扈曉芹 安瑞

摘 要：營商環(huán)境是一個(gè)國家或地區(qū)發(fā)展水平的重要體現(xiàn)，對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、提高經(jīng)濟(jì)效率、提升國家競爭力具有重要作用。我國營商環(huán)境建設(shè)在不斷完善中，存在企業(yè)營商環(huán)境改善動力不足、企業(yè)營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系不健全等問題。本文從涵化理論的視角出發(fā)，進(jìn)一步深化對營商環(huán)境內(nèi)涵和基本要素的認(rèn)識，從而加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善營商環(huán)境的政策制度及評價(jià)指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：涵化理論；營商環(huán)境；市場主體；政策制度

基金項(xiàng)目：山西省哲學(xué)社會科學(xué)課題“中國優(yōu)秀傳統(tǒng)廉政文化融入山西省清廉高校建設(shè)路徑研究”（2023WZ058）

作者簡介：扈曉芹（1979- ），女，山西太原人，太原科技大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾谭?、犯罪學(xué)；安瑞（1994- ），男，山西長治人，太原科技大學(xué)法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)。

一、引言

“十四五”是實(shí)現(xiàn)我國第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新時(shí)期，也是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新階段。在進(jìn)入新的發(fā)展階段之后，圍繞“高質(zhì)量發(fā)展”這一關(guān)鍵詞，提出建設(shè)新發(fā)展格局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“我們構(gòu)建新發(fā)展格局，絕不是封閉的國內(nèi)單循環(huán)，而是開放的、相互促進(jìn)的國內(nèi)國際雙循環(huán)”。所以，要形成新的發(fā)展格局，就必須持續(xù)優(yōu)化中國的營商環(huán)境，建立更具系統(tǒng)性的開放型經(jīng)濟(jì)體制，以更好地吸收國際資本和資源[1]。營商環(huán)境建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，法治建設(shè)是其根本所在。黨的十八大以來，我國的經(jīng)營環(huán)境有了很大的改善。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》和其在各省市的具體實(shí)施細(xì)則，構(gòu)成了中國營商環(huán)境建設(shè)的立法依據(jù)，標(biāo)志著中國營商環(huán)境建設(shè)體系的初步建立。然而，地方保護(hù)主義、政府責(zé)任不清、市場規(guī)范機(jī)制不完善，成為制約我國企業(yè)發(fā)展的重要因素。所以，為了進(jìn)一步優(yōu)化我國營商環(huán)境，必須對其進(jìn)行深入的研究并進(jìn)行細(xì)致的理論探討，以指導(dǎo)我國的營商環(huán)境改革，同時(shí)也要不斷地完善相關(guān)的法律法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)化體系以及相關(guān)的配套制度。在此背景下，精確定義政府與市場之間的界限，明確并制度化政府的職權(quán)與職責(zé)，以期建立以法治為基礎(chǔ)、高效的政府與完善的市場相結(jié)合的新型營商環(huán)境模式。

二、法治化營商環(huán)境存在的問題及原因

營商環(huán)境的構(gòu)建，需要從市場環(huán)境、政府管理環(huán)境、法治環(huán)境三個(gè)方面來考慮。如何從根本上保證市場環(huán)境、政府管理環(huán)境和法治環(huán)境，這是當(dāng)前我國營商環(huán)境建設(shè)中亟待解決的問題。中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制實(shí)踐告訴我們，要營造良好的營商環(huán)境，必須以完善的市場制度為前提。中共中央、國務(wù)院2020年5月印發(fā)的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》指出，“在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，符合時(shí)代潮流，順應(yīng)社會期待”。建設(shè)一個(gè)高品質(zhì)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，是創(chuàng)造一個(gè)與市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律相一致的營商環(huán)境的內(nèi)在推動力，同時(shí)也是為構(gòu)建一個(gè)高品質(zhì)的營商環(huán)境打下基礎(chǔ)。

