張葉

關(guān)鍵詞：晚明；歲修；河工；潘季馴；財(cái)政管理

明中葉以降，隨著賦役征收手段從實(shí)物、勞役向白銀轉(zhuǎn)移，官府內(nèi)部財(cái)政運(yùn)作的核算技術(shù)提高，法定的國家財(cái)政收入逐漸定額化，形成可以量化、預(yù)算的正額財(cái)政。但明清國家財(cái)政經(jīng)制所限定的經(jīng)費(fèi)支出范圍和額度，并不能給中央和地方各項(xiàng)事務(wù)提供足夠的財(cái)源，尤其當(dāng)各級政府面臨緊急且臨時(shí)性的財(cái)政開支時(shí)，只能依賴于經(jīng)制外的經(jīng)費(fèi)籌措和報(bào)銷渠道。明代后期，日益膨脹的軍費(fèi)、大工營建等預(yù)算外開支，給國家財(cái)政管理和運(yùn)作帶來極大的危機(jī)和挑戰(zhàn)。其中，黃河、淮河、運(yùn)河等大河治理與維護(hù)的費(fèi)用越來越高昂，也占據(jù)了各級財(cái)政支出的相當(dāng)大部分。

河工經(jīng)費(fèi)包括平時(shí)維護(hù)的常態(tài)開支和臨時(shí)大工的非常態(tài)開支，與軍費(fèi)具有相似性。晚明河臣常將治河比作邊防，所謂“防河如防虜，守堤如守邊”，既希望河務(wù)能夠像九邊軍事一樣得到重視，也力圖使河費(fèi)如同軍餉一般，建立常態(tài)化財(cái)政管理機(jī)制，以應(yīng)對日常和突發(fā)工程的需要。明代中后期，由于黃河全流奪淮入海，河患集中于徐州以下河段，尤其是黃、淮、運(yùn)交匯的南河、中河地區(qū)。萬歷時(shí)期，以潘季馴為首的河道官員在黃淮下游河道兩岸興筑長堤，并開始建立每年改筑或加幫堤壩、添筑馬頭埽、修閘、栽柳及挑浚淤泥的歲修制度，以加強(qiáng)常規(guī)性維護(hù)的方式，穩(wěn)固河道，防范河決。此即所謂“黃、運(yùn)二河冬春之交，有歲修三法，曰疏、筑、?！?/p>

河道工程及維護(hù)具有多重管理的特征，其經(jīng)費(fèi)涉及官府諸多部門，定額化的河費(fèi)體系經(jīng)歷了長時(shí)間的形成過程。學(xué)術(shù)界關(guān)于明代河工經(jīng)費(fèi)的討論，或從河夫征調(diào)的角度，提及河役裁革折銀后的賦役負(fù)擔(dān)，或分類羅列運(yùn)河建設(shè)專項(xiàng)資金與非專項(xiàng)資金的主要來源。但前賢學(xué)者對明代河道歲修創(chuàng)設(shè)的財(cái)政意義、歲修工程的實(shí)質(zhì)，以及河工資源分配與供應(yīng)的邏輯并未展開深入考察。本文從明代河工經(jīng)費(fèi)的征派、貯存、支用等環(huán)節(jié)出發(fā)，以歲修銀來源的變化為核心，分析在河工大興的萬歷年間創(chuàng)設(shè)歲修制度的目的和意義，討論歲修的維持和實(shí)際作用，并借此管窺晚明河道衙門調(diào)撥資源的方式，及其財(cái)政管理的手段與機(jī)制。

一、量用征派與總貯府州：萬歷以前的河工經(jīng)費(fèi)

河道維護(hù)所需要的資源主要包括人力和物力，即閘夫、壩夫、淺夫等夫役和樁草、苘麻等工料。明初，河工夫役屬于雜役，就近僉派沿河州縣里甲人戶親身應(yīng)役、辦納工料，作為徭役負(fù)擔(dān)的一部分，“歲用樁草、苘麻就令閘、淺人夫采辦”；修理閘壩之類的應(yīng)急工程所需物料則“取給有司庫藏，或概征于民”。明代中葉，隨著賦役銀納化的展開，運(yùn)河徭役逐漸改為折銀雇募，工料也多以銀錢征派，構(gòu)成了官府掌握的日常性河工經(jīng)費(fèi)。

在賦役貨幣化的最初階段，河工專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)以“量用征派”為原則，由工部分司預(yù)先會計(jì)、編派，州縣官府征收并貯存。成化年間，工部開始在運(yùn)河關(guān)鍵地點(diǎn)設(shè)立都水分司，分段管理河工事務(wù)，“始分河道為三節(jié)，北自通州至德州、南自沛縣至儀真，各屬郎中一員，中自德州至濟(jì)寧，屬山東按察司官一員”，形成由中央外派官員與地方官府共同負(fù)責(zé)的河務(wù)管理體系。當(dāng)時(shí)，工部郎中郭升以有司出辦修理閘壩的工料困難為由，將河工夫役應(yīng)辦樁草中的半數(shù)折收銀錢。其后，由于各年工程量不一，實(shí)物工料征收多則易致腐朽，折征銀錢多則民力不堪，故該郎中“不拘常額，量用多寡，定擬征派”，根據(jù)河工物料實(shí)際使用需要，調(diào)節(jié)實(shí)物、貨幣形態(tài)的征收，實(shí)物物料足用便可。于是，“銀錢積有羨余，樁草不致朽腐”，州縣官府開始存積河工專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

