國家財政補償資金規(guī)模已經(jīng)達到2000億元的水平，全國重要生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能重要區(qū)域的保護水平持續(xù)提升，一半左右的森林和草原納入補償范圍，三分之一的縣域得到了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，21個省份簽訂了跨省流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議，涉及20個跨省流域（河段）。

（二）生態(tài)保護補償法制化有助于穩(wěn)定生態(tài)保護主體預(yù)期

我國地域遼闊，境內(nèi)既有青藏高原、東北森林、三江源等對維護國家生態(tài)安全具有重要意義的生態(tài)功能區(qū)域，又有黃河、長江、珠江、海河等串聯(lián)市域、縣域乃至省域的區(qū)際利益的流域生態(tài)系統(tǒng)。為滿足我國生態(tài)產(chǎn)品供給和需求關(guān)系多樣的現(xiàn)實條件，建立起切實有效的補償機制，有關(guān)部門陸續(xù)出臺了一系列生態(tài)保護補償?shù)恼呶募?，不斷加大投入力度，取得了很多突破性的進展。各地嚴格落實國家生態(tài)保護補償政策，根據(jù)本地實際積極探索創(chuàng)新生態(tài)保護補償實踐模式，在空前的政策護航下，我國逐漸形成了財政縱向補償、地區(qū)間補償和市場機制補償?shù)闹饕Ｊ?，有效提升了生態(tài)保護整體效益?！稐l例》在現(xiàn)有制度格局的基礎(chǔ)上，將經(jīng)過實踐驗證、行之有效的制度上升到行政法規(guī)層面予以固化并提升，是穩(wěn)定生態(tài)保護主體預(yù)期的重要舉措，為生態(tài)保護補償實踐工作提供了法律依據(jù)和精準指引。

（三）生態(tài)保護補償法制化有助于加快推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興

鄉(xiāng)村生態(tài)振興是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)和關(guān)鍵發(fā)力點。我國生態(tài)保護補償工作一直堅持以農(nóng)牧民群眾為主體，通過現(xiàn)金補助、公益崗位、產(chǎn)業(yè)幫扶等多種激勵手段，引導(dǎo)農(nóng)牧民更好履行生態(tài)保護職責(zé)，為確保脫貧攻堅取得決定性勝利發(fā)揮了重要作用，也為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了堅實的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，全國有超過2億農(nóng)牧民享受了補償政策，特別是在西藏、青海等地區(qū)，生態(tài)保護補償資金在農(nóng)牧民年均純收入中所占的比例高達50%。以2019年我國啟動的生態(tài)綜合補償試點為例，試點期間，當?shù)匾劳猩鷳B(tài)優(yōu)勢和資源稟賦，大力發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)，有效帶動地方和社會資金近30億元，新增2萬多個就業(yè)崗位，在促進當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護、增強區(qū)域發(fā)展能力、帶動群眾增收致富等方面發(fā)揮了重要作用。通過《條例》穩(wěn)定固化長效補償機制，有利于進一步提升生態(tài)保護主體的獲得感和幸福感，有助于全面促進鄉(xiāng)村生態(tài)振興，讓美麗鄉(xiāng)村成為現(xiàn)代化強國的標志、美麗中國的底色。

（四）生態(tài)保護補償法制化有助于破解實施中的難點堵點

雖然我國已經(jīng)形成了符合中國國情、具有中國特色的生態(tài)保護補償制度體系，但由于生態(tài)保護補償涉及面廣、利益交織，實施難度較大，還存在不少矛盾和問題需要解決。首先，各方關(guān)于生態(tài)保護補償內(nèi)涵和界定尚未達成一致意見，亟需系統(tǒng)化、規(guī)范化的生態(tài)保護補償制度頂層設(shè)計；其次，補償雙方對生態(tài)保護補償?shù)睦斫夂驮V求存在較大差異，跨行政區(qū)域的合作難題亟待破解；還有，生態(tài)保護補償方式較為單一，多元化的補償方式仍處于起步階段?！稐l例》從補償主體、補償對象、補償方式等方面清晰界定了生態(tài)保護補償?shù)母拍?，通過明確各級政府的權(quán)責(zé)有助于生態(tài)保護地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)真正建立起利益聯(lián)結(jié)機制，發(fā)揮市場機制作用，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性，有效補充持續(xù)增加的生態(tài)保護資金需求。

（五）生態(tài)保護補償法制化彰顯我國推進生態(tài)保護的堅定決心

我國有20余部法律法規(guī)對生態(tài)保護補償作出了規(guī)定，相對“碎片化”地體現(xiàn)了生態(tài)保護補償?shù)睦砟?，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂）明確提出國家建立、健全生態(tài)保護補償制度，《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》等專門法對森林、草原、海洋、水環(huán)境、水流等領(lǐng)域生態(tài)保護補償提出了明確要求，但是條款規(guī)定相對原則，并且大多是圍繞某一種生態(tài)要素或為實現(xiàn)某一種生態(tài)環(huán)境保護目標設(shè)計，沒有統(tǒng)一的概念和主體?！稐l例》對已有相關(guān)法律法規(guī)進行了整合和優(yōu)化，推動生態(tài)保護補償立法從量到質(zhì)的全面提升，這是世界首部專門針對生態(tài)保護補償?shù)牧⒎ǎ彩仟氁粺o二的中國實踐。