（一）營商環(huán)境法治體系有待完善

長期以來，政府部門重點(diǎn)突出“效率”推動企業(yè)改革，對“辦證難”“準(zhǔn)入難”“退出難”的行政審批進(jìn)行了簡化。但在我國營商環(huán)境建設(shè)的過程中，仍存在著法治體系不夠規(guī)范的問題，部分規(guī)章制度規(guī)定較為籠統(tǒng)、不夠明確，沒有針對實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化量化，以至于法律與法規(guī)之間無法進(jìn)行適當(dāng)?shù)那度隱2]。同時(shí)國內(nèi)對創(chuàng)業(yè)環(huán)境建設(shè)的認(rèn)知還比較薄弱，缺少系統(tǒng)性思維與政策研究。規(guī)模經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)整合和現(xiàn)代化，以互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能和區(qū)塊鏈為典型代表的新商業(yè)模式，勢必也會引起新的制度變革。

（二）營商環(huán)境建設(shè)的法治理念有待轉(zhuǎn)變

在法治政府建設(shè)上，還是部分存在地方政策制定者法治觀念不強(qiáng)，對法治認(rèn)識不夠的現(xiàn)象。比如，濫用職權(quán)，干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)、利用行政權(quán)力，通過維護(hù)當(dāng)?shù)氐谋趬竞蜕鐣硐拗苹蚺懦偁幍?。在法治觀念薄弱的情況下，行政人員不但沒有履行構(gòu)建法治政府、優(yōu)化法治化營商環(huán)境的職責(zé)，而且在一定程度上還會對法治政府、法治化營商環(huán)境的構(gòu)建造成一定的影響和破壞。在我國，以短期政策手段為主，傳統(tǒng)長期的體制機(jī)制尚不完善。從國家統(tǒng)計(jì)部門的監(jiān)測與分析中可以看出，平等的競爭環(huán)境對于市場主體的成長日益重要。要想提升一個(gè)地區(qū)的競爭能力，最關(guān)鍵的是要有法治的市場環(huán)境、開放透明的市場規(guī)則以及法治的營商環(huán)境。

（三）營商環(huán)境信息滯后且誠信建設(shè)受阻滯

市場理論指出，市場中的非對稱信息是造成市場調(diào)整滯后和消極的重要原因。而政府所掌握的資訊，又是影響政府功能發(fā)揮的關(guān)鍵因素。要想進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，政府就必須應(yīng)對營商環(huán)境各個(gè)階段、改進(jìn)管理和盡量避免因信息不對稱而導(dǎo)致的功能失靈的政策。除此以外，在誠信建設(shè)上，極少數(shù)的政府部門不履行對市場主體的承諾和契約，從而損害了政府的公信力和契約精神。

（四）營商環(huán)境法治能力有待提升

在執(zhí)法理念、法治服務(wù)上，部分執(zhí)法、司法工作人員的綜合素質(zhì)還較低。如借視察企業(yè)之名義，亂收費(fèi)罰款；在辦理行政許可或者行政檢查等過程中，索要或者收受財(cái)物[3]；為市場主體委派、隱匿中介機(jī)構(gòu)或提供中介機(jī)構(gòu)以獲取個(gè)人利益；違法強(qiáng)制要求市場主體為其提供服務(wù)；濫用法律和“推卸責(zé)任”，將經(jīng)濟(jì)糾紛轉(zhuǎn)化為刑事犯罪。案件在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未及時(shí)處理，文書移交不積極主動、不完整，執(zhí)行部門與破產(chǎn)部門之間的溝通不暢、不及時(shí)等。

三、多措并舉優(yōu)化法治化營商環(huán)境

建立合法經(jīng)營環(huán)境的一個(gè)重要問題，就是重塑政府與市場的關(guān)系，使政府與市場相統(tǒng)一。在這一過程中，要運(yùn)用與之對應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)的理論邏輯。在這一理論的指導(dǎo)下，進(jìn)一步探討和完善基于法律的營商環(huán)境建設(shè)的路徑，并將其具體落實(shí)到實(shí)踐中去。良好的營商環(huán)境，為各類企業(yè)提供了良好的成長環(huán)境。要在新的道路上堅(jiān)定不移地推進(jìn)新時(shí)期的建設(shè)，從多方面入手不斷地優(yōu)化法治化營商環(huán)境。把它建設(shè)成“世界上交易成本最低、效率最高、貿(mào)易投資最便利、發(fā)展預(yù)期最穩(wěn)定、最具吸引力和競爭力的投資目的地”，要讓各類市場主體在法治軌道上運(yùn)行，在經(jīng)濟(jì)活動中煥發(fā)勃勃生機(jī)，為良好的生態(tài)系統(tǒng)提供有力支撐。