河工資源的配置傾向于工程重點(diǎn)區(qū)域，受到河道變遷的影響，以黃河與運(yùn)河的關(guān)系為轉(zhuǎn)移，在“量用征派”理念的指導(dǎo)下，河工經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)出區(qū)域間不均衡的特點(diǎn)。明代中前期，黃河中游多次決口，向東北或東南輻射，河患主要集中在山東、河南。故二省僉派大量淺夫、堤夫、堡夫等河夫，苘麻、磚石等物料的征收數(shù)量也較其他地方更多。從萬歷《大明會典》記載的河道錢糧額征之?dāng)?shù)來看，北河郎中所屬山東府縣征收的樁草銀、裁革夫役銀合計(jì)達(dá)31，106兩，占“運(yùn)河錢糧”總數(shù)的近一半，山東、河南二省管河道所征黃河錢糧亦為數(shù)頗多。可見，河工經(jīng)費(fèi)的征收集中于特定地域而形成定額，如后人所言：“河道錢糧，山東、河南額派原多?！?/p>

隨著河工夫役、物料折征的增多，地方官府所收貯的河道銀兩也漸成規(guī)模，從征收到出納環(huán)節(jié)都?xì)w有司負(fù)責(zé)，而缺乏稽查，以致被挪用于其他財(cái)政開支。起初，河工經(jīng)費(fèi)“散貯于臨河州縣，云以便支放，河南者或徑發(fā)工所，以便分給”，3銀兩輕便、易于支用，反而“遂致那（挪）借侵欺，無從查考”。成化年間，朝廷已經(jīng)制定禁例，規(guī)定非河工之事不得擅支河銀，“凡漕河所征樁草，并折征銀錢，以備河道之用，毋得以別事擅支及無故停免”。至正德十五年（1520），皇帝又下詔：“沿河軍衛(wèi)有司貯庫樁草、夫價(jià)銀，非關(guān)河道急務(wù)，不得擅用?！北M管如此，也難以避免州縣所征收、貯存的河工經(jīng)費(fèi)被挪作他用，并未用于河道專項(xiàng)開支。

嘉靖年間，河道官員加強(qiáng)了對河銀出納的監(jiān)管和稽查，并提高銀兩收貯層級，從散貯于州縣改為總貯于府州，以達(dá)到專供河道支用的目的。嘉靖十五年（1536），總河李如圭指出，河道銀兩“若積貯年久數(shù)多，稽考未至，未免仍為各衙門那（挪）借侵欺，不得實(shí)用，今查已有二十余萬兩尚未查明”，因而要求“慎出納而嚴(yán)稽考”。7經(jīng)北河、南河郎中和河南管河道副使建議，在劉天和、李如圭兩任總河的推動下，河道銀兩收貯的地點(diǎn)提升至府州一級衙門，“北直隸、山東則總貯于東、兗、滄、德四府州，南直隸則總貯于淮、揚(yáng)、徐三府州，河南則總貯于開封一府，余所屬州縣不得有分毫積，且置循環(huán)簿各二，一赴都御史，一赴郎中、副使，各按季倒換稽查”，通過兩級河道官員監(jiān)管河銀收納和支放，希望杜絕挪用侵欺之弊。

于是，河道經(jīng)費(fèi)形成了由地方有司分級分工負(fù)責(zé)出納、工部郎中主管稽查簿籍的管理制度，如北河郎中轄境內(nèi)，“出納之制則有司存，征科于州縣有司，總貯于府有司，支發(fā)于掌印有司，給領(lǐng)于佐貳有司，郎中惟驗(yàn)估繩費(fèi)，度力信直，省成計(jì)弊”。也就是說，在河道經(jīng)費(fèi)總貯于府級銀庫后，銀兩支放、給領(lǐng)的權(quán)力也上升到府級衙門，分別由掌印官和佐貳官負(fù)責(zé)。這既是為了匹配工部分司的行政層級，便于稽查和核算；也是以此應(yīng)對逐漸擴(kuò)大的河道工程規(guī)模，便于調(diào)配經(jīng)費(fèi)，集中財(cái)力辦大工。

簡言之，成化時(shí)期，夫役、物料等河工資源開始部分地折征，構(gòu)成了貨幣化的常規(guī)河道經(jīng)費(fèi)，由州縣官府收貯，工部都水分司則掌握征派、調(diào)撥之權(quán)，根據(jù)河工實(shí)際需要編派征收之?dāng)?shù)。隨著地方有司存貯河工銀兩數(shù)量的日益積累，而支用層面缺乏監(jiān)管，河工經(jīng)費(fèi)難免被挪用于官府其他開支。因此，嘉靖年間，河道衙門將河銀從散貯于州縣變?yōu)榭傎A于府州，試圖通過提高庫貯層級，嚴(yán)格冊籍稽查，保證河銀能夠用于河工正項(xiàng)開支。

二、萬歷前期的歲修之法與歲修之費(fèi)

嘉靖中期以后，黃河開始固定地從徐州、邳州奪淮、泗入海，泥沙淤積迅速，決口多發(fā)，治河重點(diǎn)區(qū)域從山東、河南轉(zhuǎn)移到黃、淮、運(yùn)交匯的徐州至淮安段河道。隆慶時(shí)，翁大立、朱衡等先后治河，而成效不顯。萬歷六年（1578），黃河又于淮安府桃源縣西北決口并北流，清河口淤塞，淮水南徙，淮揚(yáng)一帶皆遭水淹。潘季馴被任命為總理河漕都御史兼工部右侍郎，經(jīng)略兩河，重修高家堰，在徐、邳之間的黃河兩岸筑縷堤、遙堤、格堤，構(gòu)筑起嚴(yán)密的堤岸防護(hù)體系，通過抬高洪澤湖水位，束水攻沙，蓄清刷黃，將黃河河道基本穩(wěn)定下來。層層大堤須用大量人力看守和定期維護(hù)，河道疏浚的頻次也有所增強(qiáng)，河道官員們開始建立日常維護(hù)的歲修制度，以此鞏固大工成果。而歲修所需的河工夫役和物料遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了州縣有司歲額征收河費(fèi)的供應(yīng)范疇，經(jīng)費(fèi)來源成為突出問題。

