盧揚(yáng)帆 張紫燕 卞瀟

摘 要：? 先進(jìn)制造業(yè)作為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)力量，政府政策支持是增強(qiáng)其競爭力與協(xié)同度的必要條件。在地市層面，先進(jìn)制造業(yè)政策普遍孤立且內(nèi)容同構(gòu)。政策適配性作為專門的理論視角有助于解決此類問題。它包括政策競爭取向與產(chǎn)業(yè)競爭力適配、政策配置水平與供給能力適配、政策協(xié)同取向與產(chǎn)業(yè)協(xié)同度適配三個(gè)維度，突出積極政策目的和相對需求標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步構(gòu)建評估的操作化方案并用于粵港澳大灣區(qū)九市實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)部分地市政策在相應(yīng)維度的適配性欠佳且行業(yè)差異較大，政策目標(biāo)未能緊扣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的短板進(jìn)行設(shè)置，政策工具泛化且統(tǒng)籌分工機(jī)制不健全。為此，可從政策導(dǎo)向與要素選擇、資源利用與政策創(chuàng)新、權(quán)責(zé)劃分與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面著力，推動地市先進(jìn)制造業(yè)政策適配性提升。

關(guān)鍵詞：政策適配性；先進(jìn)制造業(yè)；地方競爭；區(qū)域協(xié)同；相對需求

中圖分類號：F276.44 ????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ????文章編號：1009-055X（2024）03-0017-12

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.03.003

一、引 言

先進(jìn)制造業(yè)是引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)力量，是搶占未來經(jīng)濟(jì)和科技制高點(diǎn)的關(guān)鍵因素。我國先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展需要把握產(chǎn)業(yè)競爭力與區(qū)域協(xié)同度兩個(gè)重心：前者是站在地方或行業(yè)個(gè)體立場，強(qiáng)調(diào)其技術(shù)含量、市場地位及引導(dǎo)效能提升；后者則是基于區(qū)域整體或地方聯(lián)動視角①，強(qiáng)調(diào)各地產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)互補(bǔ)，避免無序競爭。這兩種導(dǎo)向相輔相成，不可或缺。但從現(xiàn)實(shí)來看，不同層次地方普遍面臨主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)趨同、集聚支撐乏力、技術(shù)設(shè)備“卡脖子”難題，產(chǎn)業(yè)鏈公共知識與風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力不足。這些障礙單靠產(chǎn)業(yè)體系或市場規(guī)律自身難以破除，亟待作為“守夜人”的政府精準(zhǔn)施策，所以政策扶持是增強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)地方競爭力和區(qū)域協(xié)同度的必要推力。

在過去幾個(gè)“五年周期”里，地方政府對先進(jìn)制造業(yè)支持發(fā)力較猛。相關(guān)政策在給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來矚目成就的同時(shí)，也面臨兩類典型問題：在個(gè)體層面，政策往往關(guān)注自身，缺乏與同級橫向或先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的比較；在整體層面，政策逐層對標(biāo)上級，產(chǎn)業(yè)定位與任務(wù)措施同構(gòu)嚴(yán)重，政策內(nèi)容模板化。以往研究先進(jìn)制造業(yè)多以省（自治區(qū)、直轄市）或行業(yè)為單元，如果深入地市層級，則問題更加突出。本文以政策適配性評估作為專門的理論視角，將粵港澳大灣區(qū)內(nèi)廣東省九個(gè)地市具體包括廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市。（以下簡稱粵港澳大灣區(qū)九市）作為研究對象，在地方競爭與區(qū)域協(xié)同雙重導(dǎo)向下探討其先進(jìn)制造業(yè)政策問題，力求對各地市政策進(jìn)行系統(tǒng)診斷，強(qiáng)化其因地制宜屬性和內(nèi)容、措施效度。政策適配性在邏輯上是檢驗(yàn)產(chǎn)業(yè)政策功能是否發(fā)揮的標(biāo)尺，關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出的需求是否得到政策回應(yīng)，或說產(chǎn)業(yè)政策有無將地方所擁有的資源、條件充分利用；所以評估應(yīng)該跳出就政策論政策的思維，突出產(chǎn)業(yè)需要與政策回應(yīng)的有機(jī)連接。

二、文獻(xiàn)述評與理論視角

（一）已有文獻(xiàn)對政策適配性的研究經(jīng)驗(yàn)

已有文獻(xiàn)中，政策適配性的英文一般寫成policy adaptability，專指政策自我調(diào)整以適應(yīng)環(huán)境變化的能力。但在具體分析時(shí)，角度較為復(fù)雜，大致可分為以下三種：

一是政策目標(biāo)-工具的適配。政策工具作為連接政策目標(biāo)與結(jié)果的紐帶，其合理性是目標(biāo)順利達(dá)成的保證，也是政策績效評估的重要考量［1］。為了讓政策執(zhí)行有效應(yīng)對動態(tài)的經(jīng)濟(jì)社會情境，政策工具設(shè)計(jì)應(yīng)該具有前瞻性，即能在發(fā)展的條件下幫助問題解決［2］。從這一視角出發(fā)，學(xué)者們多基于政策文本、利用內(nèi)容分析法探討被選政策工具能否服務(wù)于目標(biāo)落實(shí)或推動目標(biāo)完成。付舒［3］通過梳理不同情境下養(yǎng)老金融發(fā)展的政策目標(biāo)與政策工具，分析二者適配狀況從而探尋更加優(yōu)化的政策著力點(diǎn)。敬永春等［4］基于補(bǔ)償性適配理論構(gòu)建了政策工具-人才供應(yīng)鏈的二維分析框架，具體討論四川省高技能人才培育政策結(jié)構(gòu)適配情況并提出其目標(biāo)、工具等改進(jìn)建議。王炎龍等［2］針對社會組織政策進(jìn)行了內(nèi)容梳理、交叉分析和網(wǎng)絡(luò)量化分析，發(fā)現(xiàn)目前該領(lǐng)域政策存在明顯的政策目標(biāo)-主體-工具不協(xié)調(diào)問題。

二是政策供給-需求的適配。理想的政策供給由政策需求誘發(fā)，但后者卻非前者的充分條件，在政策實(shí)施中發(fā)現(xiàn)政策供給失效的情況屢見不鮮，或者由于政策執(zhí)行主體的理性選擇使真實(shí)的政策供給跟預(yù)期計(jì)劃發(fā)生偏離［5］。這一視角的研究多針對政策供需主體，采用問卷調(diào)查或量表測量等方式了解他們對政策的認(rèn)知，進(jìn)而分析政策供給滯后的表現(xiàn)或供需失調(diào)的原因。徐福志［6］在討論浙江省自主創(chuàng)業(yè)政策問題時(shí)，利用實(shí)證數(shù)據(jù)對政策供給、需求兩方面進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，歸納其矛盾的具體呈現(xiàn)。楊林［7］從效率-公平與供給-需求角度考察我國區(qū)域文化政策特征，應(yīng)用耦合協(xié)調(diào)模型來判斷31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公共文化服務(wù)的供需協(xié)調(diào)關(guān)系。徐德英等［8］基于對北京市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的梳理和企業(yè)調(diào)研構(gòu)建了該類政策供需匹配模型，并對有關(guān)企業(yè)對各級政策供需適配的評價(jià)進(jìn)行問卷調(diào)查。向玉瓊［9］假定政策制定者為有限理性的經(jīng)濟(jì)人，在面對利益時(shí)更偏向機(jī)會主義，導(dǎo)致個(gè)體選擇背離集體最優(yōu)決策，政策供給因此失靈。

