黨艷東 何得桂

摘?要：是否盡責(zé)是善治的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。充分發(fā)揮黨建勢(shì)能要注重以治理責(zé)任為紐帶，根據(jù)鄉(xiāng)村治理責(zé)任屬性和治理?xiàng)l件推進(jìn)盡責(zé)式治理，更好地創(chuàng)新組織載體、整合要素資源和優(yōu)化治理責(zé)任，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理?；邳h建引領(lǐng)基層社會(huì)治理鎮(zhèn)安探索的研究發(fā)現(xiàn)，為克服條塊關(guān)系不優(yōu)和治理懸浮化困境，需要以融合共生的理念和方式推動(dòng)治理責(zé)任落實(shí)和治理范式革新;通過強(qiáng)化人民至上的責(zé)任觀，優(yōu)化“人人有責(zé)”的治理結(jié)構(gòu)，達(dá)成“人人盡責(zé)”的預(yù)期治理行為。從“大治理觀”和高效能治理視野審視黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的實(shí)現(xiàn)路徑，要更加重視治理責(zé)任重構(gòu)和優(yōu)化、治理方式更新和完善以及治理機(jī)制改進(jìn)和創(chuàng)新，進(jìn)而推動(dòng)基層黨領(lǐng)共治型的盡責(zé)式治理，提升鄉(xiāng)村基層治理善治能力。

關(guān)鍵詞：盡責(zé)式治理;黨建引領(lǐng);治理責(zé)任;精細(xì)化治理;善治能力

中圖分類號(hào)：D422.6;D267.2 ???????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2024）04-0013-12

一、問題提出與研究進(jìn)展

社會(huì)治理精細(xì)化是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。精細(xì)化治理強(qiáng)調(diào)精確、規(guī)范和細(xì)致，試圖通過標(biāo)準(zhǔn)化、信息化等方式促進(jìn)社會(huì)的高效能治理。黨的十八屆五中全會(huì)提出“推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化”，此后基層治理創(chuàng)新蓬勃發(fā)展。隨著脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，數(shù)字下鄉(xiāng)應(yīng)運(yùn)而生，鄉(xiāng)村社會(huì)的精細(xì)化治理趨勢(shì)愈加明顯?！巴晟凭W(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”［1］是黨和國(guó)家意志的重要體現(xiàn)。但是，鄉(xiāng)村精細(xì)化治理實(shí)踐往往遭遇社會(huì)基礎(chǔ)與治理模式不夠匹配所引發(fā)的“功能異化”問題［2］。積極探尋精細(xì)化治理的有效實(shí)現(xiàn)方式，關(guān)乎中國(guó)式現(xiàn)代化的成色。目前，有關(guān)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的研究主要涉及如下方面。

其一，關(guān)于鄉(xiāng)村治理方式轉(zhuǎn)型的研究。隨著現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)治理模式從“簡(jiǎn)約治理”轉(zhuǎn)向“精細(xì)治理”。這一轉(zhuǎn)型包含治理流程再造、治理技術(shù)更新、治理成本降低以及群眾需求的差異化滿足。有研究認(rèn)為，目前鄉(xiāng)村治理存在公共性不足、有效性非均衡和社會(huì)性依附現(xiàn)象，治理弱點(diǎn)和盲區(qū)依然存在，破解路徑在于以問題為導(dǎo)向的精細(xì)化治理［3］。鄉(xiāng)村發(fā)展日益受到國(guó)家重視。通過資源反哺，國(guó)家為鄉(xiāng)村地區(qū)注入公共產(chǎn)品與發(fā)展項(xiàng)目，也進(jìn)一步支配鄉(xiāng)村相關(guān)事務(wù)［4］。通過制定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間規(guī)劃、人居環(huán)境、文化服務(wù)、治理有效等方面的指標(biāo)體系，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)切，以及標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化治理技術(shù)的實(shí)踐應(yīng)用?；谛姓苿?dòng)，鄉(xiāng)村治理制度日益精細(xì)化。以網(wǎng)格化治理為代表的精細(xì)化治理方式成為破解治理困境的重要舉措，其在與優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、情感的結(jié)合中有效增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力［5］。

其二，關(guān)于鄉(xiāng)村精細(xì)化治理實(shí)踐及運(yùn)行邏輯分析?；诮Y(jié)構(gòu)視角，通過轉(zhuǎn)變治理理念、治理目標(biāo)、治理主體、治理客體、治理資源、治理方式等結(jié)構(gòu)要素，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理邁向精細(xì)化［6］。破解鄉(xiāng)村環(huán)境治理體制困境要從價(jià)值、結(jié)構(gòu)與過程等維度探求精細(xì)化轉(zhuǎn)向［7］。鄉(xiāng)村治理精細(xì)化將促進(jìn)行政與自治的結(jié)合以及法治與德治的互動(dòng)。與此同時(shí)，為應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，基層積極運(yùn)用網(wǎng)格化治理、積分制治理等治理技術(shù)，提升鄉(xiāng)村精細(xì)化治理能力。技術(shù)理性助推鄉(xiāng)村治理數(shù)字化?；跀?shù)字化支撐的平臺(tái)型治理，助推鄉(xiāng)村高效能治理［8］。不論是村干部坐班制［9］、職責(zé)分工，還是績(jī)效考核、提級(jí)管理，這些均反映鄉(xiāng)村治理制度的科層化和精細(xì)化的趨勢(shì)。治理單元下沉，推動(dòng)末梢治理，從而提升精細(xì)化水平。

其三，關(guān)于黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的理論和實(shí)踐研究?；鶎狱h組織是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主心骨。現(xiàn)代政黨組織向鄉(xiāng)村社會(huì)的全面滲透，已成為鄉(xiāng)村治理的權(quán)力主體并充分整合鄉(xiāng)村社會(huì)［10］。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國(guó)的最大優(yōu)勢(shì)。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理是對(duì)治理環(huán)境變化和條件的積極回應(yīng)和有力重塑。黨組織在鞏固基層政權(quán)和推進(jìn)鄉(xiāng)村善治中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。黨建引領(lǐng)的關(guān)鍵在于黨組織在鄉(xiāng)村基層的“實(shí)際在場(chǎng)”［11］，還需打造公共空間、重構(gòu)末梢治理主體并重塑互惠型共同體，進(jìn)而構(gòu)建黨領(lǐng)共治的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。通過強(qiáng)化黨組織政治功能和組織功能，凝聚治理主體合力，提升鄉(xiāng)村善治能力。面對(duì)鄉(xiāng)村治理主體弱化、動(dòng)能不足、社會(huì)資本匱乏，黨建引領(lǐng)通過再造主體動(dòng)力、更新價(jià)值理念和優(yōu)化社會(huì)資源、驅(qū)動(dòng)組織功能再造，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化［12］。通過自治、法治和德治的融合發(fā)展，黨建引領(lǐng)促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。黨建引領(lǐng)基層治理發(fā)揮價(jià)值遵循和行動(dòng)倡導(dǎo)作用具有政治整合、資源整合以及利益協(xié)調(diào)、組織協(xié)調(diào)的作用［13］?；邳h建引領(lǐng)的屬性治理［14］，以黨建力量重組治理要素，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供更多的組織資源并激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)能。黨建引領(lǐng)通過把制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，進(jìn)而增強(qiáng)基層善治能力。