二、《條例》的核心要義及其主要制度創(chuàng)新

《條例》立足當前實際，既保持了現(xiàn)有政策制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性，又體現(xiàn)了創(chuàng)新性。

（一）確定了“1+N”的國家財政縱向補償格局

《條例》充分吸收當前國家縱向生態(tài)保護補償實踐經(jīng)驗，確定了“1+N”的國家財政補償格局，“1”是指生態(tài)功能重要區(qū)域，包括依法劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等生態(tài)功能重要區(qū)域，“N”是指各類重要生態(tài)環(huán)境要素，包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地以及法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定的水生生物資源、陸生野生動植物資源等其他重要生態(tài)環(huán)境要素。《條例》對重要生態(tài)環(huán)境要素的補償內(nèi)容做出規(guī)定，明確補償標準需要考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政承受能力、生態(tài)保護成效等因素，對重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護地等重要區(qū)域的補償做出制度安排，根據(jù)生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等要素對重點生態(tài)功能區(qū)實施差異化補償，根據(jù)自然保護地類型、級別、規(guī)模和管護成效等合理確定自然保護地轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并明確生態(tài)保護補償資金可以統(tǒng)籌使用以提高補償整體效益。通過條塊結(jié)合的方式既體現(xiàn)了對自然資源權(quán)利人保護活動的補償，也形成了對地方持續(xù)做好生態(tài)保護工作的激勵機制。

（二）明確了橫向生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)涵范疇和權(quán)責(zé)劃分

《條例》首次提出地區(qū)間補償?shù)母拍?，作為橫向生態(tài)保護補償?shù)摹吧壈妗?，充分體現(xiàn)其平衡生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)間利益關(guān)系，推動跨區(qū)域共建共治共享的內(nèi)涵和作用。流域橫向生態(tài)保護補償是起步最早、最常見的地區(qū)間補償，近年來，補償模式不斷優(yōu)化調(diào)整，跨界斷面水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有升，流域上下游協(xié)同治理能力明顯提高，以生態(tài)補償助推上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型初見成效?！稐l例》結(jié)合各地橫向生態(tài)保護補償機制試點成果，進一步明確地區(qū)間補償機制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是再次強調(diào)中央和地方事權(quán)財權(quán)合理劃分，地方是開展地區(qū)間生態(tài)保護補償?shù)闹黧w，包括中央在內(nèi)的上級人民政府通過組織協(xié)調(diào)、資金支持、政策傾斜等方式鼓勵和引導(dǎo)地區(qū)間補償機制建設(shè)。二是進一步拓展延伸了地區(qū)間生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)涵，在明確江河流域上下游、左右岸、干支流所在區(qū)域可開展地區(qū)間生態(tài)保護補償之外，把重要生態(tài)環(huán)境要素所在區(qū)域以及其他生態(tài)功能重要區(qū)、重大引調(diào)水工程水源地以及沿線保護區(qū)也納入地區(qū)間生態(tài)保護補償范疇，同時允許地區(qū)間協(xié)議建立其他補償機制，以多種途徑推動受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)良性互動。三是結(jié)合已有的地區(qū)間生態(tài)保護補償機制建設(shè)實踐，細化了補償機制建設(shè)的主體、補償協(xié)議簽訂的主要內(nèi)容和考慮因素、資金管理、組織實施、爭議解決、續(xù)簽事項等關(guān)鍵問題，為地區(qū)間生態(tài)保護補償機制建設(shè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和具體實施程序推進提供了確切的法律依據(jù)。

（三）指明了生態(tài)保護補償資金開源的市場化路徑

《條例》指出，遵循市場規(guī)律，堅持生態(tài)有價原則，明確了政府搭建平臺、各方主體參與的中國特色市場化補償路徑，主要包括資源環(huán)境權(quán)益交易、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場化運作的生態(tài)保護補償基金等。碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等資源環(huán)境權(quán)益交易是對發(fā)展機會和相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)的補償，由各市場主體以實際使用或排放額同初始配額之間的差額余缺為標的，對碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)等重要資源環(huán)境要素開展市場化交易，引導(dǎo)生態(tài)受益者對生態(tài)保護者補償。鼓勵支持生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，推動生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，讓保護地區(qū)的土地、勞動力、資產(chǎn)、自然風(fēng)光等要素活起來，提高生態(tài)產(chǎn)品價值，促進生態(tài)保護主體利益得到有效補償。建立市場化運作的生態(tài)保護補償基金需要強有力的制度保障，《條例》為社會投資者參與生態(tài)保護補償提供了法律依據(jù)，有助于培育各類市場主體，引入各方資源開展多元化項目開發(fā)，形成可持續(xù)的生態(tài)保護補償機制。

三、繼續(xù)夯實《條例》的實施組織和保障體系

《條例》的出臺，標志著我國生態(tài)保護補償實踐有了充分的法治保障，發(fā)揮生態(tài)保護補償法治效能，關(guān)鍵在于如何全方位、全過程落實落細各項各類政策，要在以下方面強化實施組織和保障體系建設(shè)。