三是政策行為-環(huán)境的適配。不同于前述以具體指標(biāo)或量化計(jì)算為標(biāo)準(zhǔn)，部分研究重點(diǎn)關(guān)注不同政策主體行為跟外部環(huán)境之間的權(quán)變互動關(guān)系。洪勇等［10］基于博弈論探討了政策門檻高低與企業(yè)申請享受政策行為的適配狀況，發(fā)現(xiàn)在研發(fā)補(bǔ)貼起點(diǎn)條件附近的企業(yè)存在明顯的規(guī)避政策傾向。何源等［11］根據(jù)政策領(lǐng)域－時(shí)間雙重規(guī)限邏輯，利用逐步回歸法確定影響政策協(xié)同的各項(xiàng)指標(biāo)靈敏度，發(fā)現(xiàn)“中央—北京”和“中央—深圳”的政策措施協(xié)同性大體一致。姜雨等［12］以外生技術(shù)選擇與人力資本適配為主題，探索二者間的動態(tài)適配機(jī)理以及多重適配均衡狀況。彭紀(jì)生等［13］針對創(chuàng)新發(fā)展政策的實(shí)證研究，利用擴(kuò)展的柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)預(yù)測了不同政策要素與經(jīng)濟(jì)績效之間的協(xié)同關(guān)系。

上述經(jīng)驗(yàn)給特定范疇的政策適配性評估提供了參考。不難發(fā)現(xiàn)：第一類研究聚焦在政策內(nèi)部具體要素層面，包括政策目標(biāo)、工具、主體、程序等。除了分析政策目標(biāo)-工具適配之外，也可探討其他要素的兩兩適配關(guān)系。某種程度上，這應(yīng)該稱為政策要素之間的協(xié)同性研究，它跟政策適配性內(nèi)涵存在差異。第二類研究嘗試對政策需求或供給加以測量并將二者匹配。它的關(guān)鍵挑戰(zhàn)在于測量技術(shù)是否科學(xué)以及適配性判斷的邏輯。目前多數(shù)是通過問卷來獲取主觀感知，調(diào)查對象集中在企業(yè)等微觀主體，對行業(yè)、地區(qū)綜合需求關(guān)注不足，所以評估過于瑣碎，不夠客觀。第三類研究聚焦環(huán)境因素對政策行為的影響及其調(diào)適，蘊(yùn)含博弈論、時(shí)間-空間以及認(rèn)知-心理等多重視角，形成多種判斷邏輯。但它預(yù)設(shè)了政策主體積極適應(yīng)環(huán)境的主觀理性，實(shí)際上已進(jìn)入政策執(zhí)行分析的范疇。就政策系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)相互適配而言，應(yīng)該站在中間的立場，不能偏向其中一方，所以最好從政策行為的先入思維中退出來，將政策與環(huán)境兩者對等考慮。

（二）理解政策適配性的關(guān)鍵要旨

本文對政策適配性的理解不同于前述三種取向，而是從政策系統(tǒng)的整體視角出發(fā)，聚焦產(chǎn)業(yè)政策與其誕生、應(yīng)用的地方（行業(yè)）環(huán)境之間關(guān)系，嘗試解析二者內(nèi)容、結(jié)構(gòu)以及綜合適配性。政策適配性構(gòu)成特定的理論視角，因此有必要進(jìn)一步明確其內(nèi)涵要旨。

一是該視角主張政策體系與產(chǎn)業(yè)環(huán)境整體適配，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)需求與政策回應(yīng)。為擺脫以往研究陷入微觀層次、缺乏整體思維的局限，強(qiáng)化政策解讀和產(chǎn)業(yè)分析的有機(jī)連接，本文從政策系統(tǒng)角度切入，提供政策（執(zhí)行）體系與產(chǎn)業(yè)環(huán)境（地方條件）相互對照的另一邏輯。該邏輯強(qiáng)調(diào)先進(jìn)制造業(yè)和政府政策雙向作用，特別是在考慮產(chǎn)業(yè)競爭與協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)上重視政策對產(chǎn)業(yè)的影響，同時(shí)關(guān)心產(chǎn)業(yè)演進(jìn)對政策調(diào)整的反饋。更深層次地，通過探析產(chǎn)業(yè)和政策綜合適配性可實(shí)現(xiàn)對兩者映射關(guān)系的充分解讀，促進(jìn)兩個(gè)系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)與穩(wěn)定發(fā)展。政策適配性評估有利于深入理解先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展情況，夯實(shí)政策與產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)機(jī)理，為優(yōu)化政策制定提供建議。

二是該視角以地方競爭和區(qū)域協(xié)同為導(dǎo)向，突出相對需求的評估標(biāo)準(zhǔn)。地方競爭和區(qū)域協(xié)同分別提出了對先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的不同要求。地方競爭重點(diǎn)強(qiáng)化地方產(chǎn)業(yè)在市場上的競爭能力，具體表現(xiàn)為技術(shù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量、市場占有率和市場份額等的比較優(yōu)勢或競爭優(yōu)勢。提升地方產(chǎn)業(yè)競爭力可以促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、提高產(chǎn)品質(zhì)量，同時(shí)改進(jìn)生產(chǎn)效率、降低成本，在國家經(jīng)濟(jì)布局中占據(jù)優(yōu)勢地位。區(qū)域協(xié)同則著重關(guān)注不同產(chǎn)業(yè)子系統(tǒng)之間的協(xié)同配合程度，包括地方與行業(yè)間的合作、共享資源和信息、利用產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈等。提高區(qū)域協(xié)同度可以促進(jìn)資源共享和配置優(yōu)化，形成更為完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，增強(qiáng)集群效應(yīng)和規(guī)模效益。先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展要兼顧競爭力與協(xié)同度。如果只強(qiáng)調(diào)競爭而忽略協(xié)同，容易導(dǎo)致地方產(chǎn)業(yè)紊亂和無序；反之，則難以激發(fā)行業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新動力。在全球化和市場競爭加劇背景下，未來產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)立足具體行業(yè)特點(diǎn)，突出相對需求的評估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)競爭與協(xié)同導(dǎo)向均衡。

三是該視角強(qiáng)調(diào)政策配置應(yīng)充分依托地方財(cái)政資源，彰顯積極政策和物盡其用價(jià)值。產(chǎn)業(yè)政策為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效而生，一個(gè)國家或區(qū)域的產(chǎn)業(yè)政策蘊(yùn)含產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心訴求。一方面，政策配置水平依托于地方財(cái)政能力，各地應(yīng)尋求政策配置水平跟地方財(cái)政資源的適配。另一方面，積極政策導(dǎo)向要求地方充分利用甚至適度超越其能力限制。如果某地先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展已達(dá)到較高水平，增加政策供給所帶來的邊際效益趨于下降。相反，產(chǎn)業(yè)處于相對弱勢地位的地方如若強(qiáng)化政策供給，就有可能為其先進(jìn)制造業(yè)擴(kuò)容提質(zhì)補(bǔ)充動能，爭取趕超。因此，政策配置應(yīng)最大限度地利用地方經(jīng)濟(jì)財(cái)力，這也是貫徹積極有為產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的具體表現(xiàn)。

三、政策適配性評估的思路與方法

（一）評估指標(biāo)框架

基于上述理解構(gòu)建先進(jìn)制造業(yè)政策適配性評估的指標(biāo)框架，包括兩個(gè)層次、三個(gè)維度和若干具體測量指標(biāo)。