既有研究擁有重要價(jià)值，但還存在如下限度。其一，既有研究主要從鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的生成邏輯、創(chuàng)新路徑、運(yùn)行機(jī)制方面展開，側(cè)重微觀維度和實(shí)踐發(fā)展層面探討，還相對(duì)缺乏鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的理論建構(gòu)。其二，既有研究著重闡釋黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的功能，但是對(duì)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的主要機(jī)理探討還有待拓展。其三，既有研究成果主要基于組織動(dòng)員視角，而基于善治能力視野分析黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的機(jī)制偏少。其四，既有的黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理研究更多是基于政策執(zhí)行、治理效能的維度，而相對(duì)缺乏責(zé)任維度的審視。鄉(xiāng)村治理責(zé)任是相關(guān)治理主體良性互動(dòng)、協(xié)同共治的核心因素。基于上述分析和判斷，本文將以黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理實(shí)踐為研究對(duì)象，從治理責(zé)任角度探討黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的實(shí)踐機(jī)制。

二、分析框架構(gòu)建與研究案例選擇

責(zé)任是現(xiàn)代國(guó)家的核心底色。社會(huì)公共空間中，責(zé)任形塑人與人之間的互動(dòng)方式，規(guī)制人與國(guó)家之間的互動(dòng)模式［15］。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，治理責(zé)任主要是指鄉(xiāng)村基層組織凝聚力量、科學(xué)配置資源，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力、意愿和職責(zé)。近年來，基層避責(zé)現(xiàn)象引發(fā)廣泛關(guān)注，特別是基層與地方政府的下級(jí)向上級(jí)的反向避責(zé)現(xiàn)象尤為突出［16］。國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中，治理任務(wù)下沉，基層責(zé)任超載，鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取多種策略規(guī)避責(zé)任，對(duì)基層現(xiàn)代化治理體系和治理能力構(gòu)建產(chǎn)生負(fù)面影響［17］。黨領(lǐng)共治離不開基層治理責(zé)任主體的擴(kuò)展。但是實(shí)踐發(fā)展存在基層治理責(zé)任與治理能力錯(cuò)位、“責(zé)任甩鍋”等問題［18］，也面臨多元治理主體參與社會(huì)治理的責(zé)任困境［19］。治理責(zé)任視野下，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理在于激發(fā)治理主體的主觀能動(dòng)性，使其在責(zé)任觀念引導(dǎo)與責(zé)任結(jié)構(gòu)約束之中積極履職盡責(zé)，進(jìn)而推動(dòng)治理有效?；谥卫憩F(xiàn)代化情勢(shì)，以治理責(zé)任重塑為核心，能夠促進(jìn)治理資源與治理訴求精準(zhǔn)匹配，助力鄉(xiāng)村善治。以治理責(zé)任為紐帶，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村善治在于科學(xué)界定治理責(zé)任范疇、優(yōu)化治理主體責(zé)任結(jié)構(gòu)、促進(jìn)盡責(zé)式治理行動(dòng);通過構(gòu)建以多元主體協(xié)同參與為邏輯起點(diǎn)、治理責(zé)任為主要架構(gòu)、治理責(zé)任有效落實(shí)的責(zé)任履行機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理和高質(zhì)量發(fā)展?；谥卫碡?zé)任視野，本文分析黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的實(shí)踐機(jī)制，為達(dá)成鄉(xiāng)村善治提供理論支撐。

（一）黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的新視角：盡責(zé)式治理

黨領(lǐng)共治促進(jìn)治理責(zé)任共擔(dān)以及結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以責(zé)任擔(dān)當(dāng)促進(jìn)履職盡責(zé)，推動(dòng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理，從而形成“黨組織引領(lǐng)、政府推動(dòng)、自治組織協(xié)同、其他主體參與”的治理格局。（1）執(zhí)政黨組織，其擁有權(quán)威性、影響力和組織力，在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域發(fā)揮統(tǒng)攬全局的作用;（2）政府組織，在鄉(xiāng)村治理技術(shù)采用、治理規(guī)則更新、治理目標(biāo)制定方面發(fā)揮重要功能;（3）群眾自治組織，通過協(xié)同作用發(fā)揮，優(yōu)化配置土地、資金、人員、技術(shù)等要素，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展;（4）其他治理主體，包括黨員、新鄉(xiāng)賢、涉農(nóng)企業(yè)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織等。作為鄉(xiāng)村治理骨干的黨員推動(dòng)治理信息傳達(dá)，凝聚和動(dòng)員村民參與公共事務(wù)治理;新鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村領(lǐng)頭雁、返鄉(xiāng)大學(xué)生、歸鄉(xiāng)能人等，在鄉(xiāng)村社會(huì)威望較高，是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的中堅(jiān)力量;新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可為鄉(xiāng)村發(fā)展提供重要支撐。

基于盡責(zé)式治理視角，鄉(xiāng)村治理的核心命題是治理責(zé)任共擔(dān)與責(zé)任有效實(shí)現(xiàn)。治理責(zé)任旨在呈現(xiàn)一種以責(zé)任為中軸的治理形態(tài)，即治理場(chǎng)域中的不同治理主體以責(zé)任為互動(dòng)準(zhǔn)則。其一，各治理主體以負(fù)責(zé)的方式相互協(xié)作。在相互聯(lián)系的狀態(tài)中，多元治理主體采取負(fù)責(zé)任行為，形成相應(yīng)的責(zé)任結(jié)構(gòu)、職責(zé)邊界與究責(zé)機(jī)制。其二，責(zé)任是治理的中軸。治理有效要依靠盡責(zé)來實(shí)現(xiàn)，盡責(zé)是基層治理場(chǎng)域中制度化的行為方式。責(zé)任的落實(shí)除了需要具體主體完成之外，還需要穩(wěn)固的制度作為保障。盡責(zé)式治理旨在關(guān)注責(zé)任通過哪些因素或機(jī)制發(fā)揮作用，特別是要厘清治理責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式。在盡責(zé)式治理中，責(zé)任既是一種理念，也是一種治理結(jié)構(gòu)和治理行動(dòng)。

盡責(zé)式治理離不開有效的實(shí)現(xiàn)方式。一是以組織載體優(yōu)化為前提。充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化基層社會(huì)治理體系，科學(xué)界定治理責(zé)任，提高政策執(zhí)行力，激活末梢治理細(xì)胞。二是以重塑治理責(zé)任為橋梁和紐帶。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基層治理需求增多，原有粗放式治理難以適應(yīng)變化的環(huán)境，乃至出現(xiàn)反向避責(zé)現(xiàn)象。激活治理責(zé)任可優(yōu)化基層黨組織引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理責(zé)任結(jié)構(gòu)，推動(dòng)治理需求責(zé)任到人、反饋到位，從而提升治理的主動(dòng)性和敏捷性，促進(jìn)基層善治。三是以要素資源整合為保障和支撐。推動(dòng)信息技術(shù)、網(wǎng)格化治理、服務(wù)資源等要素的整合使用，使之與治理責(zé)任相匹配，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系轉(zhuǎn)型，使治理資源與治理責(zé)任結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，提升鄉(xiāng)村治理的精確性并增強(qiáng)人民性，促進(jìn)治理過程的透明化和標(biāo)準(zhǔn)化。四是以精細(xì)化治理為目標(biāo)和導(dǎo)向。國(guó)家發(fā)展與鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)鄉(xiāng)村治理提出更高要求，被動(dòng)式治理難以適應(yīng)治理現(xiàn)代化需求。鄉(xiāng)村治理需更加有效地推進(jìn)國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也需更主動(dòng)地滿足民眾日益增長(zhǎng)的治理需求。質(zhì)言之，把黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用與鄉(xiāng)村治理責(zé)任相貫通，進(jìn)而以盡責(zé)式治理提升鄉(xiāng)村治理主動(dòng)性、積極性，是推動(dòng)治理精細(xì)化、邁向高效能的有效實(shí)現(xiàn)方式（見圖1）。