（一）強化組織保障，夯實協(xié)調(diào)機制

協(xié)調(diào)機制是我國生態(tài)保護補償制度取得成功的重要體制保障?！稐l例》明確規(guī)定，國務(wù)院發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門依據(jù)各自職責(zé)負責(zé)相關(guān)工作。建議充分發(fā)揮生態(tài)補償工作部際聯(lián)席會議牽頭部門職責(zé)，推動有關(guān)部門形成工作合力，共同落實各項重點工作的生態(tài)保護補償協(xié)調(diào)機制。做好工作推進的同時，也要立足本土、放眼世界，積極開展國際交流，不斷吸收融合國外最新理論和實踐成果，宣傳推廣我國生態(tài)保護補償領(lǐng)域的成就和經(jīng)驗，講好中國故事，提供中國方案。

（二）加大補償力度，拓寬資金渠道

《條例》為生態(tài)保護補償?shù)馁Y金保障夯實了法律基礎(chǔ)，明確了中央財政通過國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、自然保護地體系生態(tài)保護補償、分類補償、地區(qū)間補償引導(dǎo)支持等渠道提供相應(yīng)補償資金；同時要求有關(guān)地方人民政府應(yīng)當按照規(guī)定及時落實資金。在補償資金來源得到基本保障后，建議以重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為重點，持續(xù)加大補償資金投入力度，推動提高相關(guān)地區(qū)居民生計水平，讓生態(tài)保護者不吃虧、有干勁。在財政資金投入以外，建議充分借鑒成熟產(chǎn)業(yè)基金的運作經(jīng)驗，探索發(fā)揮生態(tài)保護補償基金的帶動作用和放大效應(yīng)，以市場化手段形成生態(tài)保護補償良性循環(huán)機制。

（三）加大技術(shù)支撐，強化激勵約束

總體來說，仍然要堅持發(fā)揮政府對生態(tài)環(huán)境保護的主導(dǎo)作用，加強制度建設(shè)，完善法規(guī)政策，創(chuàng)新體制機制，拓寬補償渠道。目前，生態(tài)保護補償相關(guān)監(jiān)測、統(tǒng)計、標準等技術(shù)體系還不完善，要有序推進相關(guān)理論和規(guī)范性技術(shù)文件的研究和制定，為開展相關(guān)工作提供扎實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學(xué)的操作指南。要加強從資金預(yù)算績效管理到政策實施效果后評估的績效評價體系建設(shè)，對生態(tài)保護補償責(zé)任落實情況，生態(tài)保護工作成效進行綜合評估，讓補償資金能見實效。此外，建議加大激勵引導(dǎo)，對生態(tài)功能特別重要、補償機制有創(chuàng)新、實施效果好、示范帶動作用強的地區(qū)予以資金獎勵和政策傾斜，并推動獎勵資金更靈活地使用。

（四）打好政策組合拳，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)

完善與生態(tài)保護補償相配套的財政、稅收、綠色金融、綠色產(chǎn)品等領(lǐng)域的政策支持，統(tǒng)籌多領(lǐng)域生態(tài)保護補償資金、項目，充分發(fā)揮相關(guān)政策與生態(tài)保護補償?shù)膮f(xié)同推進作用。鼓勵地區(qū)間結(jié)合鄉(xiāng)村振興工作拓展產(chǎn)業(yè)扶持、人才交流等多種補償形式，建立生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)和消費地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的區(qū)域聯(lián)動機制。通過生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式等鼓勵和支持社會資本積極參與生態(tài)保護修復(fù)的全過程，以“生態(tài)保護修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”、生態(tài)系統(tǒng)碳匯等方式獲得收益，形成“誰修復(fù)、誰受益”的生態(tài)保護修復(fù)激勵機制。培育有效市場，加快資源環(huán)境要素的市場化改革進程，引導(dǎo)地方發(fā)揮生態(tài)比較優(yōu)勢，找準產(chǎn)業(yè)定位，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，拓寬生態(tài)產(chǎn)品變現(xiàn)渠道，增強上下游高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力。

（五）厘清實施主體，提高《條例》實施效力

機制建設(shè)方面，縣級以上人民政府應(yīng)當加強對生態(tài)保護補償工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，將生態(tài)保護補償工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全工作機制、組織和督促各級各部門開展相關(guān)工作。資金管理方面，在保障資金投入的同時，及時下達、核撥補償資金，加強對資金落實和使用的監(jiān)督管理，并按照規(guī)定實施資金預(yù)算績效管理。維護生態(tài)保護補償制度的權(quán)威性和嚴肅性。在實施保障方面，全面推進信息公開，依法接受各種監(jiān)督，加大實施效果宣傳，讓《條例》真正成為保駕護航生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的法律武器。

（王金南，全國政協(xié)常委和人口資源環(huán)境委員會副主任、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院榮譽院長，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會理事長，中國工程院院士。劉桂環(huán)，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院首席專家、生態(tài)環(huán)境補償研究中心主任）