一是地方競爭導(dǎo)向的個(gè)體層次評估。該層次圍繞地方政策如何作用于產(chǎn)業(yè)競爭力提升，分析政策內(nèi)容與競爭取向適配狀況。首先，地方產(chǎn)業(yè)競爭力可以通過產(chǎn)業(yè)相對規(guī)模（特定產(chǎn)業(yè)增加值占工業(yè)增加值比重）、平均區(qū)位優(yōu)勢（各具體行業(yè)的顯示性比較優(yōu)勢）來觀測，得出各地先進(jìn)制造業(yè)綜合發(fā)展（競爭力）水平的評估結(jié)果。地方政府政策應(yīng)致力于幫助當(dāng)?shù)叵冗M(jìn)制造業(yè)在區(qū)域的競爭力，使其位次得以維持或進(jìn)一步提升，這就要求政策設(shè)計(jì)在內(nèi)容上強(qiáng)化競爭力取向，如通過設(shè)置約束性考核目標(biāo)、部署有針對性的任務(wù)措施來積極發(fā)力。其次，一個(gè)地方產(chǎn)業(yè)政策能提供多強(qiáng)的目標(biāo)拉動或任務(wù)驅(qū)動，在很大程度上取決于當(dāng)?shù)卣軌蛘{(diào)度多少公共資源，即其經(jīng)濟(jì)實(shí)力與可用財(cái)力（合稱政策供給能力）。政策適配性評估必須將產(chǎn)業(yè)競爭力與政策競爭取向的適配性、政策供給能力與政策配置水平的適配性結(jié)合起來，借助產(chǎn)業(yè)競爭力、地方經(jīng)濟(jì)財(cái)力與政策目標(biāo)任務(wù)、政策數(shù)量及結(jié)構(gòu)配置等一系列觀測指標(biāo)，才能獲得公正的評估結(jié)果。

二是區(qū)域協(xié)同導(dǎo)向的整體層次評估。該層次圍繞產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)中的地方之間協(xié)同目標(biāo)，分析政策如何作用于特定區(qū)域先進(jìn)制造業(yè)協(xié)同度提升。區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同可考慮不同地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之間的相似度，通過專業(yè)化指數(shù)加以衡量，它將獲得區(qū)域內(nèi)各地兩兩配對的協(xié)同度高低分布。正常情況下，兩個(gè)地市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越接近，其協(xié)同度越差，即需要更加有力的政策措施來引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展，包含且不限于部署產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、推動產(chǎn)業(yè)共建等，把原本屬于弱勢的產(chǎn)業(yè)加以補(bǔ)充強(qiáng)化，凸顯跟其他地市差異。歸結(jié)起來，先進(jìn)制造業(yè)政策適配性評估必須考慮產(chǎn)業(yè)協(xié)同度與政策協(xié)同取向之間匹配，通過指標(biāo)組合建立產(chǎn)業(yè)需求跟政策回應(yīng)的清晰比對，為相應(yīng)政策調(diào)整提供依據(jù)。

嚴(yán)格來講，上述指標(biāo)框架不是規(guī)范的評估指標(biāo)體系，因?yàn)槟┘売^測指標(biāo)之間并非平行邏輯，而是要通過兩兩組合的匹配程度分析來獲得評估結(jié)論。由此，在適配度的判斷上，本文引入梯度適配的理念，建立一致性和反一致性兩重標(biāo)準(zhǔn)。在同一區(qū)域內(nèi)，所謂一致性即地市先進(jìn)制造業(yè)競爭力與政策競爭力取向、協(xié)同度與政策協(xié)同取向的評估結(jié)果位次相近，可認(rèn)為兩者相互適配。它對應(yīng)的是產(chǎn)業(yè)競爭力或協(xié)同度保持性目的，因?yàn)槿绻吒偁幦∠蚧騾f(xié)同取向弱于產(chǎn)業(yè)競爭力、協(xié)同度要求，將導(dǎo)致后者失去有效支撐，面臨倒退或下滑壓力。所謂反一致性，要求地市政策的競爭取向與協(xié)同取向評估位次高于其產(chǎn)業(yè)競爭力、協(xié)同度位次，才能認(rèn)定兩者相互適配。它對應(yīng)的是產(chǎn)業(yè)競爭力或協(xié)同度提升性目的，因?yàn)榈胤降漠a(chǎn)業(yè)競爭力或協(xié)同度如果處于較低水平，就需要更加強(qiáng)力的政策措施來推動進(jìn)步，這樣才有望實(shí)現(xiàn)趕超。本文在實(shí)證評估與結(jié)果分析中，對這兩類判斷邏輯結(jié)合使用，以求科學(xué)合理。

（二）評估實(shí)證方案

立足指標(biāo)框架所規(guī)定的評估維度及其相互關(guān)系，須對各項(xiàng)指標(biāo)的計(jì)算方法、評分規(guī)則與數(shù)據(jù)來源具體設(shè)計(jì)，下面以粵港澳大灣區(qū)九市為例進(jìn)行詳細(xì)說明。

1.地市先進(jìn)制造業(yè)競爭力與協(xié)同度測量

產(chǎn)業(yè)競爭力評估的產(chǎn)值相對規(guī)模指標(biāo)使用先進(jìn)制造業(yè)增加值占地市工業(yè)增加值的比重來反映，平均區(qū)位優(yōu)勢通過顯示性比較優(yōu)勢指數(shù)取平均值來體現(xiàn)。顯示性比較優(yōu)勢（RCA）指數(shù)又稱為產(chǎn)業(yè)區(qū)位指數(shù)，最早由Balassa［14］提出，用來衡量一個(gè)國家某類產(chǎn)品在世界同類產(chǎn)品中的份額與該國所有產(chǎn)品在世界總產(chǎn)品中所占份額的比率。置于粵港澳大灣區(qū)場景，可用以下公式計(jì)算：

RCAij=（Xij/Xtj）/（Xiw/Xtw）（1）

式中，Xij表示j地市i產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值；Xtj表示j地市工業(yè)總產(chǎn)值；Xiw表示粵港澳大灣區(qū)九市i產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值；Xtw表示粵港澳大灣區(qū)九市工業(yè)總產(chǎn)值。RCA指數(shù)在0.8（不含）以下、0.8～1.25（不含）、1.25～2.5（不含）和2.5以上分別代表j地市i產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢弱、較弱、較強(qiáng)與很強(qiáng)。因?yàn)橄冗M(jìn)制造業(yè)由多個(gè)具體行業(yè)組成，每個(gè)地市各行業(yè)都有RCA指數(shù)，本文用其按行業(yè)比重的加權(quán)平均值代表地市綜合區(qū)位優(yōu)勢。至于它跟產(chǎn)值相對規(guī)模怎樣合成總體的競爭力指數(shù)，則通過粵港澳大灣區(qū)九市橫向比較將各自轉(zhuǎn)化為5級評分，消除量綱影響再求平均值。

產(chǎn)業(yè)協(xié)同度測量常見的方法有結(jié)構(gòu)相似或差異系數(shù)、專業(yè)化指數(shù)、區(qū)位商等。本文選擇克魯格曼專業(yè)化指數(shù)，它實(shí)際是不同地方之間行業(yè)結(jié)構(gòu)差異或分工水平的體現(xiàn)，計(jì)算公式如下：

Knm=∑Ii=1YinYn-YimYm （2）

式中，n、m表示兩個(gè)不同地市；I表示納入計(jì)算的先進(jìn)制造業(yè)行業(yè)總數(shù)；Yin表示產(chǎn)業(yè)i在n地市的產(chǎn)值；Yn表示n地市先進(jìn)制造業(yè)總產(chǎn)值；Yim表示產(chǎn)業(yè)i在m地市的產(chǎn)值；Ym表示m地市先進(jìn)制造業(yè)總產(chǎn)值［15］。K值介于0～2，越趨近2代表兩地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越不相同，專業(yè)化分工越好。針對粵港澳大灣區(qū)九市，每個(gè)地市均與其他八市組合分別計(jì)算專業(yè)化指數(shù)。但從政策上講，要求各市政策部署跟全部八市的產(chǎn)業(yè)合作既不現(xiàn)實(shí)也無必要；故以各市為中心取8個(gè)指數(shù)的算術(shù)平均值代表其先進(jìn)制造業(yè)在大灣區(qū)的總體協(xié)同狀況。