（一）萬歷八年兩河歲修之定制、定額

萬歷七年（1579）十月，兩河大工宣告完成，工科給事中尹瑾隨即受命踏勘檢驗(yàn)工程，核查經(jīng)費(fèi)開支情況。萬歷八年（1580）初，尹瑾、潘季馴先后奏陳河工善后事宜，除了繼續(xù)大工未盡的工程，即石砌高家堰、修筑徐北堤壩之外，還從創(chuàng)設(shè)制度、積貯經(jīng)費(fèi)兩方面著手，建立長效的河道維護(hù)機(jī)制。

一方面，尹、潘二人規(guī)定每年開展修筑堤壩、疏浚河道的工程，即黃淮兩河歲修的主要內(nèi)容。尹瑾提出“定法制以核歲修”，具體來說，“行令管河司道等官，每歲嚴(yán)督各該管河官，率領(lǐng)守堤官夫，務(wù)將各遙堤覓取真淤老土，定限加高五寸、加厚五寸，柳葦歲加栽植，勿令稀疏，閘壩歲加修葺，勿令圮壞，年終管河郎中會同該道躬親核驗(yàn)”。據(jù)《水部備考》所記載的河道疏浚程期，自濁河口到清河縣的黃河縷堤、遙堤“歲歲修治”，南河所轄儀真、瓜洲至清河縣河道原本三年挑浚一次，改為“每年調(diào)集儀真、江都、高郵、寶應(yīng)、山陽、清河六州縣原編堤淺閘壩等夫，分工修治”。

另一方面，他們特別強(qiáng)調(diào)積貯河工經(jīng)費(fèi)的重要性，均提出“備積貯以裕經(jīng)費(fèi)”，實(shí)施歲修必須要有足夠的經(jīng)費(fèi)作為保障。尹瑾認(rèn)為，河工物料“寧備而不用，毋寧用而不備”，顯示出同樣是日常性河工開支，大工之后的經(jīng)費(fèi)征派理念與成化時(shí)期的“量用征派”有著顯著不同。潘季馴也指出，與其等到河道潰防之時(shí)請發(fā)內(nèi)帑，不如未雨綢繆提前預(yù)備工料，“歲修之工必不可缺，則工料之費(fèi)必不可少，故積貯實(shí)治河第一義也”

相比山東、河南額派河道錢糧足夠使用，南直隸淮、揚(yáng)、徐等府州歲額樁草銀僅有2，000余兩，實(shí)征在庫不滿數(shù)百兩。據(jù)查，上年黃淮大工支銷后余剩24萬余兩，已解還戶部12萬兩，此番善后工程已不敷支用，則每年歲修堤防之費(fèi)無從支取。于是，尹瑾提出了經(jīng)費(fèi)籌措方案：“或河南、山東河道銀兩，或運(yùn)司挑河鹽銀，或徐、淮各處鈔稅，或撫按贓罰，或多方措處。大約每歲共湊銀三萬兩，歲為定額，解貯淮安府庫，專備兩河修守之費(fèi)”，即定額每年調(diào)撥3萬兩，貯存于淮安府庫，將之作為修理黃淮兩河的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。在這四類款項(xiàng)中，題請余鹽、贓罰未得到戶部允許，故潘季馴與巡鹽御史商議，將兩淮運(yùn)司的90萬鹽引每引帶鹽四斤，每斤征銀五厘，計(jì)征18，000兩，“解淮安府貯庫，聽兩河歲修之用”。另外，議于河南河夫銀撥6，000兩，淮安、揚(yáng)州兩鈔關(guān)及徐州倉分司商稅各留2，000兩，“共足三萬之?dāng)?shù)，俱解淮庫，以濟(jì)河工”。工部則對此做了些許調(diào)整，淮、揚(yáng)、徐三處商稅銀各減一千，即共支給3，000兩，河南河夫銀增加三千，即支與9，000兩。

萬歷八年底，上述歲修銀每年定額調(diào)撥方案正式得到了皇帝的批準(zhǔn)：“萬歷八年十一月內(nèi)，蒙本院題奉欽依，歲修銀三萬兩內(nèi)，該鹽運(yùn)司帶征鹽引銀一萬八千兩，河南協(xié)濟(jì)銀九千兩，淮揚(yáng)兩鈔關(guān)并徐州戶部稅銀三千兩，每年征解淮庫，專備各工支用?！?/p>

最終組成歲修經(jīng)費(fèi)的3種來源中，除了河南河夫銀之外，另兩項(xiàng)都屬于對戶部財(cái)政收入的題留，涉及河道衙門與戶部之間的財(cái)政關(guān)系。尹瑾擔(dān)心動用鹽銀、鈔稅會與戶部發(fā)生沖突，在奏疏中特意強(qiáng)調(diào)河漕的重要性，稱“臣非不知鹽銀、鈔稅關(guān)系邊儲，但河漕關(guān)系京儲，較之邊儲，似尤緊要，況河道通而后鹽船通，有河漕而后有鈔稅也”。潘季馴則直接澄清，運(yùn)司所帶征的鹽銀與邊儲無關(guān)，“往歲原供挑河之用，不系解部濟(jì)邊之?dāng)?shù)，委應(yīng)征解河工備用”，同樣以修河是為了轉(zhuǎn)運(yùn)漕糧為由，“戶、工二部似屬一體”，希望戶部準(zhǔn)許河道題留鹽銀和鈔關(guān)稅銀。

從地域來看，運(yùn)司帶征鹽銀和鈔關(guān)、徐倉稅銀都屬于南直隸江北范圍內(nèi)的調(diào)用，河南河夫銀雖然來自于河役折征，但因跨省調(diào)撥，被視為“協(xié)濟(jì)”。隨著河道工程重心的轉(zhuǎn)移，江北地區(qū)的原額征派顯然無法適應(yīng)河工歲修的要求，通過跨省協(xié)濟(jì)來彌補(bǔ)河工經(jīng)費(fèi)的地域差異性，亦是資源配置的合理手段。從歸屬來看，上述銀兩源自于地方府縣、兩淮鹽運(yùn)司、淮揚(yáng)鈔關(guān)、徐州倉戶部分司等諸多衙門，亦被稱作“各衙門協(xié)濟(jì)歲修銀兩”?？绲赜颉⒖绮块T協(xié)濟(jì)而來的歲修銀兩，涉及多重財(cái)政關(guān)系，導(dǎo)致了其供應(yīng)的不穩(wěn)定。