（二）案例選擇及研究方法

本文以陜西省商洛市鎮(zhèn)安縣創(chuàng)新基層社會(huì)治理的探索和實(shí)踐為主要研究對(duì)象。案例選擇主要遵循典型性、可復(fù)制和可推廣性原則。一是具有一定的典型性。鎮(zhèn)安縣黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理“1844”機(jī)制指的是圍繞一條主線即“治理方式扁平化、聯(lián)系群眾零距離、激活社會(huì)微細(xì)胞、智慧賦能高效率”;聚焦八大領(lǐng)域即“政策宣傳、防汛救災(zāi)、矛盾調(diào)處、返貧監(jiān)測(cè)、治安聯(lián)防、護(hù)林防火、風(fēng)險(xiǎn)防控、秦嶺保護(hù)八大領(lǐng)域”;創(chuàng)新四條路徑即“創(chuàng)新基本單元、資源整合、智慧平臺(tái)、系統(tǒng)調(diào)度四條路徑”;實(shí)現(xiàn)四大目標(biāo)即“共同管理、共同治理、共同締造、共同幸?！?。是脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的有益探索。它是綜合治理體系與運(yùn)行機(jī)制的實(shí)踐，著力克服現(xiàn)代化進(jìn)程中鄉(xiāng)村地區(qū)管不全、管不細(xì)、管不好的治理難題。地處秦嶺南麓的鎮(zhèn)安縣國(guó)土面積3 487平方公里，轄15個(gè)鎮(zhèn)（辦）、156個(gè)行政村（社區(qū)），2022年常住人口約29.57萬人。是典型的農(nóng)業(yè)縣，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化，需要日益精細(xì)化的治理。為此，鎮(zhèn)安縣深入推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理，結(jié)合鄉(xiāng)村治理實(shí)際積極探索基層黨建與鄉(xiāng)村精細(xì)化治理相融合的治理實(shí)踐。該縣面臨的治理形勢(shì)、治理要求和治理實(shí)踐集中體現(xiàn)了脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村治理的共性特征。二是擁有可復(fù)制和可推廣性。2021年7月鎮(zhèn)安縣在防汛救災(zāi)工作中形成“防、搶、撤”網(wǎng)格化治理工作機(jī)制，保障發(fā)生險(xiǎn)情和極端天氣時(shí)群眾撤離及時(shí)、精準(zhǔn)到位，從而最大程度保障民眾生命和財(cái)產(chǎn)安全。在此基礎(chǔ)上，探索形成黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理“1844”機(jī)制，全面提升社會(huì)治理水平。該做法獲2023年全國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理推薦案例和2022年商洛市優(yōu)秀改革創(chuàng)新項(xiàng)目，已受到社會(huì)廣泛關(guān)注，并在商洛市全面推廣。2023年2月下旬筆者前往當(dāng)?shù)卣{(diào)研。調(diào)研主要圍繞黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理“1844”機(jī)制運(yùn)行及其成效、鄉(xiāng)村治理議題與云蓋寺鎮(zhèn)、青銅關(guān)鎮(zhèn)、西口回族自治鎮(zhèn)、月河鎮(zhèn)等地的領(lǐng)導(dǎo)班子、村黨組織負(fù)責(zé)人、黨小組長(zhǎng)、片區(qū)片長(zhǎng)及鎮(zhèn)安縣委組織部相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行座談或訪談;同時(shí)實(shí)地調(diào)研8個(gè)鄉(xiāng)村治理示范村和偏遠(yuǎn)山區(qū)村。此外，還將收集到的簡(jiǎn)報(bào)內(nèi)參、政策文件、媒體報(bào)道、工作報(bào)告等資料作為重要補(bǔ)充。

三、地方實(shí)踐

（一）實(shí)踐動(dòng)因：破解治理需求與治理能力之間的張力

1.鄉(xiāng)村治理能力不足，尚未打通治理“最后一百米”。因山大溝深、居住分散，鎮(zhèn)安縣有1 059個(gè)村民小組。平均每個(gè)村民小組面積為3.33平方公里，偏遠(yuǎn)村民小組有的達(dá)33.33平方公里。因管理半徑大、地域廣，導(dǎo)致轄區(qū)的山、水、林、田、湖、草、沙等資源存在一定程度的管理不到位現(xiàn)象。有的鄉(xiāng)村山高路遠(yuǎn)且網(wǎng)絡(luò)信號(hào)弱，如果僅靠村委會(huì)干部開展管理，則力不從心。個(gè)別基層干部只報(bào)成績(jī)而不報(bào)問題。因監(jiān)管偏弱、信息不對(duì)稱、服務(wù)不到位，而導(dǎo)致群眾的訴求通道不通暢、應(yīng)急處突不及時(shí)、隱患問題難發(fā)現(xiàn)以及糾紛矛盾化解不力。

2.鄉(xiāng)村治理方式難以及時(shí)回應(yīng)治理需求。以往縣、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）的層級(jí)治理模式，治理中間環(huán)節(jié)較多，導(dǎo)致基層公共事務(wù)處置效能偏低。縣級(jí)部門各項(xiàng)治理措施執(zhí)行效能不理想，政策措施難以及時(shí)有效化解基層矛盾糾紛和回應(yīng)基層治理需求，自上而下的治理存在不及時(shí)、不敏捷等問題。與此同時(shí)，基層社會(huì)治理末端問題上報(bào)較遲緩，治理反應(yīng)不迅速。自上而下的治理信息傳遞速度較慢，層層傳遞過程中治理信息容易失真。這可能將鄉(xiāng)村基層的一般問題演變成為復(fù)雜問題。治理方式難以有效應(yīng)對(duì)基層治理需求，在基層治理的神經(jīng)末梢往往造成一定的治理偏差。

3.條塊協(xié)同不足，治理效率偏低?；鶎又卫碣Y源分布于條塊治理部門與主體，治理資源配置存在一定程度的碎片化現(xiàn)象。行業(yè)部門人力、信息、資金等各類治理資源自成體系，各管一行、各治一線，通常引發(fā)顧此失彼、推諉扯皮、多頭治理等現(xiàn)象。各行業(yè)部門數(shù)據(jù)信息不兼容、難聯(lián)通，致使綜合運(yùn)用效率不高。與此同時(shí)，因缺乏相應(yīng)治理資源，基層治理屬地單位往往面對(duì)復(fù)雜治理情境而難以及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)情況。若遇到突發(fā)緊急情況，基層治理?xiàng)l塊之間的會(huì)商研判不及時(shí)，存在難以科學(xué)決策、精準(zhǔn)發(fā)布指令、及時(shí)調(diào)配力量、迅速處置。

（二）主要做法：組織調(diào)適、責(zé)任重塑與治理要素的優(yōu)化

為有效破解基層社會(huì)治理難題，基于黨建引領(lǐng)“以人民為中心、以法治為依托、以科技為支撐”的治理思路，鎮(zhèn)安縣構(gòu)建并實(shí)施以“治理方式扁平化、聯(lián)系群眾零距離、激活社會(huì)微細(xì)胞、智慧賦能高效率”為主線的基層治理機(jī)制。其聚焦政策宣傳、防汛救災(zāi)、矛盾調(diào)處、返貧監(jiān)測(cè)、治安聯(lián)防、護(hù)林防火、風(fēng)險(xiǎn)防控、秦嶺保護(hù)八大領(lǐng)域;注重創(chuàng)新基本單元、資源整合、智慧平臺(tái)、系統(tǒng)調(diào)度四條路徑;致力于實(shí)現(xiàn)“共同管理、共同治理、共同締造、共同幸?！彼膫€(gè)目標(biāo)。這些構(gòu)筑了黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理“1844”機(jī)制。在縣級(jí)層面成立社會(huì)治理總指揮部，15個(gè)鎮(zhèn)（辦）和8個(gè)涉及基層社會(huì)治理的行業(yè)部門分別設(shè)置指揮部和專項(xiàng)指揮部專項(xiàng)指揮部包括政策宣傳專項(xiàng)指揮部、防汛救災(zāi)專項(xiàng)指揮部、矛盾調(diào)處專項(xiàng)指揮部、返貧監(jiān)測(cè)專項(xiàng)指揮部、治安聯(lián)防專項(xiàng)指揮部、護(hù)林防火專項(xiàng)指揮部、風(fēng)險(xiǎn)防控專項(xiàng)指揮部、秦嶺保護(hù)專項(xiàng)指揮部。，在156個(gè)村（社區(qū)）建立指揮所。全縣1 059個(gè)村民小組（或小區(qū)）被科學(xué)劃分為3 523個(gè)片區(qū)，并遴選相應(yīng)的片長(zhǎng)片長(zhǎng)承擔(dān)政策宣傳、防汛救災(zāi)、矛盾調(diào)處、返貧監(jiān)測(cè)、治安聯(lián)防、護(hù)林防火、風(fēng)險(xiǎn)防控、秦嶺保護(hù)八大領(lǐng)域任務(wù)，掛牌上崗并重點(diǎn)做好發(fā)現(xiàn)問題、報(bào)告問題、處置問題、反饋結(jié)果等工作。。通過健全縣、鎮(zhèn)、村、組、片信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，推動(dòng)上下聯(lián)通、可視調(diào)度的三級(jí)指揮五級(jí)聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理“鎮(zhèn)安探索”（見圖2）。