在數(shù)據(jù)來源方面，《廣東省先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》將高端電子信息制造業(yè)、先進(jìn)裝備制造業(yè)、新材料制造業(yè)等6大產(chǎn)業(yè)作為先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，但遺憾的是粵港澳大灣區(qū)九市大都未公布這6個(gè)行業(yè)數(shù)據(jù)。跟先進(jìn)制造業(yè)外延接近的高技術(shù)制造業(yè)統(tǒng)計(jì)了電子及通信設(shè)備制造業(yè)、計(jì)算機(jī)及辦公設(shè)備制造業(yè)、信息化學(xué)品制造業(yè)等6類產(chǎn)業(yè)（2017年起減為4類）數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)僅公布到省級層面。本文的替代方案是用《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》中與之相似的計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)，通用設(shè)備制造業(yè)，專用設(shè)備制造業(yè)，電氣機(jī)械和器材制造業(yè)，汽車制造業(yè)，醫(yī)藥制造業(yè)，化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)等7個(gè)行業(yè)來估算。盡管兩類統(tǒng)計(jì)的具體產(chǎn)業(yè)增加值或有出入，但是特定行業(yè)在地市和區(qū)域中的占比仍然接近，代入競爭力與協(xié)同度公式可知結(jié)果偏離較小。而后者在廣東省及各市統(tǒng)計(jì)年鑒中可完整獲取，計(jì)算時(shí)使用2021年公開的數(shù)據(jù)。

2.地市先進(jìn)制造業(yè)政策取向與配置水平測量

一是政策競爭取向。從地市政策中為提高當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)競爭力而采取的措施有效性（特別是橫向相對優(yōu)勢）來考慮，政策目標(biāo)強(qiáng)度、任務(wù)措施力度是兩項(xiàng)最有代表性的指標(biāo)。本文貫徹政策文本—內(nèi)容要點(diǎn)—比較評分的邏輯：先概覽粵港澳大灣區(qū)九市政策，通過內(nèi)容分析提煉出對應(yīng)指標(biāo)的若干項(xiàng)觀測點(diǎn)；然后以各市為單元逐條查找其政策體系覆蓋觀測點(diǎn)的數(shù)量及效度，進(jìn)行模糊綜合評價(jià)。政策目標(biāo)強(qiáng)度針對先進(jìn)制造業(yè)提質(zhì)增效最核心的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新三類目標(biāo)，綜合地市設(shè)置目標(biāo)值的高低、完整性與量化程度給予5級評分；任務(wù)措施力度針對地市政策中的組織機(jī)制建設(shè)（具體包括領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌機(jī)制、任務(wù)分工機(jī)制、協(xié)調(diào)溝通機(jī)制等觀測點(diǎn)），資源投入方式（具體包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、資產(chǎn)劃撥，金融支持等觀測點(diǎn)），產(chǎn)業(yè)要素動員（具體包括核心技術(shù)攻關(guān)、高端人才引育、市場需求促進(jìn)、管理效能提升等觀測點(diǎn)）三個(gè)方面，綜合其內(nèi)容完整度、措施清晰度和有效性給予5級評分。為簡化計(jì)算，不同指標(biāo)和觀測點(diǎn)采用相等權(quán)重。

二是政策配置水平。其反映地市先進(jìn)制造業(yè)政策供給的數(shù)量是否充足，政策類型與結(jié)構(gòu)配置是否合理，以公布的政策文件及其內(nèi)容分析為依據(jù)進(jìn)行衡量。其中政策文件數(shù)量在各地市都有一個(gè)客觀值，通過橫向比較轉(zhuǎn)化為5級評分；政策結(jié)構(gòu)化程度則根據(jù)各市政策中綜合/專項(xiàng)規(guī)劃類、實(shí)施意見/細(xì)則類、資金投入/管理類文件的數(shù)量配置及其目標(biāo)任務(wù)、內(nèi)容框架之間相互銜接的效度，由研究者按5級梯度進(jìn)行模糊評分。

三是政策協(xié)同取向。類似地，以地市政策中為提高當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)協(xié)同度而采取的措施來評估，概覽政策內(nèi)容可將其歸納為部署產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和推動產(chǎn)業(yè)共建三個(gè)方面。部署產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)關(guān)注地市之間政策重點(diǎn)支持的行業(yè)是否互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)關(guān)注不同地市政策是否進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈上下游分工或配套產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的部署支持；推動產(chǎn)業(yè)共建考察有關(guān)地市在共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接方面的合作情況。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)協(xié)同以兩個(gè)地市匹配為單元，政策協(xié)同取向的具體指標(biāo)測度也按此邏輯，并通過算術(shù)平均值來代表地市總體的政策協(xié)同性。其中部署產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)和推動產(chǎn)業(yè)共建可依據(jù)相對明確的客觀事實(shí)（地市之間重點(diǎn)支持的行業(yè)是否錯(cuò)位互補(bǔ)，政策部署的產(chǎn)業(yè)共建和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接園區(qū)數(shù)量），以橫向比較方式評分；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)則需按照政策內(nèi)容解析，進(jìn)行模糊綜合評價(jià)。各項(xiàng)指標(biāo)也按5級評價(jià)尺度，指標(biāo)和觀測點(diǎn)之間保持相等權(quán)重。具體如表1所示。

在政策樣本采集方面，先進(jìn)制造業(yè)政策邊界存在一定模糊性?，F(xiàn)有研究一般收集地方政府或其職能部門正式出臺的所有可能獲取的文件，將它們組合之后系統(tǒng)闡釋各地支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策主體、政策目標(biāo)、政策工具和政策程序等信息，是進(jìn)行政策內(nèi)容取向與配置水平分析的完整窗口。本文利用3個(gè)渠道逐個(gè)查找粵港澳大灣區(qū)九市在“十三五”期間出臺的政策，力求“三角互證”：一是在地市政府及其職能部門官方網(wǎng)站相應(yīng)欄目檢索先進(jìn)制造業(yè)或其子類行業(yè)關(guān)鍵詞；二是在百度、搜狐等主流搜索引擎檢索地市+產(chǎn)業(yè)，從輸出結(jié)果中篩選有效的政策信息；三是在相關(guān)政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫（如“北大法寶”、中國產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)）中按地區(qū)檢索。經(jīng)過比對驗(yàn)證，最終獲得粵港澳大灣區(qū)九市（僅限市本級）共64項(xiàng)政策樣本，建立基礎(chǔ)資料庫。

3.信度與效度檢驗(yàn)

作為結(jié)構(gòu)化的定量測量方案，其整體科學(xué)性與合理性需要經(jīng)過檢驗(yàn)方可付諸應(yīng)用。我們引入兩種方法進(jìn)行檢驗(yàn)：一是專家論證法。論證指向評估指標(biāo)框架與權(quán)重分配等，旨在驗(yàn)證效度。通過設(shè)計(jì)專家咨詢問卷，逐個(gè)維度將評估指標(biāo)做成咨詢問題，在2023年2月8日—2月15日用電子郵件向50位專家發(fā)出咨詢請求，回收有效問卷45份；覆蓋中國人民大學(xué)、廈門大學(xué)、中山大學(xué)等國內(nèi)9所高校22名理論專家以及12名政府實(shí)務(wù)專家、16名企業(yè)家代表。調(diào)查結(jié)果顯示：專家們高度認(rèn)同所設(shè)計(jì)的指標(biāo)結(jié)構(gòu)和配置，對于專家有不同看法的個(gè)別觀測點(diǎn)則依反饋意見進(jìn)行了調(diào)整。二是再測比較法。論證指向具體指標(biāo)模糊評價(jià)規(guī)則與政策內(nèi)容解讀，旨在驗(yàn)證信度。要求多名研究者同時(shí)閱讀各地市政策樣本并按指標(biāo)進(jìn)行評分，相同研究者在時(shí)隔2周后重新閱讀和評分，對比兩套評分結(jié)果，發(fā)現(xiàn)相似度達(dá)到93.7%，表明測量結(jié)果的穩(wěn)定性良好。