首年度的兩河歲修工程于萬歷八年冬季興工，次年三月中旬前完成。具體工程包括加筑淮揚(yáng)運(yùn)河“年例歲修之堤”及改建減水壩等，共需銀23，653兩，從“見請歲修積貯銀兩”及大工余剩銀動支。至于歲修經(jīng)費(fèi)的支銷流程，則于萬歷九年（1581）兩淮運(yùn)司、鈔關(guān)等衙門將銀兩解運(yùn)到淮安后，管河官員前往銷算并領(lǐng)銀。潘季馴令運(yùn)司“自萬歷九年為始”帶征鹽引銀，解淮安府貯庫；6淮安府萬歷十六年（1588）查核歲修銀往年賬目時(shí)，“自萬歷九年起至十五年止”，均表明萬歷八年度的歲修銀，實(shí)際上于次年撥解至淮安貯庫。

在首年度歲修開始之前的萬歷八年九月，潘季馴就任南京兵部尚書。次年，工部規(guī)定了歲修銀的核算和奏銷程序，使得河道衙門積貯錢糧的愿望受制于中央財(cái)政的分配。萬歷九年七月，工部奏稱：“河道歲修錢糧宜敕督臣照各邊年餉事例，歲費(fèi)若干，存留若干，悉解工部貯庫，遇河工缺乏，通融請給，”并得到皇帝同意。也就是說，工部不僅要求掌握河道歲修的支出賬目，而且要將每年工程花費(fèi)所剩余的銀兩銷算后收回，并重新分配。

工部官員對潘季馴的兩河大工和歲修之法給予了高度評價(jià)：“潘公殫智畢慮，兩載奏功，而又定為歲修之法，后此者善循之，雖百世可也?！眲?chuàng)設(shè)兩河歲修的主要意義，在于確立了年例修理堤壩、疏浚河道的規(guī)制，以及每年從各衙門收解歲修銀的定額數(shù)量和調(diào)撥方式。而實(shí)際上，歲修制度下每年具體工程量仍有所不同，3萬兩歲修銀的定額難以匹配具體支出需求，“歲額銀不過三萬兩，而歲修銀至有六七萬者”，歲修工程的實(shí)施仍然受困于經(jīng)費(fèi)不足。另外，如果站在勞役負(fù)擔(dān)者的立場，地方州縣及百姓并不愿意每年投入重復(fù)性勞動，更傾向于一勞永逸地解決河道水患。如高郵湖運(yùn)堤的歲修被當(dāng)?shù)厝艘暈樨?fù)累，萬歷十三年（1585）南河郎中許應(yīng)逵利用開鑿寶應(yīng)越河的余剩物料，調(diào)集各州縣河道銀，包磚修砌了高郵城西運(yùn)堤，使“郵民永免歲修之苦”

（二）萬歷十六年歲修銀來源變化

定額3萬兩的歲修銀來自于各衙門的協(xié)濟(jì)，于萬歷九年開始征解后，實(shí)際交到淮安的銀兩多有拖欠。萬歷十四年（1586），巡鹽御史稱，因掣鹽缺額，運(yùn)司只能以開荒銀來供給河工歲修，導(dǎo)致正鹽壅滯，故提出停止加帶鹽銀。于是，運(yùn)司“奉文蠲免四千五百兩”，即僅支給河道13，500兩，管河司道官提出，“將山東河夫銀四千五百兩”補(bǔ)充缺額。因此，萬歷十五年成書的《水部備考》記載，“淮安府庫歲修銀三萬兩”由“兩淮運(yùn)司鹽銀一萬三千五百兩、淮揚(yáng)徐三鈔關(guān)銀三千兩、河南河夫銀九千兩、山東徭夫銀四千五百兩”構(gòu)成，3年終時(shí)支銷情況須造冊奏繳。隨后，歲修銀中淮安、揚(yáng)州鈔關(guān)和徐州戶部分司的3，000兩稅銀，亦被停止供應(yīng)河工，仍然解交戶部。司道官又“撥瓜儀盤壩腳米銀、徐屬派剩麥銀，系原議解給徐呂二洪、靈璧等處夫銀之?dāng)?shù)，共二千陸百余兩，抵補(bǔ)前額”，意味著河道官員只能從其掌握的河工經(jīng)費(fèi)內(nèi)部盡量調(diào)撥。

潘季馴的兩河大工僅維持了數(shù)年安瀾，至萬歷十五年，黃河中游河道又開始屢被沖決，朝中治河之議紛亂不一。在此背景下，工科都給事中常居敬被派往河道巡視，次年四月潘季馴被重新起任為右都御史總督河道。潘季馴追查其離任期間歲修銀的收支情況，發(fā)現(xiàn)實(shí)際征解多寡不定，尤其是跨地域協(xié)濟(jì)的河銀，無法保證供應(yīng)，支出層面也較為混亂，并未在年度內(nèi)按時(shí)買料、雇夫修河。因此，潘、常二人再度強(qiáng)調(diào)積貯歲修錢糧，進(jìn)一步嚴(yán)格行政程序，推動歲修工程的制度化。