（一）構(gòu)建完善的法律制度，為優(yōu)化營商環(huán)境提供制度保證

中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)法制經(jīng)濟(jì)，其運(yùn)作需要有良好的體制性和規(guī)律性。但是，在新的歷史條件下，需要在各個(gè)方面進(jìn)一步深化改革，使其不斷走向成熟完善，以適應(yīng)新的要求。其中，以約束職權(quán)為前提，改善行政服務(wù)品質(zhì)與效率，對于營造以法制為本的營商環(huán)境具有重要意義[4]。市場競爭理論認(rèn)為，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)層次上，企業(yè)起主導(dǎo)作用，而在宏觀經(jīng)濟(jì)層次上，政府起主導(dǎo)作用。在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)踐中，“兩只手”都要抓，“兩只手”都要硬，在充分尊重市場規(guī)律的前提下，既要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府對資源的創(chuàng)新與創(chuàng)造作用，這就是“善治”的正確觀念。在這一階段，引進(jìn)“權(quán)責(zé)清單”“負(fù)面清單”等要素，簡化審批流程，強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，從而有效提升政務(wù)服務(wù)的效能與品質(zhì)。但從市場主體的反應(yīng)來看，目前存在的主要問題是各方對其主體地位的認(rèn)識不足，究其根本原因在于對公共權(quán)力的制約不足以及對其權(quán)利和義務(wù)的錯(cuò)位。為此，需要制定一系列的制度性規(guī)范，對權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，從而形成政府與市場的多維建構(gòu)。

（二）構(gòu)建高水平法治政府，深化推進(jìn)依法行政

凝練營商環(huán)境法治化程度的關(guān)鍵因素：一是法治水平。建構(gòu)營商環(huán)境法治化，邏輯重心是將政府法治建設(shè)序列為更高的戰(zhàn)略位置，以提升政府法治能力為向度，淬煉行政法治化進(jìn)程。對習(xí)近平法治思想內(nèi)生使命進(jìn)行全面汲取，使之成為優(yōu)化營商環(huán)境、建設(shè)法治國家的重要保障。加強(qiáng)對習(xí)近平法治思想的學(xué)習(xí)，加深對法治的理解，推進(jìn)政府的法治建設(shè)，并將法治的理念和精神應(yīng)用到自己的工作中。二是依法辦事。各級政府作為市場經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對各種市場主體的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，保護(hù)公眾的利益，對宏觀經(jīng)濟(jì)和市場的擴(kuò)大起到了理性的調(diào)節(jié)作用和仲裁者作用[5]。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，必須在法治的框架內(nèi)運(yùn)行。在法治框架下，政府必須明確國家和市場的界限，對市場機(jī)制要有敬畏之心，不能以“行政力量”來代替市場機(jī)制。運(yùn)用市場的方式來協(xié)調(diào)各方的利益，發(fā)揮“看不見的手”和“看得見的手”。與此同時(shí)，繼續(xù)深化“管理與服務(wù)”改革，將權(quán)力下放到更高層次，進(jìn)一步提升服務(wù)效能，為各類市場主體，企業(yè)與公眾提供便利，開展投資創(chuàng)業(yè)活動。

（三）推進(jìn)誠信建設(shè)，營造守信履約社會環(huán)境

營商環(huán)境評價(jià)體系，目前已經(jīng)得到了全世界的認(rèn)同。這一評價(jià)框架能夠識別企業(yè)發(fā)展過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，從而有助于政府部門認(rèn)識到在改革與革新過程中所面臨的挑戰(zhàn)。在此過程中，要結(jié)合各國的具體國情加以分析，不能盲目適用。中國國家發(fā)展改革委推出的《中國營商環(huán)境報(bào)告》，作為我國營商環(huán)境建設(shè)的一項(xiàng)重要指標(biāo)，對我國的營商環(huán)境建設(shè)起到了指導(dǎo)作用。