四、粵港澳大灣區(qū)九市先進(jìn)制造業(yè)政策適配性評估結(jié)果

概覽粵港澳大灣區(qū)九市先進(jìn)制造業(yè)政策配置，總體情況如下：一是從政策類型看，實(shí)施意見、資金管理類文件最多（約占43%，平均每市3.1份），綜合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃覆蓋面最廣（約占23%），每個(gè)地市均出臺了先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃或階段行動計(jì)劃類政策（廣州等5市兩項(xiàng)都有），具體行業(yè)規(guī)劃則集中在若干地市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如廣州的汽車產(chǎn)業(yè)、深圳的半導(dǎo)體與集成電路、江門的新能源新材料等。二是從數(shù)量看，廣州、東莞印發(fā)文件最多（均超過12份），珠海、惠州、江門、肇慶各市于公開渠道僅找到3～5份，出臺政策較多的地市其類型配套、要素銜接與內(nèi)容結(jié)構(gòu)化程度也相對較好。三是從政策目標(biāo)看，廣州、惠州和中山圍繞先進(jìn)制造業(yè)規(guī)模增速、行業(yè)布局及創(chuàng)新效能維度都提出了清晰可測的考核指標(biāo)，佛山和肇慶僅就產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模設(shè)置了定性目標(biāo)。四是從任務(wù)措施看，深圳、東莞在機(jī)制建設(shè)、資源投入、要素動員上呈現(xiàn)全面部署特點(diǎn)；惠州、江門相對側(cè)重于機(jī)制建設(shè)（明確了市級部門責(zé)任并強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)）；珠海、佛山側(cè)重于資源投入（多種手段加力扶持）；中山、肇慶較為薄弱。五是從政策協(xié)同看，各地總體橫向關(guān)照不足，其中產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的亮點(diǎn)有廣州-肇慶根據(jù)自身?xiàng)l件錯(cuò)位發(fā)展汽車整車和零部件制造等，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的亮點(diǎn)有佛山-肇慶、中山-江門等就新能源、新材料形成產(chǎn)業(yè)鏈分工與協(xié)作配套，在產(chǎn)業(yè)共建上有深圳-惠州、深圳-東莞等就生物醫(yī)藥、3C產(chǎn)品制造等共建若干集聚區(qū)。

（一）產(chǎn)業(yè)競爭力與政策競爭取向適配關(guān)系

首先，粵港澳大灣區(qū)九市中先進(jìn)制造業(yè)增加值占所在地市工業(yè)增加值的比重前三位依次為深圳（64%）、珠海（56%）、惠州（54%），后兩位是肇慶（26%）、江門（33%），廣州居中（46%）。這與各市先進(jìn)制造業(yè)絕對規(guī)模排序略有差異，比如廣州、東莞的產(chǎn)業(yè)增加值位列二、三，但相對規(guī)模不及珠海、惠州。其次，粵港澳大灣區(qū)九市的平均RCA指數(shù)，廣州（2.616）、佛山（1.982）最高，惠州（1.271）、東莞（1.149）較低；盡管除東莞外，其他八市平均RCA指數(shù)都在1.25以上（總體區(qū)位優(yōu)勢較強(qiáng)），但地市之間仍表現(xiàn)出較大差異。這與各市工業(yè)體系中先進(jìn)和傳統(tǒng)制造業(yè)的配置以及行業(yè)分布特征緊密關(guān)聯(lián)。具體來看：廣州擁有比較優(yōu)勢最強(qiáng)的是汽車制造業(yè)（RCA指數(shù)4.423，增加值占全市49.5%），同時(shí)其醫(yī)藥、化學(xué)等行業(yè)也不弱（RCA指數(shù)在1.25以上）；深圳的計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)增加值占全市77%，但RCA指數(shù)為1.553（在粵港澳大灣區(qū)九市的比較優(yōu)勢僅為較強(qiáng)）；所以合成的先進(jìn)制造業(yè)總體區(qū)位優(yōu)勢中，廣州居于粵港澳大灣區(qū)九市首位，深圳位列第7。在此基礎(chǔ)上，按照橫向比較5級評分的邏輯計(jì)算各市先進(jìn)制造業(yè)競爭力綜合等級，具體如表2所示。廣州為最高（評級4.0），其次為深圳、珠海、佛山（評級在3.0～3.5），再次為惠州、中山、肇慶、東莞（評級在2.0～2.5），最后為江門（評級1.5）。

其次，利用既定方案對粵港澳大灣區(qū)九市政策進(jìn)行內(nèi)容分析，取得政策競爭取向及其具體指標(biāo)評分等級，如圖1所示。可以看出在政策目標(biāo)強(qiáng)度方面，廣州、惠州、中山最高（評級5.0），佛山、肇慶較低（評級1.0）；在任務(wù)措施力度方面，東莞、深圳評級為5.0，中山、肇慶評級為1.0。綜合來看，政策競爭取向大致分成四個(gè)梯隊(duì)：廣州、東莞、惠州為最高（評級在4.0以上），深圳、珠海、中山為其次（評級在3.0～4.0），佛山、江門較低（評級在2.0～3.0），肇慶最低（評級低于2.0）。

把兩類評價(jià)關(guān)聯(lián)起來：根據(jù)一致性判斷邏輯，廣州、深圳、珠海的政策競爭取向跟產(chǎn)業(yè)競爭力評級處于相同梯隊(duì)；再根據(jù)反一致性邏輯，東莞、惠州、中山、江門的政策競爭取向評級高于產(chǎn)業(yè)競爭力評級?？傮w認(rèn)為這些地市的先進(jìn)制造業(yè)政策在競爭維度適配性優(yōu)良，若其政策內(nèi)容穩(wěn)健延續(xù)，則可預(yù)期它們產(chǎn)業(yè)的相對競爭力將能夠維持甚至進(jìn)一步提升。

（二）政策供給能力與政策配置水平適配關(guān)系

在政策供給能力上：各市生產(chǎn)總值占粵港澳大灣區(qū)九市的比例以廣州、深圳最高（約30%且兩者相當(dāng)），其次為佛山、東莞（約12%且兩者相當(dāng)），其余地市接近（約4%）；各市一般公共預(yù)算收入以深圳最高，廣州次之（僅為深圳的44%），佛山、東莞居第三梯隊(duì)（僅為廣州的40%），江門、肇慶最低。按橫向比較的5級評分并取平均值，深圳（評級5.0）、廣州（評級4.0）的政策供給能力為第一梯隊(duì)；沒有地市進(jìn)入第二梯隊(duì)；佛山、東莞（評級均為2.5）為第三梯隊(duì)；其余五市（評級均為1.0）為第四梯隊(duì)。在政策配置水平上，同樣依據(jù)各市政策樣本的數(shù)量及其內(nèi)容分析，結(jié)果如圖2所示?？梢钥闯觯瑥V州、東莞（評級5.0）處于第一梯隊(duì)；深圳、佛山（評級4.0）處于第二梯隊(duì)；中山（評級3.0）為第三梯隊(duì)；其余地市（評級2.0）為第四梯隊(duì)。綜合一致性與反一致性判斷邏輯，除深圳外的8市先進(jìn)制造業(yè)政策適配性在供給維度都可認(rèn)定為優(yōu)良，其中東莞、佛山、中山3市的政策配置水平梯度高于政策供給能力，若得以維持將有助于產(chǎn)業(yè)競爭力提升。