萬歷十六年時(shí)，山東河夫銀4，500兩被撫按“仍留彼處募夫挑?！?，并未協(xié)濟(jì)至江北；河南河夫銀9，000兩也因?yàn)?zāi)傷拖欠甚多，而暫時(shí)免于起解，由該年輕赍二升河工銀內(nèi)“量留九千兩抵作河南應(yīng)解之?dāng)?shù)”。因此，原本3萬兩歲修銀的調(diào)撥來源中，只剩13，500兩的鹽引銀，而當(dāng)年修河所支已有4萬余兩，“所出之?dāng)?shù)浮于所入之額已三倍”，寶應(yīng)、邵伯二湖筑堤的緊急工程則另需費(fèi)26，228兩。5這也說明，歲修工程在運(yùn)作過程中，實(shí)際上是冬季興工之前先支領(lǐng)庫存銀兩，再于次年收納各衙門解淮的年例銀兩后核銷。

河道官員此時(shí)只能再次議處歲修錢糧的來源，工部郎中、兵備道等提出，將因瓜洲建閘而蠲免六升的過江腳米再恢復(fù)征收二升，即5，688兩；并將本為河工正項(xiàng)錢糧而近年解濟(jì)邊餉的輕赍二升銀歸還河工一半，即13，750兩，“通收淮庫，作歲修支用”。潘季馴與總漕舒應(yīng)龍認(rèn)為不應(yīng)再將過江米加派于江南百姓，而應(yīng)把輕赍二升銀都存留河工支用，三年之后，再將其中一半解部濟(jì)邊，一半作為河工歲修銀兩。但當(dāng)時(shí)該項(xiàng)銀兩已經(jīng)解部，故潘季馴等提出，“先于漕庫或淮安府庫借支別項(xiàng)銀兩應(yīng)用，俟輕赍米銀解到之日，照數(shù)補(bǔ)還”。對此，戶部允許從淮庫借支26，228兩，以支付修砌湖堤工程，至于以半數(shù)輕赍二升銀補(bǔ)充歲修河費(fèi)的申請，戶部則稱可不拘泥于半數(shù)之分，“以后凡遇有應(yīng)修工程，不妨照數(shù)再行奏留。如無工程，即以濟(jì)邊，隨時(shí)通融，不必各分其半，以致臨時(shí)支用不敷，又煩瀆請”。因此，在來源于各衙門協(xié)濟(jì)的歲修之費(fèi)無法保證供應(yīng)的情況下，河道衙門能夠留用的只有輕赍二升銀，使其具有了河工錢糧備用金的性質(zhì)，隨時(shí)奏留，就近從淮庫中調(diào)撥。

萬歷十八年（1590），中河所屬的徐邳段黃河修筑長堤需添募夫役，潘季馴再次申請奏留輕赍二升銀，證明歲修銀日益無法滿足實(shí)際支用需要，河道衙門在可支配范圍內(nèi)動用儲備資金，作為兩河歲修的補(bǔ)充財(cái)源?；窗哺畮靺f(xié)濟(jì)中河的歲修銀兩僅供買辦樁草、磚灰等物料，而隨著原本里甲僉派的河役逐漸逃亡，中河夫役只能采取召募形式，雇夫工食和犒賞銀共9，600兩，超出了河工經(jīng)費(fèi)的預(yù)算范圍。于是河臣札行司道，轉(zhuǎn)行淮安府，要求從其奏留的輕赍二升銀中每年支給。由此，中河的歲修銀分為兩部分，均從淮安調(diào)撥，買辦物料的支出由歲修銀供給，雇募夫役的工食銀從輕赍二升銀中動支。

另一方面，從支出情況來說，定額3萬兩的歲修銀“系供淮、揚(yáng)、徐、邳一帶浚筑河防夫工、物料之用”，其中“每年支給高堰等處堤閘夫役工食一千七百余兩，止存銀二萬八千二百余兩，以為中、南兩河買料雇夫之需”。潘季馴第四次治河期間，又將各類堤壩閘座工程重加修葺，其經(jīng)費(fèi)多使用歲修銀，例如包砌淄溝至姜家橋的漕河石堤，用銀9，440兩，“于歲修并輕赍米銀內(nèi)動支”；徐州段增砌石堤的工程耗費(fèi)，“以二十一年為始，應(yīng)用錢糧俱于歲修銀內(nèi)剖處”。

常居敬、潘季馴先后制定了經(jīng)費(fèi)支領(lǐng)和工料買辦的程序，嚴(yán)格時(shí)間限制，強(qiáng)化冊籍稽查，落實(shí)官員責(zé)任，進(jìn)一步推進(jìn)歲修工程的制度設(shè)計(jì)。鑒于此前河道衙門動支錢糧的數(shù)目并未奏報(bào)中央，常居敬作為中央監(jiān)察系統(tǒng)派駐河道的官員，要求河道諸臣每年底將歲修經(jīng)費(fèi)的支出款項(xiàng)逐條開列奏明，“一切歲修經(jīng)費(fèi)，年終明開條件，具疏奏聞，奏冊、青冊部科備照”?？频拦偻ㄟ^掌握冊籍賬目，介入并規(guī)范歲修經(jīng)費(fèi)的年終審計(jì)，稽查支銷狀況，以期減少支出環(huán)節(jié)的虛冒浮費(fèi)。

潘季馴則詳細(xì)規(guī)定了歲修工程買辦工料、動工興修的具體進(jìn)度，重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)提前預(yù)備，“虜至而后為治兵繕甲之計(jì)，則必為虜所乘，河漲而后為鳩工聚材之計(jì)，則必為河所乘”。7根據(jù)季風(fēng)性氣候特點(diǎn)，黃淮兩河水漲泛濫多發(fā)生在夏秋時(shí)節(jié)，故潘季馴設(shè)計(jì)的完整歲修流程起始于十月秋防結(jié)束，完成于四月夏汛之前，共分為4個(gè)階段，從踏勘堤防該修之處、預(yù)算物料和夫役數(shù)目，到上報(bào)、核準(zhǔn)冊籍，再到支領(lǐng)歲修銀、買辦工料，均設(shè)定相應(yīng)時(shí)限，尤其是給予前期買辦物料充足的準(zhǔn)備時(shí)間，“應(yīng)辦物料即行各掌印官支領(lǐng)歲修銀兩，如數(shù)買辦”。工部最終規(guī)定的程序是：“動支錢糧，選委員役，通限十一月內(nèi)計(jì)議停當(dāng)，類報(bào)總河衙門批允；正月內(nèi)辦完物料，隨即興工；四月初工程告竣。每年著為定規(guī)，后期者參處。”凡涉及經(jīng)費(fèi)開銷的環(huán)節(jié)，都要求掌印官親自操辦，司道官和總河衙門掌管冊籍，在過程中核查并監(jiān)督。如同漕運(yùn)各個(gè)環(huán)節(jié)有程限制度，河道官員也希望真正以年為周期，通過控制各程序完成時(shí)間，形成每年按時(shí)修浚的規(guī)范性管理制度。