1.以黨組織為核心織密上下貫通、左右協(xié)同的組織體系。黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理“1844”機(jī)制充分調(diào)動(dòng)各主體參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，不斷織密上下貫通、左右協(xié)同的鄉(xiāng)村治理組織體系。其一，黨組織有效嵌入鄉(xiāng)村基層社會(huì)。充分發(fā)揮黨組織的組織優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建起縣委、鎮(zhèn)黨委、村級(jí)黨組織、黨小組為中心的治理組織，并將以黨組織為核心的治理組織實(shí)體化運(yùn)行。黨組織成為黨領(lǐng)共治、系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的核心動(dòng)能。以黨小組為核心劃分若干片區(qū)，黨小組長(zhǎng)指導(dǎo)、聯(lián)系若干片區(qū)的片長(zhǎng)，片長(zhǎng)主要從黨員骨干、新鄉(xiāng)賢等主體中選配。以片區(qū)為單位、片長(zhǎng)為抓手，黨組織有效嵌入基層社會(huì)，增強(qiáng)組織力和治理功能。其二，注重超越條塊限度的橫向組織調(diào)適。通過審視以往行業(yè)部門碎片化、資源分割性、信息封閉性等問題，鎮(zhèn)安突出參與式治理、協(xié)同化治理，科學(xué)配置治理資源。以同級(jí)黨組織為中心優(yōu)化府際權(quán)責(zé)關(guān)系和協(xié)調(diào)機(jī)制，適度超越部門界限和層級(jí)關(guān)系，從而將“部門為中心”轉(zhuǎn)向“流程化治理”，并由此予以組織調(diào)適。設(shè)置縣專項(xiàng)指揮部，每個(gè)指揮部由相應(yīng)職能部門人員組成，專職協(xié)同參與等職責(zé)。在鎮(zhèn)指揮部層級(jí)，相關(guān)職能部門按照職權(quán)職責(zé)依法分類處理相應(yīng)的治理問題。橫向組織調(diào)適超越條塊梗阻的制約，進(jìn)而激發(fā)治理活力和發(fā)展動(dòng)能，健全多元治理主體的互動(dòng)機(jī)制。

2.以治理責(zé)任為主線形成主體清晰、科學(xué)分工的責(zé)任體系。強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)并完善權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，明晰各治理主體責(zé)任。其一，以事權(quán)劃分治理責(zé)任，完善層級(jí)負(fù)責(zé)制。片長(zhǎng)、黨小組、村“兩委”、鎮(zhèn)黨委、專項(xiàng)指揮部、縣指揮中心圍繞基層治理的小問題、一般問題、日常問題、違法行為、重大問題形成層級(jí)化解以及問題上報(bào)處置體系。在權(quán)責(zé)一致基礎(chǔ)上，各主體明確治理責(zé)任且在治理互動(dòng)過程中構(gòu)建制度化的治理關(guān)系。其二，重視數(shù)字賦能，健全屬性治理責(zé)任。以數(shù)字化治理方式推進(jìn)治理過程可追蹤、治理結(jié)果可查看、治理事務(wù)可留痕。通過改變以往“村民-村干部”內(nèi)循環(huán)體系，村民相關(guān)訴求可及時(shí)錄入治理信息系統(tǒng)，使群眾治理訴求與村莊治理外部體系更好地連接，促進(jìn)訴求信息顯示有據(jù)可查，處理結(jié)果可視化。技術(shù)治理創(chuàng)新推動(dòng)基層治理訴求超越屬地管理的限度，對(duì)治理訴求類型化標(biāo)識(shí)，推動(dòng)了以治理問題屬性為導(dǎo)向的積極治理。基于治理問題屬性劃分責(zé)任主體，明確治理主體的自主處置與問題上報(bào)規(guī)則，屬性治理成為超越屬地管理的有效方式。

3.以要素整合為策略推動(dòng)扁平化、下沉式的精準(zhǔn)賦能。通過黨建引領(lǐng)推動(dòng)要素資源整合，鎮(zhèn)安縣將區(qū)域化要素資源更好地嵌入基層社會(huì)，推動(dòng)治理資源面向基層精準(zhǔn)賦能。其一，整合技術(shù)資源，深化扁平化治理。健全大數(shù)據(jù)平臺(tái)和可視系統(tǒng)，完善縱向貫通、橫向聯(lián)動(dòng)的治理信息機(jī)制?？v向上，實(shí)現(xiàn)縣總指揮與專項(xiàng)指揮部、鎮(zhèn)（辦）、村（社區(qū)）、片區(qū)片長(zhǎng)以及5 092個(gè)片長(zhǎng)微信群、10萬戶村民的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)和可視調(diào)度。橫向上，通過可視系統(tǒng)聯(lián)接政策宣傳、防汛救災(zāi)、矛盾調(diào)處、返貧監(jiān)測(cè)、治安聯(lián)防、護(hù)林防火、風(fēng)險(xiǎn)防控、秦嶺保護(hù)8個(gè)專項(xiàng)調(diào)度平臺(tái)，達(dá)到職能部門與末梢神經(jīng)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)之間的貫通。綜合運(yùn)用線上線下同步監(jiān)測(cè)手段，完善一體化監(jiān)測(cè)處置、一鍵指揮調(diào)度，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告和早處置。遇到突發(fā)緊急情況，縣總指揮可跨級(jí)指揮調(diào)度黨小組長(zhǎng)、片長(zhǎng)，片長(zhǎng)也可將突發(fā)情況直報(bào)各級(jí)指揮部，提高指揮效能。其二，超越行業(yè)部門壁壘，一體化運(yùn)行治理資源。注重整合部門業(yè)務(wù)人員集中辦公，處理指揮中心交辦、行業(yè)部門專辦、鎮(zhèn)委辦上報(bào)問題，搭建行業(yè)部門特聘專家?guī)鞛榛鶎由浦翁峁┳稍兎?wù)。把部門已建成數(shù)據(jù)庫和監(jiān)控系統(tǒng)全部整合接入大數(shù)據(jù)平臺(tái)，共享信息數(shù)據(jù)。在資金整合方面，采取財(cái)政預(yù)算、上級(jí)支持、集體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)力量共同支持的方式，保障片長(zhǎng)工作補(bǔ)貼、大數(shù)據(jù)平臺(tái)運(yùn)行。