（三）產(chǎn)業(yè)協(xié)同度與政策協(xié)同取向適配關(guān)系

將粵港澳大灣區(qū)九市兩兩配對進(jìn)行專業(yè)化指數(shù)計(jì)算，結(jié)果如表3的左下半部分?？梢钥闯?，不同組合的產(chǎn)業(yè)協(xié)同情況差異較大。其中深圳-肇慶、深圳-佛山、深圳-中山、廣州-深圳、深圳-江門、東莞-肇慶的專業(yè)化指數(shù)均大于1.1，表明這些地市之間先進(jìn)制造業(yè)同構(gòu)性低，產(chǎn)業(yè)分工程度較好；珠海-中山、惠州-東莞、中山-江門、佛山-中山的專業(yè)化指數(shù)均低于0.5，表明這些地市之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象較為嚴(yán)重?？傮w上，深圳與粵港澳大灣區(qū)九市其他城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同性較好（專業(yè)化指數(shù)排名前5的組合均包含深圳），中山與粵港澳大灣區(qū)九市其他城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同性低（與八個(gè)地市專業(yè)化指數(shù)平均值僅0.719）。進(jìn)一步結(jié)合經(jīng)濟(jì)地理因素考慮：珠江東岸與西岸城市間的專業(yè)化指數(shù)較高，說明兩大片區(qū)的先進(jìn)制造業(yè)結(jié)構(gòu)差異性較好；三大城市圈內(nèi)部中，廣州、佛山、肇慶的產(chǎn)業(yè)分工較好（專業(yè)化指數(shù)平均高于1.0），珠海、中山、江門、深圳、東莞、惠州的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)較嚴(yán)重（指數(shù)平均低于0.5）。

對地市政策協(xié)同取向也先按兩兩組合進(jìn)行評價(jià)。在部署產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)方面：東莞與廣州、深圳、惠州以外的五個(gè)地市，惠州與廣州、深圳、珠海、東莞四個(gè)地市，佛山與惠州等10組評級為5.0，評級4.0的亦有9組，但廣州-深圳、佛山-中山2組評級僅1.0。在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)方面：廣州-深圳、佛山-中山2組評級為5.0，東莞、惠州分別與佛山、中山、江門、肇慶等組合評級為1.0。在推動產(chǎn)業(yè)共建方面：廣州-深圳、廣州-佛山、佛山-中山3組評級為5.0，評級為1.0的有9組，集中在東莞、惠州與佛山、中山、江門、肇慶之間。不難看出，雖然珠江東西兩岸的先進(jìn)制造業(yè)類型分布有別，但地市政策在強(qiáng)化兩岸產(chǎn)業(yè)協(xié)同上著墨不多，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和推動產(chǎn)業(yè)共建顯得乏力。

通過算術(shù)平均值合成各地市總體的產(chǎn)業(yè)協(xié)同度與政策協(xié)同取向并進(jìn)行排序，結(jié)果如表4表示。其中，深圳的產(chǎn)業(yè)協(xié)同性最高（第一梯隊(duì)），肇慶、廣州為第二梯隊(duì)，中山、珠海、江門相對較低（第四梯隊(duì)）。廣州的政策協(xié)同取向最高（第一梯隊(duì)），深圳、佛山、珠海為第二梯隊(duì)，惠州、東莞相對較低（第四梯隊(duì)）。綜合一致性和反一致性標(biāo)準(zhǔn)，廣州、佛山、珠海、中山、江門五市的政策適配性在協(xié)同維度可認(rèn)定為優(yōu)良，該五市政策對于推動先進(jìn)制造業(yè)在粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的部署力度均高于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)協(xié)同水平，有望帶來產(chǎn)業(yè)合作共建的不斷深化。

五、粵港澳大灣區(qū)九市先進(jìn)制造業(yè)政策適配性存在的問題

粵港澳大灣區(qū)九市橫向比較的政策適配性評估提供了各地既有先進(jìn)制造業(yè)政策供給與產(chǎn)業(yè)相對需求之間契合狀況的科學(xué)檢驗(yàn)。如表4，綜合三個(gè)評估維度來看，東莞、佛山、中山、江門四市在“十三五”期間的先進(jìn)制造業(yè)政策適配性良好，其他地市則有待改善。從中進(jìn)一步挖掘粵港澳大灣區(qū)九市相應(yīng)政策配置存在的問題，主要有以下方面：

第一，政策對區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)競爭力提升的作用不足，地市及行業(yè)之間差異較大。在1～5標(biāo)度下，粵港澳大灣區(qū)九市先進(jìn)制造業(yè)競爭力評級均值為2.7，僅略高于中位值。雖然政策實(shí)施帶來了產(chǎn)業(yè)較快增長，但距離國內(nèi)外領(lǐng)先區(qū)域的水平還有較大差距，不論是產(chǎn)業(yè)相對規(guī)模還是平均區(qū)位優(yōu)勢都存在短板。先進(jìn)制造業(yè)增加值占工業(yè)增加值比重最高的深圳（64%）是最低的肇慶（26%）的2倍有余，九個(gè)地市平均RCA指數(shù)最高的化學(xué)原料和化學(xué)制品行業(yè)（1.863）也超過最低的計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造行業(yè)（0.726）1.5倍。值得關(guān)注的是，在大眾眼中，先進(jìn)制造業(yè)實(shí)力領(lǐng)先的深圳其實(shí)僅在計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造、專用設(shè)備制造兩個(gè)行業(yè)存在比較優(yōu)勢，其他行業(yè)競爭力水平低于粵港澳大灣區(qū)較多地市。而產(chǎn)業(yè)發(fā)展靠后的地市在相對規(guī)模、區(qū)位優(yōu)勢乃至產(chǎn)業(yè)集聚、創(chuàng)新效率等指標(biāo)上表現(xiàn)基本欠佳，即局部短板和全面劣勢分別存在于產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先和后發(fā)地區(qū)。

第二，多數(shù)地市政策對產(chǎn)業(yè)協(xié)同的重視和推進(jìn)乏力，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象亟待改善。在1～5標(biāo)度下，粵港澳大灣區(qū)九市先進(jìn)制造業(yè)政策協(xié)同取向評級均值為2.87，尚未達(dá)到60%分位數(shù)；超過50%的地市政策協(xié)同取向梯度未高于產(chǎn)業(yè)協(xié)同度位次。從具體指標(biāo)看，部署產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)維度的九市評級均值為3.55，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)維度和推動產(chǎn)業(yè)共建維度的均值分別為2.58、2.55，僅前者相對較高?？梢娀浉郯拇鬄硡^(qū)地市政策在部署先進(jìn)制造業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上已強(qiáng)化了錯(cuò)位發(fā)展意識，這有助于城市間產(chǎn)業(yè)分工深化；然而真正觸及產(chǎn)業(yè)協(xié)同實(shí)質(zhì)的上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和跨地市產(chǎn)業(yè)共建方面，現(xiàn)有政策驅(qū)動明顯不足。這一情況所導(dǎo)向的結(jié)果是：九市兩兩配對的36個(gè)組合中有超過55%的專業(yè)化指數(shù)低于0.9，其中低于0.7的有30%；珠海、中山、江門與深圳、東莞、惠州兩大城市圈的產(chǎn)業(yè)“撞型”嚴(yán)重，珠江東西兩岸之間的產(chǎn)業(yè)合作停留在淺表層面。