總之，萬歷八年，潘季馴等在黃淮交匯地區(qū)創(chuàng)立歲修之法和歲修之費(fèi)，以積貯資金、早辦工料為目的，試圖加強(qiáng)河工資源儲備，建立黃河兩岸堤壩的常態(tài)化維護(hù)機(jī)制，形成專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的固定征解和支銷程序。歲修銀定額3萬兩，每年從兩淮鹽運(yùn)司、鈔關(guān)及山東、河南二省調(diào)撥，解貯于淮安府庫。但協(xié)濟(jì)而來的各衙門經(jīng)費(fèi)多有欠解，無法保證定額供應(yīng)，使得潘季馴在萬歷十六年第四次總河時(shí)，只能就近題留輕赍二升銀等戶部收入，與漕運(yùn)衙門共享淮庫的儲備資金。

三、明末黃淮歲修的維持與困境

萬歷中期以降，江北地區(qū)的河費(fèi)越來越匱乏，在黃淮南徙、水勢漲溢的背景下，潘季馴雖然給后人留下了嚴(yán)密的黃河兩岸堤防體系，但是不斷增筑的堤壩也加劇了歲修的工程量，導(dǎo)致“雖萬歷八年曾題請歲修河道銀三萬兩，而歲出每浮于歲額，東那西借，朝給暮空，即有緊急工程，亦多以匱乏而輟”。不僅3萬兩歲修銀常年缺額，實(shí)際入不敷出，而且河道大工、急工也因缺少經(jīng)費(fèi)而無法實(shí)施。明末，國家財(cái)政中各類臨時(shí)性開支大增，歲修之法的常規(guī)性逐漸被打破，歲修銀的定額變得有名無實(shí)。

萬歷二十一年（1593），巡鹽御史要求停止加帶鹽引銀，“將歲解淮安修河鹽銀一萬三千五百兩自二十二年停止免解”，得到戶部同意。自萬歷十四年蠲免4，500兩之后，至此兩淮運(yùn)司不再向河道衙門協(xié)濟(jì)經(jīng)費(fèi)，歲修銀失去了最大的一筆經(jīng)費(fèi)來源。巡鹽御史提出，“其修河銀于淮揚(yáng)二鈔關(guān)并儀真閘船稅、徐呂逃夫扣銀通融濟(jì)用”。然而，儀真閘船稅“向系河道見支錢糧，與歲修銀相兼支用，未可作為新增之?dāng)?shù)”；“淮安鈔稅俱無浮額，揚(yáng)州關(guān)鈔又浮缺不常”，難以預(yù)計(jì)浮額；“逃夫銀”即徐呂洪夫逃亡所扣發(fā)的工食銀，本就該用于雇募夫役。所以，商稅浮銀、逃夫銀等不能預(yù)算數(shù)額的稅項(xiàng)，無法成為河工年例專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的來源。

于是，萬歷二十三年（1595），河漕諸臣又只能重新尋找歲修銀的來源，彌補(bǔ)鹽引帶征銀的缺口。司道官提出，鑒于此前兩年歲修所欠缺并借支官銀之?dāng)?shù)分別達(dá)19，121兩、16，861兩，因而在原額3萬兩之外，再須1萬兩左右，才能滿足一年修筑之費(fèi)，建議將歲修銀額數(shù)增至每年4萬。他們希望擴(kuò)大江北河費(fèi)的協(xié)濟(jì)范圍，分?jǐn)偟秸麄€(gè)運(yùn)河沿線地區(qū)，“以天下之全力經(jīng)理天下公共之漕河”。也就是按漕糧加征附加稅，將江南、浙江的過江腳米恢復(fù)征收三升，即210余萬石漕糧每石折銀一分五厘，可得31，574.25兩；江西、湖廣82萬石漕糧，每石加征二升河工米，可得8，200兩，共計(jì)可獲得39，774.25兩。其中13，500兩抵補(bǔ)停免的鹽銀，1萬兩作為歲修銀增額，3，240兩支付徐州鎮(zhèn)口閘溜夫工食銀及其他開支，余下13，034.25兩留作河工五年大修經(jīng)費(fèi)。總漕褚衭支持了司道官的建議，奏請將歲修銀定額增加1萬兩，從長江以南的有漕州縣加征近4萬兩，“俱隨糧交付運(yùn)官，過淮交納漕庫收貯”，作為兩河歲修和大修之費(fèi)。但是，當(dāng)年底，戶部酌議：“以江、湖二省民力困敝，不堪加增，止以江南、浙江原免腳米量復(fù)二升”，即只同意復(fù)征江南、浙江的過江腳米二升，也就是21，049.5兩，給付河工支用，而未準(zhǔn)加征于江西、湖廣。

此后，江南過江腳米成為江北歲修河費(fèi)的主要來源，作為固定解發(fā)淮安府的項(xiàng)目，在地方志中多有記載。如萬歷《重修常州府志》的過江腳米條目下記載：“（萬歷）二十三年，每石再復(fù)二升，折銀一分，解江北河工之用，該銀一千七百五十兩，至今照派?！边@延續(xù)了明代中后期漕費(fèi)轉(zhuǎn)化為財(cái)政公用的趨勢，繼輕赍二升扣留銀之后，再次將重新加征的漕糧附加稅用作河工之費(fèi)，達(dá)到了以漕治河，使江北河費(fèi)重負(fù)轉(zhuǎn)嫁到財(cái)賦資源發(fā)達(dá)地區(qū)的目的。