四、實(shí)踐機(jī)制

通過重塑治理責(zé)任，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理資源整合，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理責(zé)任結(jié)構(gòu)，形成治理責(zé)任牽引下的精細(xì)化治理行動(dòng)。該縣治理創(chuàng)新具有深刻的治理責(zé)任邏輯。以治理責(zé)任為基本準(zhǔn)則，通過強(qiáng)化責(zé)任觀念、優(yōu)化責(zé)任結(jié)構(gòu)、彰顯盡責(zé)行動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)精細(xì)化治理目標(biāo)的達(dá)成、激發(fā)精細(xì)化治理的責(zé)任動(dòng)力以及提升精細(xì)化治理效能（見圖3）。

（一）強(qiáng)化責(zé)任觀念，推動(dòng)精細(xì)化治理目標(biāo)達(dá)成

觀念背后所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值能在利益多元的社會(huì)環(huán)境中增進(jìn)社會(huì)共識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)價(jià)值整合和行動(dòng)協(xié)同。共同的責(zé)任觀念有助于消弭治理主體認(rèn)知和精細(xì)化治理目標(biāo)之間的隔閡。強(qiáng)化責(zé)任觀念是黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的重要前提。其一，黨領(lǐng)共治的責(zé)任觀念健全治理制度并引導(dǎo)治理行動(dòng)。黨組織在基層治理中嵌入“以人民為中心”的責(zé)任觀念，有利于塑造鄉(xiāng)村治理多元主體價(jià)值指向的最大公約數(shù)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理制度的人民性和精確性，避免產(chǎn)生非預(yù)期的偏差現(xiàn)象。其二，以責(zé)任觀念化解治理主體觀念與治理目標(biāo)分歧。以“共同管理、共同治理、共同締造、共同幸?！睘橹卫砟繕?biāo)，倡導(dǎo)各治理主體相應(yīng)的責(zé)任共擔(dān)觀念，為打造共建共治共享社會(huì)治理格局奠定思想根基。強(qiáng)化責(zé)任觀念充分調(diào)動(dòng)各主體參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。通過觀念共識(shí)協(xié)調(diào)利益關(guān)系，凝聚鄉(xiāng)村社會(huì)多重治理目標(biāo)，也為基層政府、村“兩委”、新鄉(xiāng)賢、黨員、群眾等主體協(xié)同治理創(chuàng)造共識(shí)的觀念。其三，強(qiáng)化責(zé)任觀念有助于各治理主體對(duì)治理目標(biāo)的共同理解。責(zé)任觀念使得各治理主體充分認(rèn)識(shí)到基層治理中的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，塑造各治理主體行為期望，進(jìn)而增進(jìn)對(duì)治理目標(biāo)的認(rèn)同與理解。責(zé)任觀念與治理目標(biāo)存在著內(nèi)在價(jià)值的一致性，觀念是行動(dòng)的基石，行動(dòng)以目標(biāo)為指引。責(zé)任觀念與治理目標(biāo)的相互促進(jìn)、相互支撐使得基層治理秩序更為協(xié)調(diào)一致。以責(zé)任觀念為基，鄉(xiāng)村治理最大程度容納國(guó)家治理目標(biāo)、鄉(xiāng)村社會(huì)需求目標(biāo)、村民個(gè)體發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而凝聚多重治理目標(biāo)，增進(jìn)鄉(xiāng)村治理的包容性與柔韌度。

（二）優(yōu)化責(zé)任結(jié)構(gòu)，激發(fā)精細(xì)化治理的責(zé)任動(dòng)力

治理責(zé)任結(jié)構(gòu)是治理體系的責(zé)任配置方式與治理機(jī)制的運(yùn)作規(guī)則，重在解決治理主體與治理責(zé)任的匹配問題并增強(qiáng)治理動(dòng)力?；凇耙缓硕嘣敝卫砀窬种铝τ谕苿?dòng)和優(yōu)化“人人有責(zé)”，激發(fā)各主體治理責(zé)任動(dòng)力。其一，政黨屬性賦予鄉(xiāng)村治理體系的強(qiáng)烈責(zé)任性。作為馬克思主義使命型政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，具備強(qiáng)烈的時(shí)代責(zé)任感和歷史使命感。通過把高度的政治責(zé)任融入鄉(xiāng)村公共政策與組織行動(dòng)，中國(guó)共產(chǎn)黨優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系并彰顯出責(zé)任要素。其二，依托政黨領(lǐng)導(dǎo)核心推動(dòng)治理責(zé)任的權(quán)威性配置。作為鄉(xiāng)村治理主心骨的基層黨組織發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的積極作用。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理責(zé)任的權(quán)威性配置，能得到其他治理主體的認(rèn)同，多元治理主體協(xié)同合作的持續(xù)性較好。其三，以責(zé)任為主軸優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，激活系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的治理動(dòng)能。社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理需求日益復(fù)雜且多樣。治理責(zé)任的主體已擴(kuò)展到包括公共行政組織之外的自治組織、群眾、新型經(jīng)營(yíng)主體、社會(huì)團(tuán)體等，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)更具開放性。通過重塑責(zé)任，更有利于構(gòu)建系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)、責(zé)任共擔(dān)的閉環(huán)式基層治理體系。黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理“1844”機(jī)制從縱向、橫向兩個(gè)維度優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，自治、法治、德治被融入其中，進(jìn)而形成縱向分層負(fù)責(zé)治理結(jié)構(gòu)與橫向分工負(fù)責(zé)治理結(jié)構(gòu)（見圖4）。黨領(lǐng)共治的治理責(zé)任涵蓋道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任等多維責(zé)任，形成配置科學(xué)、相互交織的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)向系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)治理和協(xié)同合作治理。

（三）彰顯盡責(zé)行動(dòng)：提升精細(xì)化治理效能

治理行動(dòng)是各治理主體充分發(fā)揮自身功能，履行治理責(zé)任的過程。治理行動(dòng)主體的治理責(zé)任突出“人民至上”的取向，及時(shí)回應(yīng)和反饋民眾的差異化需求并精準(zhǔn)化解社會(huì)矛盾糾紛。其一，敏捷回應(yīng)群眾需求。治理責(zé)任結(jié)構(gòu)化也是治理職責(zé)的細(xì)分化，這有助于提升鄉(xiāng)村治理專業(yè)化和科學(xué)化水平。通過優(yōu)化基層治理責(zé)任結(jié)構(gòu)，鎮(zhèn)安縣細(xì)化縣域治理場(chǎng)域各治理主體的治理責(zé)任。通過信息技術(shù)推動(dòng)治理責(zé)任履行的可視化、流程化，完善究責(zé)機(jī)制，從而增進(jìn)治理主體的主動(dòng)性和積極性，促使其履職盡責(zé)，及時(shí)收集、規(guī)范化處理和回應(yīng)群眾需求。其二，精準(zhǔn)化解矛盾糾紛。通過夯實(shí)基層治理責(zé)任，形成自下而上的矛盾糾紛化解責(zé)任鏈條。該鏈條融合多維治理責(zé)任和多元治理主體，使基層矛盾糾紛處置更加規(guī)范。與此同時(shí)，責(zé)任重心的下沉促進(jìn)基層干部特別是鄉(xiāng)村干部更加深入群眾，準(zhǔn)確把握治安形勢(shì)和治理薄弱之處?；诰珳?zhǔn)定位、分類管理和規(guī)范上報(bào)，推進(jìn)多元矛盾糾紛的靶向防范和精準(zhǔn)化解。其三，推動(dòng)公共事務(wù)的協(xié)同共治。治理行動(dòng)是實(shí)踐鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)的責(zé)任行為。不同治理主體根據(jù)社會(huì)條件、責(zé)任擔(dān)當(dāng)來積極發(fā)揮作用與功能，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的共治，進(jìn)而達(dá)成精細(xì)化治理目標(biāo)。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐層面，黨員干部作為治理責(zé)任的核心主體，充分發(fā)揮引領(lǐng)型治理作用，帶動(dòng)其他主體的積極參與。黨員干部負(fù)責(zé)任的治理行動(dòng)是黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的重要展現(xiàn)。案例表明，黨小組長(zhǎng)帶領(lǐng)片區(qū)片長(zhǎng)，根據(jù)片區(qū)實(shí)際做好政策宣傳、汛情傳達(dá)、隱患排查、矛盾化解、治安防控等工作，這也調(diào)動(dòng)起新鄉(xiāng)賢、村民等主體參與基層治理的積極性和主動(dòng)性。治理責(zé)任牽引下的治理主體有效地執(zhí)行各項(xiàng)政策措施，有助于達(dá)成預(yù)期治理目標(biāo)，提升精細(xì)化治理效能。