市場經(jīng)濟(jì)若想健康、可持續(xù)、充滿活力，必須建立在“誠信”與“守法”的基礎(chǔ)上。一是必須強(qiáng)化信用政府的構(gòu)建。要建立一個(gè)良好、誠實(shí)、守法的社會氛圍，必須由黨委、政府帶頭做好表率，講信用，守信用。提升政府的可信度，獲得市場主體和社會大眾的完全信賴，就必須遵守并履行各級政府及其機(jī)關(guān)所做承諾及制定的政策，并且要防止在公務(wù)活動中出現(xiàn)的對信任的濫用。在信用建設(shè)中，政府應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，推動信用建設(shè)，維護(hù)社會信用。二是政府要指導(dǎo)市場主體以誠實(shí)的方式行動。營造誠實(shí)守信的社會氛圍，不僅要有政府的示范，更要有各種市場主體的自律和協(xié)作。信用是各類市場主體生存和發(fā)展的前提，也是其他市場主體生存和發(fā)展的必要條件。在中國，無論是國有企業(yè)，集體企業(yè)，個(gè)體工商戶以及各種所有制企業(yè)都屬于信用體系的主體。為此，必須在企業(yè)中培育“誠實(shí)守信”的觀念，形成“守信守約”的社會風(fēng)尚，從而推動中國企業(yè)的整體信用建設(shè)。三是對失信、不履行義務(wù)的行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。政府要對不誠信的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理[6]，對嚴(yán)重失信，侵害了市場主體的合法權(quán)利和政府信譽(yù)的官員，要追究責(zé)任。在行政審批、行業(yè)監(jiān)管、公共資源交易等領(lǐng)域，將嚴(yán)重違法失信企業(yè)列為重點(diǎn)監(jiān)管對象，依法依規(guī)采取限制或者禁止企業(yè)進(jìn)入相關(guān)行業(yè)等懲戒措施。對嚴(yán)重違法失信企業(yè)法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和對失信行為負(fù)有直接責(zé)任的注冊執(zhí)業(yè)人員等，依法限制擔(dān)任相關(guān)職務(wù)。欠債不還甚至是逃債，這種行為不僅對債權(quán)人的合法權(quán)益造成了損害，還對社會誠信造成了嚴(yán)重的損害，對法律的權(quán)威也是一種踐踏，因此必須采取罰款、納入失信名單、限制高消費(fèi)、強(qiáng)制執(zhí)行等措施來對其進(jìn)行懲處。

（四）稟賦善意包容執(zhí)法因子提振法治服務(wù)，催生和保護(hù)市場主體發(fā)展活力

健全的市場機(jī)制是促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要因素。為此，需要在建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化要素市場配置，完善要素市場運(yùn)行機(jī)制，健全要素交易規(guī)則。通過優(yōu)化經(jīng)營環(huán)境，使資源要素在總體生產(chǎn)率上達(dá)到均衡，提升生產(chǎn)組織的效能，從而創(chuàng)造更多的價(jià)值。《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》中明確提出，要對市場化的要素配置進(jìn)行改革，就必須推動要素市場體系的構(gòu)建，使生產(chǎn)要素的價(jià)格由市場決定，自主有序地流動，有效分配和公平分配。市場是資源配置的決定性因素。只有完善的市場機(jī)制，才能使資源得到充分利用。因此，在市場準(zhǔn)入、經(jīng)營和退出等問題上，必須從產(chǎn)權(quán)保護(hù)、合同履行、市場聯(lián)通、公平競爭和有效監(jiān)管等方面進(jìn)行深入研究[7]。一是必須堅(jiān)守“嚴(yán)格準(zhǔn)入”的原則。就是要平等對待各種所有制企業(yè)，設(shè)置產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入門檻，并在經(jīng)營管理上進(jìn)行創(chuàng)新，繼續(xù)深化外貿(mào)制度的改革。二是要加強(qiáng)反壟斷與反不正當(dāng)競爭的執(zhí)法與懲處，對擾亂市場秩序和不正當(dāng)競爭的行為，要堅(jiān)決杜絕。三是要積極探索各種管理模式。對與傳統(tǒng)行業(yè)密切相關(guān)、具有一定競爭優(yōu)勢的企業(yè)，要讓其通過多樣化的經(jīng)營模式參與到市場中來，從而確保各種企業(yè)都能在法律上平等、合理地參與市場競爭。在市場退出方面，要對企業(yè)重組、關(guān)閉、破產(chǎn)等相關(guān)法律制度進(jìn)行深入研究，使各方有權(quán)自由地選擇退出。通過完善市場機(jī)制、促進(jìn)競爭和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)金融體系的國際化和現(xiàn)代化，提高資本配置效率。與國際接軌，加強(qiáng)對外商投資的信心。

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