值得注意的是，在褚衭等人的理念中，所謂歲修工程主要是為了解決當(dāng)下的緊急河患，每五年開展一次的大修才是謀求長久之計(jì)，“每年有歲修，以完目前之急，五年有大修，以垂永久之利”。河道官員希望在歲修銀之外，再積貯大修經(jīng)費(fèi)，將加征過江腳米銀的三分之一積累五年可得65，100余兩，“會查大修工程，估計(jì)呈詳本院，題請動支前銀，大加修整，工完另行造冊奏繳，不入歲修之內(nèi)”。他們試圖將歲修與大修經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌分配，分別冊籍管理，在支用環(huán)節(jié)上各自落實(shí)，反映出盡管歲修銀連年缺額，河道官員依然努力積累可支配資金。

萬歷二十八年（1600）時(shí)，淮安府所收解的河道歲修銀仍維持3萬兩的定額，分別出自河南協(xié)濟(jì)銀9，000兩、徐州倉麥銀（即派剩麥銀）1，059兩、鳳陽府堤夫銀403.2兩、漕運(yùn)車盤腳米銀（即瓜儀盤壩腳米銀）1，578兩、輕赍二升銀4，459.8兩、江南和浙江各府過江腳米銀13，500兩。而實(shí)際上各衙門征解逐年拖欠，管河司道官稱，歲修銀“雖有三萬兩之名，而無三萬兩之實(shí)”。

因此，兩河歲修銀自萬歷八年創(chuàng)設(shè)，由鹽運(yùn)司、鈔關(guān)及河南、山東河夫銀協(xié)濟(jì)，于萬歷九年開始解發(fā)淮安，而后在官府之間的利益博弈下，逐漸從鹽稅、鈔關(guān)稅等商稅轉(zhuǎn)而向田賦附加稅攤派。（見表一）如漕撫李三才追述：“其后鹽引壅滯，無從征解，鹽銀盡行停止，三關(guān)稅銀復(fù)還歸戶部，而河南協(xié)濟(jì)銀兩又多拖欠，乃復(fù)題留輕赍扣留二升米等銀內(nèi)支用?！弊畛踝h定的協(xié)濟(jì)款項(xiàng)漸次歸還原屬衙門，河漕諸臣只能從田賦收入及其他河工經(jīng)費(fèi)內(nèi)調(diào)撥，甚至加征，漕糧附加稅成為較為穩(wěn)定的歲修銀供應(yīng)來源。以輕赍二升銀、過江腳米銀等田賦收入抵補(bǔ)歲修河費(fèi)的缺口，本質(zhì)上屬于戶部經(jīng)制收入對河道系統(tǒng)的進(jìn)一步撥付，這也加深了河道衙門、工部與戶部之間的糾葛，使河工經(jīng)費(fèi)的支用更加受制于中央朝廷的控制。

萬歷后期，國家財(cái)政的各項(xiàng)應(yīng)急開支對財(cái)政經(jīng)制產(chǎn)生了沖擊，礦監(jiān)稅使四出，包括河道歲修銀在內(nèi)的各類存留于地方支用的經(jīng)費(fèi)都遭到了內(nèi)監(jiān)的搜刮，被解入中央及內(nèi)府財(cái)政之中。萬歷二十八年，圣旨要求查解河道錢糧進(jìn)內(nèi)府，以助大工，其中淮安府庫存歲修銀14，815兩“盡數(shù)動支，聽候內(nèi)監(jiān)陳增處類解進(jìn)用”。萬歷三十年，工部尚書姚繼可籌措河道大工所需百萬之費(fèi)，申請將此前稅使搜括的河道經(jīng)費(fèi)歸還，“河道歲積錢糧近以稅使搜括五萬三千有奇，望諭令照數(shù)還給，以濟(jì)目前急用”，得到皇帝允許，及“以后不必搜括”的圣旨。如大學(xué)士沈一貫所言：“往昔河漕所以久而無敝者，實(shí)以歲修不輟之故，而所以能歲修不輟者，實(shí)以河道頗有余積之故。自稅使搜括以來，所在罄竭如洗?！笨梢姡瑲q修工程依靠河道衙門積貯和調(diào)撥的經(jīng)費(fèi)得以維系，而礦監(jiān)稅使竭澤而漁式收斂各類經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致河道歲修無錢能用，難以落實(shí)。同時(shí)，河道系統(tǒng)內(nèi)部大工勃興，耗費(fèi)甚巨，歲修銀兩亦被投入大工之中，用于各類臨時(shí)支出，逐漸失去了年例工程的常規(guī)意義。

天啟、崇禎時(shí)期，黃淮水漲，潰堤頻發(fā)，所謂歲修工程實(shí)則以筑塞決口、搶修堤壩為首要任務(wù)。同時(shí)，河工經(jīng)費(fèi)連年欠解，已征的部分又被大量移解遼東兵餉、陵寢大工等開支，河帑匱乏，歲修銀無法保證3萬兩的定額，只能依賴折夫、由閘、梁頭、四稅等淮、揚(yáng)二府本地商稅收入作為補(bǔ)充。