新時(shí)代黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，離不開黨建勢(shì)能釋放和黨領(lǐng)共治作用發(fā)揮，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理邁向精細(xì)化?；鶎又卫憩F(xiàn)代化進(jìn)程中，由行政系統(tǒng)單獨(dú)承擔(dān)管理責(zé)任逐步向多元治理主體共同承擔(dān)治理責(zé)任轉(zhuǎn)型［20］。治理責(zé)任轉(zhuǎn)型是基層治理范式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換。盡責(zé)式治理是基層黨組織依托黨政權(quán)威促進(jìn)基層治理責(zé)任邁向制度化和靈活性，達(dá)成基層治理有效與治理規(guī)范的積極效果。其一，通過強(qiáng)化責(zé)任觀念、優(yōu)化治理責(zé)任結(jié)構(gòu)、彰顯盡責(zé)行動(dòng)，將治理責(zé)任深度地嵌入基層治理全過程。這不僅體現(xiàn)在治理行動(dòng)過程，盡責(zé)式治理更重要的是筑牢基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的責(zé)任基礎(chǔ)。筑牢基層治理責(zé)任能避免治理主體多元、行動(dòng)方式多樣所引發(fā)的責(zé)任缺失，以及規(guī)制基層組織避責(zé)的治理傾向。其二，構(gòu)建和完善適應(yīng)現(xiàn)代化治理趨勢(shì)的治理責(zé)任框架，推進(jìn)多元主體更好地履行治理責(zé)任。盡責(zé)式治理視角下，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理責(zé)任結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，主要從責(zé)任承擔(dān)主體、責(zé)任承擔(dān)內(nèi)容、負(fù)責(zé)對(duì)象、運(yùn)行機(jī)制以及責(zé)任產(chǎn)生的結(jié)果推動(dòng)鄉(xiāng)村治理形成權(quán)責(zé)清晰、邊界明確的治理體系，也推動(dòng)治理主體結(jié)成緊密的責(zé)任共同體，進(jìn)而整體性地驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村治理更為精細(xì)、更加有效。其三，注重發(fā)揮黨建化治理對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的引領(lǐng)功能，增強(qiáng)基層善治能力。基層黨建與鄉(xiāng)村治理相融合，形成以基層黨組織為核心的鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)體系。它使直接聯(lián)系和服務(wù)群眾更加密切，促進(jìn)資源下沉、優(yōu)化治理單元、強(qiáng)化黨組織的政治功能和組織功能，進(jìn)而推動(dòng)責(zé)任與權(quán)利的平衡、效率與公平的兼顧，提升鄉(xiāng)村治理體系運(yùn)作效能。

五、復(fù)合型驅(qū)動(dòng)：黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的三重實(shí)踐邏輯

黨領(lǐng)共治作用于鄉(xiāng)村精細(xì)化治理，是多維因素而不是單一因素作用的積極結(jié)果。案例分析表明，推動(dòng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理生成的實(shí)踐邏輯主要表現(xiàn)為黨建化治理邏輯、盡責(zé)式治理邏輯和現(xiàn)代化治理邏輯。這三種邏輯在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域交織互動(dòng)，共同驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村治理行為的精細(xì)化（見圖5）。創(chuàng)新黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制產(chǎn)生于強(qiáng)化基層基礎(chǔ)、國(guó)家治理重心下移以及鄉(xiāng)村振興的宏觀政策環(huán)境，也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體整合多維治理目標(biāo)、優(yōu)化資源配置效率以及積極應(yīng)對(duì)基層治理需求驟增的一種主動(dòng)性創(chuàng)新行為。

（一）黨建化治理邏輯：以黨建引領(lǐng)筑牢精細(xì)化治理基礎(chǔ)

黨建引領(lǐng)蘊(yùn)含跨組織協(xié)調(diào)、搭建治理網(wǎng)絡(luò)、構(gòu)建治理共同體的制度要素，是推動(dòng)多元主體協(xié)同共治以及提升基層治理能力的重要制度安排［21］?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出：“堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程、各方面?！苯◤?qiáng)基層黨組織是筑牢基層治理基礎(chǔ)的應(yīng)有之義?；鶎狱h組織在基層治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用，使得基層治理實(shí)踐日益呈現(xiàn)黨建化治理模式。黨建化治理邏輯是充分發(fā)揮黨建勢(shì)能和人民偉力，注重積極治理與為民服務(wù)相結(jié)合，從而以高質(zhì)量黨建推動(dòng)基層善治，筑牢基層精細(xì)化治理基礎(chǔ)。通過組織結(jié)構(gòu)嵌入和制度體系整合，黨建引領(lǐng)基層治理重構(gòu)治理體系、重塑基層治理秩序;它將鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)潛能更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，釋放鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的強(qiáng)大功能和社會(huì)影響力。有力的組織領(lǐng)導(dǎo)是跨層級(jí)、跨行業(yè)部門協(xié)同治理的重要前提。黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理“1844”機(jī)制以黨建功能發(fā)揮為核心。它通過縱向維度對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效嵌入、橫向維度對(duì)行業(yè)部門的組織調(diào)適，構(gòu)建和拓展“一核多元”治理組織網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的上下貫通、左右協(xié)同以及系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的治理機(jī)制。這優(yōu)化了基層治理組織體系并強(qiáng)化基層黨建水平，更好地將黨組織的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)和發(fā)展效能。

（二）盡責(zé)式治理邏輯：以責(zé)任共擔(dān)增進(jìn)精細(xì)化治理動(dòng)能

責(zé)任是實(shí)現(xiàn)“政治使命”的價(jià)值取向［22］，也是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的重要環(huán)節(jié)［23］。國(guó)家治理問題歸根結(jié)底是責(zé)任問題，責(zé)任共擔(dān)是現(xiàn)代化治理的顯著特征。多元治理主體的責(zé)任共擔(dān)既有利于各司其職、各歸其所、各守其序又有利于促進(jìn)主體之間相互合作、互為配合以及相互制約，由此形成以精細(xì)化治理為取向的公共治理責(zé)任體系。黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理“1844”機(jī)制以積極治理超越“被動(dòng)回應(yīng)式”治理的限度，以治理責(zé)任為重要橋梁和紐帶，圍繞鄉(xiāng)村社會(huì)多重治理目標(biāo)、治理需求和治理任務(wù)主動(dòng)地調(diào)適組織結(jié)構(gòu)。它通過構(gòu)建層級(jí)治理、條條治理以及屬地治理與屬性治理相結(jié)合的責(zé)任體系，有效地回應(yīng)和履行多維治理責(zé)任。整合利用縣域組織資源、治理要素，使基層治理體制機(jī)制得以優(yōu)化和拓展。盡責(zé)式治理在一定程度上破除條塊化治理的壁壘，打造共享型的鄉(xiāng)村治理共同體，促進(jìn)縣域精細(xì)化治理和融合治理。盡責(zé)式治理表現(xiàn)出社會(huì)治理的人民性、透明性、回應(yīng)性和責(zé)任性，呈現(xiàn)出基層善治的核心底色。推動(dòng)基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)統(tǒng)合、嵌入、吸納，以黨建勢(shì)能重塑和優(yōu)化基層治理責(zé)任，從而賦予鄉(xiāng)村基層組織精細(xì)化治理能力。與此同時(shí)，通過基層黨組織推動(dòng)治理資源整合并引入社會(huì)系統(tǒng)，增強(qiáng)了縣域范圍內(nèi)黨組織、基層政府、群眾性自治組織、村民等治理主體推動(dòng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的職責(zé)、動(dòng)力和意愿。各治理主體在規(guī)范的責(zé)任結(jié)構(gòu)下以自覺的責(zé)任觀念、盡責(zé)的治理行動(dòng)來促進(jìn)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理。