第三，政策目標(biāo)未能針對地市產(chǎn)業(yè)短板設(shè)置，政策內(nèi)容呈“模板化”特點(diǎn)。從指標(biāo)測量的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、布局和創(chuàng)新3類目標(biāo)來看，粵港澳大灣區(qū)九市多數(shù)對先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展規(guī)模提出了較完整的量化目標(biāo)（如增加值和增速等、評級均值為4.5），但對其創(chuàng)新目標(biāo)設(shè)定偏于零散、量化不足（評級均值3.4），產(chǎn)業(yè)布局目標(biāo)基本處于被忽視狀態(tài)（評級均值2.6，深圳、江門、佛山等5市政策甚至未提出明確的該類目標(biāo)）。地市政策未能根據(jù)自身行業(yè)短板進(jìn)行有效目標(biāo)引導(dǎo)和部署強(qiáng)化，不利于其產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的逐步健全。進(jìn)一步而言，我國產(chǎn)業(yè)政策遵循在中央統(tǒng)一部署下地方具體組織的“雙層決策”模式［16］，然而基于多種因素，各地普遍沿襲上級在區(qū)域整體規(guī)劃中的指導(dǎo)意見或發(fā)展思路，制定的本級規(guī)劃與實(shí)施意見體現(xiàn)為對之細(xì)化落實(shí)，甚至連政策內(nèi)容都采用相對一致的范本，缺乏針對性和因地制宜考量。

第四，政策結(jié)構(gòu)配置高度依賴于政策數(shù)量，部分地市存在政策供給不足。評估對粵港澳大灣區(qū)九市僅收集到64份政策文件（平均每市7.1份），主要受限于部分地市政策信息公開度。從結(jié)構(gòu)上分析，超過30%的地市僅出臺先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展規(guī)劃及實(shí)施意見（方案）兩種文件類型，有關(guān)具體行動部署、階段性任務(wù)分工、資源投入及監(jiān)管等方面政策普遍匱乏。印發(fā)政策數(shù)量較多的地市總體而言政策配置水平更高，表現(xiàn)為政策工具多樣、資源保障充分等；但也有個(gè)別例外。同時(shí)，部分地市未能充分利用自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和財(cái)力進(jìn)行政策供給。如珠海政策供給能力處在粵港澳大灣區(qū)中上水平，但僅印發(fā)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展意見等4份文件，尤其對產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)方面缺乏行動部署；惠州亦如此，其政策配置評級處于“第四梯隊(duì)”（公開渠道僅搜到發(fā)展規(guī)劃和若干措施2份政策）。這種政策供給不足不利于地方充分利用自身資源條件，以積極政策進(jìn)一步推動先進(jìn)制造業(yè)擴(kuò)容提質(zhì)增效。

第五，政策任務(wù)的統(tǒng)籌組織機(jī)制不健全，資源投入及要素動員措施泛化。在政策任務(wù)措施力度的3個(gè)測量點(diǎn)中，粵港澳大灣區(qū)九市普遍重視資源投入和要素動員（評級均值分別為4.1和3.9），包括提出多種類型的財(cái)政（金融）支持、部署各類產(chǎn)業(yè)要素的涵育等；然而關(guān)于市級先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的分工統(tǒng)籌與組織協(xié)調(diào)機(jī)制卻不甚明確（評級均值2.7），表現(xiàn)出“重任務(wù)輕責(zé)任”的特征。典型的有珠海和肇慶，其政策既未提出對重點(diǎn)專項(xiàng)任務(wù)的權(quán)責(zé)分工，也未建立有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（如領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會議等）。與此同時(shí)，一些地市在擬定政策扶持和要素保障的具體措施上追求“面面俱到”。比如想增加資源投入，就讓財(cái)政補(bǔ)貼、減稅降費(fèi)、基金投資、信貸優(yōu)惠等各種可能的工具一起上馬，沒有立足當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件來充分分析不同支持方式的適用性，更談不上科學(xué)選用靈活組合；要刺激市場需求，依靠的仍然是價(jià)格管控、政府采購、示范應(yīng)用“老式三板斧”，缺乏政策創(chuàng)新。這種內(nèi)容泛化、不夠精準(zhǔn)的政策建設(shè)顯然不利于產(chǎn)業(yè)各子系統(tǒng)之間有機(jī)聯(lián)結(jié)和整體生態(tài)完善，弱化了先進(jìn)制造業(yè)提質(zhì)增效的動能。

六、提升地市先進(jìn)制造業(yè)政策適配性的建議

地市比較的政策適配性分析不僅考察了粵港澳大灣區(qū)九市先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展與既有政策供需匹配，而且在相當(dāng)程度上為政策實(shí)施的績效表現(xiàn)作出總結(jié)。立足評估發(fā)現(xiàn)的關(guān)鍵問題，從政策導(dǎo)向與要素選擇、資源利用與政策創(chuàng)新、權(quán)責(zé)分工與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等角度進(jìn)一步提出建議，期望帶來粵港澳大灣區(qū)先進(jìn)制造業(yè)政策適配性的長效提升。

一是抓住各市相對需求，以“補(bǔ)短板”和“造亮點(diǎn)”為導(dǎo)向，增強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體競爭力。先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的不確定性及領(lǐng)域廣泛性要求各市重視產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析。地市應(yīng)參照評估結(jié)果制定具有針對性的措施，完善現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策體系，提高政策供給效能。一方面，要樹立“補(bǔ)短板”思維，針對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)實(shí)施精準(zhǔn)扶持。加強(qiáng)對符合當(dāng)?shù)貙?shí)際且具有市場潛力的弱勢產(chǎn)業(yè)發(fā)力，強(qiáng)化核心技術(shù)攻關(guān)與重要領(lǐng)域創(chuàng)新激勵(lì)，重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡。另一方面，要以“政策亮點(diǎn)”牽引打造“產(chǎn)業(yè)亮點(diǎn)”，進(jìn)一步挖掘和孕育本地特色產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化市情、產(chǎn)業(yè)與政策之間匹配銜接，適時(shí)修正主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向，結(jié)合錯(cuò)位原則深化跟相鄰或條件互補(bǔ)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作，以政策協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同［17］。

二是細(xì)分地市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢，提高政策目標(biāo)與工具選擇的精準(zhǔn)性。各市要充分厘清本地先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，提升政策目標(biāo)管理及工具選用質(zhì)量，解決政策目標(biāo)失焦、任務(wù)措施泛化和內(nèi)容趨同等問題。一方面，基于產(chǎn)業(yè)規(guī)模增速、布局結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新效率在粵港澳大灣區(qū)的相對地位，按照“維強(qiáng)補(bǔ)弱”的思路進(jìn)行政策目標(biāo)設(shè)置，改進(jìn)目標(biāo)審核機(jī)制。如希望繼續(xù)鞏固產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先性，應(yīng)在特定目標(biāo)中保持原有的目標(biāo)值高度，或補(bǔ)充其他維度的輔助性目標(biāo)；要想實(shí)現(xiàn)落后產(chǎn)業(yè)功能的趕超，則應(yīng)選擇比競爭對手更強(qiáng)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)作為約束性政策目標(biāo)。另一方面，在政策任務(wù)部署、資源投入方式上，要摒棄簡單套用、追求全面的取向，深刻剖析本地條件和目標(biāo)需求后進(jìn)行甄別改造，強(qiáng)化可操作性。比如資源保障中的財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠比重、要素動員中的價(jià)格調(diào)節(jié)與政府采購力度等，都要結(jié)合地方財(cái)力以及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)提出個(gè)性化方案。