為了應(yīng)對河道急工，天啟年間在任的南河郎中朱國盛對工料買辦時(shí)限進(jìn)行了更嚴(yán)格的規(guī)范，相比萬歷十六年潘季馴制定的歲修流程，提早了一兩月之多，強(qiáng)調(diào)在固定的時(shí)限內(nèi)完成年例歲修，將經(jīng)費(fèi)更快速、高效地投入買辦工料。同時(shí)，要求管河官員及時(shí)銷算歲修經(jīng)費(fèi)，并于秋防告竣的九月間，“將本年歲修截算，未完者并入來年之?dāng)?shù)”，即行預(yù)估下年歲修工料；在司道官的監(jiān)督下，州縣委官赴府庫支領(lǐng)銀兩，“隨行申明府庫，凡河工錢糧文到即發(fā)，不許該房勒索，稽遲委官”。崇禎四年（1631）夏季，“河湖交漲，漕堤所在告決，歲修工程萬不可緩”，南河郎中徐標(biāo)緊急筑塞運(yùn)河河堤決口，并估算歲修工程用銀數(shù)目，經(jīng)工部批復(fù)，淮安府屬山陽、清河二縣估用工料銀2，909兩，于河道歲修銀內(nèi)動支。

總之，萬歷后期以降，兩河歲修銀已經(jīng)得不到來自鹽運(yùn)司、鈔關(guān)等其他系統(tǒng)衙門的協(xié)濟(jì)，只能以輕赍二升銀、過江腳米銀等漕糧附加稅作為相對固定的來源，總河衙門將本屬于戶部經(jīng)制收入的漕費(fèi)扣留在淮安，由其支銷并分配。另外，定額3萬兩的歲修銀入不敷出更加明顯，常受到河道臨時(shí)大工及其他國家應(yīng)急財(cái)政開支的提取，事實(shí)上難以有效地積貯河工經(jīng)費(fèi)。因此，總河衙門和工部分司都格外重視河銀的支用環(huán)節(jié)，通過提前工料買辦時(shí)限、嚴(yán)格領(lǐng)銀程序，以期更高效地將歲修銀用于河工。

四、結(jié)語

實(shí)物財(cái)政向貨幣財(cái)政的轉(zhuǎn)型，深刻影響了明朝政府內(nèi)部財(cái)政管理體制的改變，國家通過將財(cái)政收支定額化、預(yù)算化，劃定和分派不同層級官府之間的財(cái)政責(zé)任。從財(cái)政的角度考慮，隨著賦役折銀征收，河工物料、夫役不再依靠徭役組織自行辦理，以總河、工部分司、地方管河官為代表的河道管理機(jī)構(gòu)介入河工資源和經(jīng)費(fèi)的收支、貯存，建立財(cái)政儲備，以應(yīng)對愈發(fā)頻繁的河工維護(hù)需要，便是萬歷時(shí)期“歲修”制度出現(xiàn)的原因。

萬歷八年潘季馴等人創(chuàng)立歲修之法，力圖在臨時(shí)性河道大工之外，設(shè)置黃淮下游河道的常規(guī)維護(hù)機(jī)制，并定額征派3萬兩，作為年例歲修的專項(xiàng)河工經(jīng)費(fèi)。在征收層面，由于明代河道工程的重點(diǎn)從河南、山東向黃淮交匯的南直隸江北地區(qū)轉(zhuǎn)移，歲修經(jīng)費(fèi)主要依賴跨地域、跨部門的財(cái)政調(diào)撥。歲修銀最初由鹽運(yùn)司、鈔關(guān)、河南和山東河夫銀“協(xié)濟(jì)”，而后主要依賴輕赍二升銀、過江腳米銀等漕糧附加稅，從征收數(shù)額不定的商稅轉(zhuǎn)而向定額的田賦收入攤派甚至加征。至萬歷后期，歲修銀款項(xiàng)的來源范圍越廣，越說明征解的不穩(wěn)定，常處于權(quán)宜撥補(bǔ)的狀態(tài)。

但是，每年固定額度的收入實(shí)際上難以適應(yīng)河道工程量和經(jīng)費(fèi)開支的年際差異，入不敷出是常態(tài)，導(dǎo)致歲修之法的核心其實(shí)在于確立歲修銀的支用項(xiàng)目和定額調(diào)撥方式，以及河道衙門在地方上儲積可供調(diào)用的經(jīng)費(fèi)。挪移、借支、協(xié)濟(jì)都是官府資源調(diào)撥和財(cái)政運(yùn)作的常見手段，故河道衙門更重視支用層面的管理，希望通過嚴(yán)格管控會估、領(lǐng)銀、買辦等環(huán)節(jié)的時(shí)間，規(guī)范冊籍奏報(bào)和銷算程序，快速高效地使用經(jīng)費(fèi)。自潘季馴兩河大工后創(chuàng)設(shè)歲修制度，歲修銀的籌措和維持就一直是河道衙門賴以積貯經(jīng)費(fèi)的手段，逐漸形成了相對固定的征解路徑和支銷程序。因此，可以認(rèn)為，歲修工程的財(cái)政運(yùn)作邏輯，本質(zhì)上是通過每年定額調(diào)撥并按需分配歲修銀，確定運(yùn)河沿線地區(qū)（特別是淮、揚(yáng)、徐地區(qū)）各級各類官府供給河工的財(cái)政負(fù)擔(dān)分配比例，利用核算、奏銷等行政程序及冊籍審查，形成自上而下、中央集權(quán)式的財(cái)政管理方式。

事實(shí)上，須區(qū)別對待“歲修”的工程意義與財(cái)政意義，隨著時(shí)間的推移，歲修工程反而更大程度上是在應(yīng)急修補(bǔ)，而非日常維護(hù)，于歲修中寓搶修之意。如崇禎時(shí)南河郎中徐標(biāo)所述，“雖二三年內(nèi)，間一歲修，不過補(bǔ)塞罅漏之術(shù)”。一旦在實(shí)際運(yùn)作中，工程開支需求超過了定額征派的規(guī)模，歲修的夫役、物料無法足額征調(diào)和辦納，難免產(chǎn)生額外之征，勢必突破一條鞭法后所形成的正額財(cái)政結(jié)構(gòu)，以及官府內(nèi)部的財(cái)政調(diào)撥體系，從而削弱了歲修工程按時(shí)限年例運(yùn)作的可能性。至清代，經(jīng)制化的“河工歲修”亦包括歲修和搶修兩方面內(nèi)容。