（三）現(xiàn)代化治理邏輯：以現(xiàn)代要素夯實(shí)精細(xì)化治理內(nèi)核

基層治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志是基層組織體系公共服務(wù)能力的增強(qiáng)［24］。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開鄉(xiāng)村治理有效?；诨鶎又卫憩F(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等多重目標(biāo)的引導(dǎo)，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理只有在治理理念、治理體系、治理能力、治理方法方面積極調(diào)適，才能適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化要求并滿足民眾對(duì)基本公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求。鄉(xiāng)村精細(xì)化治理正是鄉(xiāng)村治理主體適應(yīng)現(xiàn)代化治理要求，滿足基層治理需求的主動(dòng)變革。鄉(xiāng)村精細(xì)化治理以人民性為前提，以滿足人民美好生活需要、回應(yīng)利益訴求為價(jià)值取向。“以人民為中心的發(fā)展思想”是中國(guó)式社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)核，也是責(zé)任認(rèn)同的基本內(nèi)容。更加積極地回應(yīng)群眾的治理需求，推動(dòng)和滿足鄉(xiāng)村治理的差異化需要，提升群眾的安全感、幸福感和獲得感，是治理精細(xì)化與治理現(xiàn)代化的結(jié)合點(diǎn)?，F(xiàn)代化治理技術(shù)的應(yīng)用，在推進(jìn)精細(xì)化治理的同時(shí)也推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化。鎮(zhèn)安縣通過片區(qū)信息精準(zhǔn)錄入和各部門數(shù)據(jù)共享，匯聚起鄉(xiāng)村社會(huì)海量治理數(shù)據(jù)，借助大數(shù)據(jù)分析和挖掘，提升了鄉(xiāng)村治理決策的精準(zhǔn)性、科學(xué)性。

鄉(xiāng)村治理存在多重邏輯互動(dòng)并形成邏輯集，深入理解其復(fù)雜性和集合性是鄉(xiāng)村治理效能提升的必然要求［25］。鄉(xiāng)村治理變革既有國(guó)家治理制度邏輯，也有鄉(xiāng)村組織行為邏輯，二者在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域的互構(gòu)塑造出鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的實(shí)踐形態(tài)。鄉(xiāng)村治理是黨組織、政府、社會(huì)、個(gè)體在場(chǎng)的復(fù)合式治理［26］，其治理邏輯并非簡(jiǎn)單的行政或自治邏輯，而是多重治理邏輯的復(fù)合驅(qū)動(dòng)。黨建引領(lǐng)精細(xì)化治理在更深層次上推動(dòng)多重治理邏輯的統(tǒng)合以及組織機(jī)制的銜接。其一，黨建化治理邏輯是鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的根本前提?；鶎狱h組織充分發(fā)揮黨建勢(shì)能作用，推動(dòng)國(guó)家意志和方針政策在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域的落實(shí)。在強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)的同時(shí)，它推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系的積極變革，以共同締造夯實(shí)組織基礎(chǔ)，進(jìn)而推動(dòng)基層治理組織的有效覆蓋和良性運(yùn)行。其二，盡責(zé)式治理邏輯構(gòu)成鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的關(guān)鍵要素，它創(chuàng)新政府與社會(huì)之間的互動(dòng)鏈接機(jī)制。基于治理責(zé)任結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，構(gòu)建和完善多元治理主體在鄉(xiāng)村治理中的責(zé)任鏈條。只有依托治理責(zé)任紐帶將各治理主體以制度化方式更好地聯(lián)結(jié)起來，能充分發(fā)揮多元治理主體在社會(huì)治理過程中的積極作用。其三，精細(xì)化治理以鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為發(fā)展方向。治理現(xiàn)代化推動(dòng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向更具理性化、精確化、多維要素的治理范式，更好地化解鄉(xiāng)村公共服務(wù)管理粗放、供需模糊、績(jī)效粗疏。治理現(xiàn)代化不僅是推進(jìn)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的有力舉措，也是引領(lǐng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的基本政策導(dǎo)向和重要治理目標(biāo)。

加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中，盡責(zé)式治理賦予黨建化治理以責(zé)任邏輯，推動(dòng)黨領(lǐng)共治下的多元治理主體的賦能賦責(zé)，進(jìn)而形成治理責(zé)任共同體。黨建化治理是以治理現(xiàn)代化為基本取向，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的積極作用。治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，盡責(zé)式治理的責(zé)任與傳統(tǒng)的道德責(zé)任相區(qū)別，前者以更具現(xiàn)代性的公共治理責(zé)任塑造鄉(xiāng)村治理主體的治理行為。這既是現(xiàn)代性治理責(zé)任因素的有機(jī)嵌入，也是國(guó)家善治進(jìn)程中公共治理責(zé)任的合理化配置。這三者相互交織、互為支撐，協(xié)同推動(dòng)精細(xì)化治理的達(dá)成以及基層治理基礎(chǔ)的筑牢。

六、主要研究結(jié)論與政策啟示

責(zé)任是中國(guó)式現(xiàn)代化治理的主要底色。治理精細(xì)化是鄉(xiāng)村治理的發(fā)展趨勢(shì)?；诎咐龑?shí)踐，本文提出盡責(zé)式治理概念并著重分析黨建引領(lǐng)何以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理精細(xì)化，研究主要結(jié)論有三點(diǎn)。

第一，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理要超越行政化治理的限度，更加注重以治理責(zé)任塑造緊密聯(lián)結(jié)的治理關(guān)系，特別是突出善治取向的盡責(zé)式治理。鄉(xiāng)村治理效能欠佳與基層黨建懸浮化現(xiàn)象有關(guān)，往往導(dǎo)致民眾和社會(huì)的差異化需求難以有效回應(yīng)。這既有治理責(zé)任配置不科學(xué)的因素，也有鄉(xiāng)村治理責(zé)任失衡失序的影響。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)，不論是國(guó)家治理現(xiàn)代化，還是民眾公共服務(wù)需求差異化都對(duì)鄉(xiāng)村治理提出更高要求。鄉(xiāng)村治理主體在現(xiàn)代化治理實(shí)踐中要更具責(zé)任性和主動(dòng)性。通過發(fā)揮主心骨作用，基層黨組織釋放黨建勢(shì)能，將黨的組織優(yōu)勢(shì)和領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為治理效能，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理范式并以組織載體優(yōu)化為前提保障，通過對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)縱向有效嵌入和橫向組織調(diào)適，形成共同締造的組織網(wǎng)絡(luò);以治理責(zé)任為中軸，注重?cái)[脫技術(shù)治理、行政治理的窠臼，圍繞鄉(xiāng)村社會(huì)治理目標(biāo)和治理需求，以權(quán)責(zé)一致、責(zé)任明確為主要標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)公共治理責(zé)任的配置和落地，發(fā)揮治理責(zé)任在鄉(xiāng)村治理中的紐帶和橋梁作用;以要素資源整合為保障和支撐，推動(dòng)技術(shù)資源和行業(yè)部門資源向下賦能，為治理責(zé)任體系提供資源基礎(chǔ)。通過黨領(lǐng)共治和優(yōu)化條塊關(guān)系，構(gòu)建盡責(zé)式治理與精細(xì)化治理相耦合的共建共治共享型基層社會(huì)治理格局（見圖6）。