三是充分利用經(jīng)濟(jì)與財(cái)政資源，以政策創(chuàng)新突破現(xiàn)實(shí)約束，爭取產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展。針對部分地市政策配置水平低于其供給能力的政策供給不足現(xiàn)象，要夯實(shí)積極政策理念，科學(xué)認(rèn)識先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的必要性和緊迫性。各市應(yīng)充分依托自身經(jīng)濟(jì)和財(cái)力增強(qiáng)政策資源投入，營造有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大的良好環(huán)境。特別是對重點(diǎn)行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域扶持，也須創(chuàng)造條件適度超前，通過政府引導(dǎo)、市場回應(yīng)、社會助力等多方協(xié)同突破客觀條件制約，為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新演進(jìn)注入更強(qiáng)的動力。具體而言，各地要把政策質(zhì)量擺在政策數(shù)量之前，認(rèn)真凝練政策內(nèi)容，細(xì)化政策執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)“以質(zhì)取勝”；注重開發(fā)多元政策工具，尤其在高端人才引育、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化等方面形成差異化方案；將供需型、環(huán)境型與倡導(dǎo)型、強(qiáng)制型政策有機(jī)組合［18］，拓展政策包容性，建立穩(wěn)定政策預(yù)期，平衡產(chǎn)業(yè)做大、做強(qiáng)與做精多重目的。

四是健全任務(wù)分工和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，充實(shí)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)以及跨域共建政策保障。為避免政策體系碎片化，各市應(yīng)強(qiáng)化重點(diǎn)任務(wù)的權(quán)責(zé)分工、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制與動員保障措施部署，因地制宜明確政策重點(diǎn)，提高政策執(zhí)行力。應(yīng)當(dāng)組建地市層面的先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組以及相應(yīng)的專家委員會，明確多個(gè)政府部門聯(lián)合決策與定期會商的機(jī)制。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃提出重點(diǎn)專項(xiàng)任務(wù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)有配套性政策文件明確各任務(wù)的責(zé)任主體，包含且不限于牽頭與協(xié)辦單位之間的業(yè)務(wù)程序、目標(biāo)考核內(nèi)容、考核周期以及問責(zé)方式等，確保政策措施真正落到實(shí)處［19］。目前粵港澳大灣區(qū)九市對推動先進(jìn)制造業(yè)上下游關(guān)聯(lián)和共建產(chǎn)業(yè)集群普遍忽視，各地要著重對這方面進(jìn)行補(bǔ)足，依托公共服務(wù)平臺加快不同區(qū)位關(guān)聯(lián)企業(yè)之間合作對接，深化鄰城共建或轉(zhuǎn)移承接機(jī)制，打造一批東西兩岸與城市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚示范園。

參考文獻(xiàn)：

［1］ BESSANT J， RUSH H. Government support of manufacturing innovations： two country-level case studies［J］. IEEE Transactions on Engineering Management， 1993， 40（1）： 79-91.

［2］ 王炎龍，劉葉子. 政策工具選擇的適配均衡與協(xié)同治理——基于社會組織政策文本的研究［J］.四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2021（3）：155-162.

［3］ 付舒.支持養(yǎng)老金融發(fā)展的政策“目標(biāo)-工具”適配性研究［J］.山東社會科學(xué)，2018（8）：83-89.

［4］ 敬永春，楊婷，唐春勇.高技能人才隊(duì)伍建設(shè)政策供需適配偏差及矯正：以四川省為例［J］.中國人力資源開發(fā)，2020，37（1）：127-142.

［5］ 王進(jìn)富，陳振，周鐳. 科技創(chuàng)新政策供需匹配模型構(gòu)建及實(shí)證研究［J］.科技進(jìn)步與對策，2018，35（16）：121-128.

［6］ 徐福志. 浙江省自主創(chuàng)新政策的供給、需求與優(yōu)化研究［D］.杭州：浙江大學(xué)，2013.

［7］ 楊林.結(jié)構(gòu)性改革背景下政府如何有效供給公共文化服務(wù)？——基于供需協(xié)調(diào)視角［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（8）：121-128.

［8］ 徐德英，韓伯棠.政策供需匹配模型構(gòu)建及實(shí)證研究——以北京市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策為例［J］.科學(xué)學(xué)研究，2015，33（12）：1787-1796.

［9］ 向玉瓊.公共政策供給滯后的理論及原因探討［J］.理論探討，2007（5）：157-160.

［10］ 洪勇，孫悅，陳卓婧.“目標(biāo)—行為”適配視角的研發(fā)補(bǔ)貼申請博弈與政策優(yōu)化［J］.科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2019，40（8）：3-17.

［11］ 何源，樂為，郭本海.“政策領(lǐng)域-時(shí)間維度”雙重視角下新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策央地協(xié)同研究［J］.中國管理科學(xué)，2021，29（5）：117-128.

［12］ 姜雨，沈志漁.技術(shù)選擇與人力資本的動態(tài)適配及其政策含義［J］.經(jīng)濟(jì)管理，2012，34（7）：1-11.

［13］ 彭紀(jì)生，仲為國，孫文祥.政策測量、政策協(xié)同演變與經(jīng)濟(jì)績效：基于創(chuàng)新政策的實(shí)證研究［J］.管理世界，2008（9）：25-36.

［14］ BALASSA B. Trade liberalisation and revealed comparative ad-vantage［J］.The Manchester School， 1965 （33） ：99-123.

［15］ KRUGMAN P. Increasing returns and economic geography［J］. Journal of Political Economy， 1991， 99（3） ： 483-499.

［16］ NOLAN P. Globalisation and industrial policy： the case of China［J］. The World Economy， 2014， 37（6）： 747-764.

［17］ 劉洪昌. 中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的選擇原則及培育政策取向研究［J］. 科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2011，32（3）：87-92.

［18］ HOWLETT M， RAMESH M. Studying public policy： policy cycles and policy subsystems［J］. American Political Science Association， 2009， 91（2）： 548-580.

［19］ 李煜華，張敬怡. 先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展政策量化評價(jià)與優(yōu)化路徑［J］.統(tǒng)計(jì)與決策，2022，38（10）：175-179.

Evaluating the Policy Adaptability for Advanced Manufacturing Development Under Local Competition and Regional Coordination —An Empirical Analysis on the 9 Cities of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

LU Yangfan ZHANG Ziyan BIAN Xiao

（School of Public Administration， South China University of Technology， Guangzhou 510641， Guangdong， China）

Abstract：Advanced manufacturing industry is an important force leading the high-quality development of economy， and government support is necessary to enhance its competitiveness and coordination. At the prefecture level， policies for advance manufacturing development are generally isolated and homogeneous in content. As a specialized theoretical perspective， policy adaptability study can solve such problems. It includes three matching relations between policy competition and industrial competitiveness， policy allocation and supply capacity， policy coordination and industrial coordination， highlighting the positive policy orientation and relative demand standard. An operational scheme was further constructed and used for the empirical analysis of the 9 cities in

Guangdong-Hong Kong-Macao

Greater Bay Area. It finds that some cities have poor policy adaptability in the corresponding dimension， and the industry difference is large. The policy target is not closely related to the shortcomings in the industrial structure. The policy tools are generalized and the overall division of labor mechanism is not sound. To this end， suggestions should be made for municipal governments from those aspects of policy orientation， elements selection， resource utilization， policy innovation， responsibility division and coordination to promote the adaptability of advanced manufacturing policies.

Key words：policy adaptability; advanced manufacturing; local competition; regional coordination; relative demand