第二，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理體現(xiàn)出強(qiáng)化責(zé)任觀念、優(yōu)化責(zé)任結(jié)構(gòu)進(jìn)而達(dá)成積極治理行動(dòng)的盡責(zé)式治理機(jī)制。強(qiáng)化治理責(zé)任觀念是鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的重要內(nèi)容。通過“人民至上”的責(zé)任觀念統(tǒng)攝、引領(lǐng)多元治理主體思想觀念、價(jià)值取向，重塑鄉(xiāng)村治理共同價(jià)值觀;以責(zé)任共擔(dān)觀念調(diào)動(dòng)多元治理主體協(xié)同共治，為積極參與社會(huì)治理提供思想基礎(chǔ)，也為整合多重治理目標(biāo)提供了治理共識(shí)。黨建引領(lǐng)既能將政黨的責(zé)任性融入鄉(xiāng)村治理組織，更能依托政黨權(quán)威推動(dòng)治理責(zé)任權(quán)威性配置，為鄉(xiāng)村治理責(zé)任結(jié)構(gòu)的優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建涵蓋道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任的多維責(zé)任網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，能夠有效擴(kuò)展治理責(zé)任主體范圍進(jìn)而促進(jìn)多元主體的聯(lián)動(dòng)治理，形成責(zé)任共擔(dān)的閉環(huán)式治理體系。盡責(zé)式治理充分調(diào)動(dòng)各主體參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主動(dòng)性和積極性，也推動(dòng)鄉(xiāng)村治理空間重組、治理功能強(qiáng)化以及治理模式優(yōu)化，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理扁平化、敏捷性和一體化治理。

第三，注重黨建化治理和共同締造的盡責(zé)式治理是新時(shí)代鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的有效實(shí)現(xiàn)方式，也是黨領(lǐng)共治的重要?jiǎng)?chuàng)新。黨建化治理注重充分發(fā)揮黨建勢(shì)能，強(qiáng)化基層黨組織為民服務(wù)功能，促進(jìn)基層治理的高效能、精細(xì)化。它全面構(gòu)建黨領(lǐng)共治的組織網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)引領(lǐng)型、賦能型協(xié)同治理與積極型、主動(dòng)型互動(dòng)治理的有效結(jié)合和多維互動(dòng)，推動(dòng)基層治理效能提升和善治能力增強(qiáng)。共同締造是中國(guó)共產(chǎn)黨政治功能在基層治理中的實(shí)踐表達(dá)［27］，通過領(lǐng)導(dǎo)、動(dòng)員、宣傳、組織和凝聚積極發(fā)揮引領(lǐng)社會(huì)的作用。以黨建引領(lǐng)為核心的共同締造，積極塑造黨群共同體，充分發(fā)揮多元主體合力，以共同創(chuàng)造美好幸福生活為目標(biāo)，推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的協(xié)同共治格局。通過黨建化治理和共同締造行為，有力推動(dòng)多元治理主體以責(zé)任為準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)化和制度化的治理方式，把履職盡責(zé)作為現(xiàn)代化進(jìn)程中參與基層治理的制度化、規(guī)范化行為。作為治理現(xiàn)代化進(jìn)程中推動(dòng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理有效實(shí)現(xiàn)方式的盡責(zé)式治理，其對(duì)于增強(qiáng)基層善治能力以及促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型具有重要作用。從鄉(xiāng)村社會(huì)治理責(zé)任和發(fā)展規(guī)律發(fā)力，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，激活要素資源、釋放黨建勢(shì)能、注重共同締造，有助于促進(jìn)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”治理責(zé)任共同體的構(gòu)建和基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理的地方探索對(duì)于新時(shí)代推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理有效具有啟示價(jià)值。其一，要著力推動(dòng)縣域?qū)用纥h建聯(lián)動(dòng)化。黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理要以“縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）聯(lián)動(dòng)化”的黨組織建設(shè)來有效回應(yīng)基層治理的內(nèi)在張力，積極發(fā)揮基層黨組織統(tǒng)合作用，統(tǒng)籌整合治理資源，賦能基層治理。推進(jìn)組織資源的優(yōu)化配置、組織體系的多維互動(dòng)以及上下貫通、激發(fā)組織活力和激勵(lì)干部作為。其二，著力構(gòu)建科學(xué)、有效的治理責(zé)任體系?；鶎又卫憩F(xiàn)代化離不開治理責(zé)任的積極承擔(dān)和有效履行。黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)代化的重要面向之一是治理責(zé)任的體系化構(gòu)建。有效的治理責(zé)任體系將推動(dòng)協(xié)同共治并增強(qiáng)善治能力。明確的責(zé)任劃分、各司其職的治理行動(dòng)是基層治理效能提升的關(guān)鍵一環(huán)。統(tǒng)合多元治理主體的治理責(zé)任，自治、法治和德治融合發(fā)展，才能推進(jìn)治理責(zé)任共同體建設(shè)。其三，以精細(xì)化治理積極回應(yīng)基層治理需求。鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理要以現(xiàn)代化治理技術(shù)和政策工具為有力支撐。精細(xì)化治理是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需求，也是增強(qiáng)治理能力的重要取向。鄉(xiāng)村精細(xì)化治理要突出治理需求的及時(shí)回應(yīng)、矛盾糾紛的多元化解、治理資源的精準(zhǔn)匹配、治理信息的快速傳播和執(zhí)行，以高效能治理助力基層治理現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

中國(guó)式現(xiàn)代化要全面構(gòu)建負(fù)責(zé)任、人民性和規(guī)范化的治理體系并邁向精細(xì)化治理，以善治能力增強(qiáng)助力“中國(guó)之治”。彰顯治理責(zé)任意識(shí)、治理責(zé)任結(jié)構(gòu)、盡責(zé)行動(dòng)的盡責(zé)式治理取向能較為充分地將使命型政黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)，更好地轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)和發(fā)展效能。但是這種治理模式仍需因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)。關(guān)于黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的研究，今后還要深度把握基層治理實(shí)踐規(guī)律，積極提煉具有普適性的治理機(jī)制，以更好地推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化。

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Responsible Governance：A Practical Mechanism for Party Building to Lead Refined Rural Governance

——Taking Zhenan County in Shaanxi Province as An Example

DANG YandongHE Degui*

（1.Marxist Theoretical Research Center for “Agriculture，Rural Areas，and Farmers”，Northwest A&F University;2.College of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling， Shaanxi?712100，China）

Abstract：Responsibility is an important measure of good governance ability.To fully leverage the potential of Party building，it is necessary to focus on governance responsibility as a link，promote responsible governance based on the attributes and conditions of rural governance responsibility，better innovate organizational carriers，integrate element resources，and optimize governance responsibilities，thereby promoting refined rural governance.Based on the research findings of the exploration of grassroots social governance and safety led by Party building，in order to overcome the difficulties of poor block relationship and suspended governance，we promote the implementation of governance responsibilities and the reform of governance paradigms through the concept and method of integration and coexistence;By strengthening the concept of people first responsibility and optimizing the governance structure of “everyone has a responsibility”，it achieves the expected governance behavior of “everyone is responsible”.From the perspective of the “Great Governance View” and efficient governance，we should examine the implementation path of Party building leading refined rural governance.We should pay more attention to the reconstruction and optimization of governance responsibilities，the updating and improvement of governance methods，and the improvement and innovation of governance mechanisms，so as to promote responsible governance of grassroots Party leadership and co-governance and enhance the ability of rural grassroots governance to govern effectively.

Keywords：responsible governance;Party building guidance;governance responsibilities;refined governance;good governance ability

（責(zé)任編輯：馬欣榮）