沈思源

摘? ?要：政府在智慧養(yǎng)老服務中履行職責，是現(xiàn)代服務型政府的職能乃至國家與社會關系的一個縮影。政府主導下的智慧養(yǎng)老服務具有現(xiàn)代老齡化社會治理的特征，是老齡化社會治理的一條新路徑。當前，政府在履行智慧養(yǎng)老服務責任中存在諸多碎片化問題。從實踐上看，應當完善智慧養(yǎng)老服務中的政府責任體系，關注智慧養(yǎng)老服務的制度政策建設、資源整合以及監(jiān)管機制建設等問題。

關鍵詞：智慧養(yǎng)老；政府責任；老齡化社會治理

中圖分類號：D669? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）09-0088-04

一、問題的提出

我國人口老齡化程度日益嚴峻。截至2023年年底，全國60周歲及以上老年人口29 697萬人，占總人口的21.1%，其中65周歲及以上老年人口21 676萬人，占總人口的15.4%[1]。人口結構老齡化與現(xiàn)有社會經濟體制的不協(xié)調給社會平穩(wěn)運行帶來諸多挑戰(zhàn)，比如對社會保障體制形成壓力、帶來公共安全隱患、對傳統(tǒng)文化造成沖擊[2]。尤其是養(yǎng)老需求在數(shù)量和質量上急劇增長，已然是政府和民眾關注的重點問題。

為了更好地滿足日益增長的養(yǎng)老需求，人們開始尋求更加高效便利的養(yǎng)老方式。近些年，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術的迅速發(fā)展，為人們帶來了智能化的生活方式，人們的思想和行動發(fā)生了革命性的變化，養(yǎng)老模式也發(fā)生了嬗變，在這個過程中“智慧養(yǎng)老”應運而生。智慧養(yǎng)老可以說是科學技術和社會經濟發(fā)展的時代產物。智慧養(yǎng)老服務的運行需要整合多個養(yǎng)老服務供給主體和多種養(yǎng)老資源，其構建和推行依靠個人力量只能是舉步維艱，需要國家行使公權力才能實現(xiàn)。

智慧養(yǎng)老服務體現(xiàn)了服務型政府著力解決民生問題、保證人民的養(yǎng)老權利的特點。將傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代整體性治理有機結合，以高效精準地滿足老人的養(yǎng)老需求為目標，可以說是今后老齡化社會治理的重要路徑。而政府作為構建智慧養(yǎng)老體系的重要社會力量，在構建良好的國家與民眾關系中具有推動作用，是維護社會秩序和提升老齡化治理成效的必備條件。正因如此，智慧養(yǎng)老是老齡化社會治理可能的新路徑，以“國家—社會”關系理論為基礎，論證政府在智慧養(yǎng)老中履行職責的必要性，檢視智慧養(yǎng)老中政府責任的實踐，進而提出智慧養(yǎng)老中政府責任的優(yōu)化路徑，以期為智慧養(yǎng)老的發(fā)展提供更好的思路和對策。

二、智慧養(yǎng)老：老齡化社會治理的一條新路徑

既有的關于老齡化社會治理的研究中，不同程度地將老齡化視為“問題”，形成了對于老齡化社會治理的認知偏差，導致了老齡化社會治理的困境[3]。智慧養(yǎng)老模式正是采取積極的態(tài)度應對老齡化進程，并將傳統(tǒng)與現(xiàn)代結合，進而成為老齡化社會治理的一條可能路徑。

（一）智慧養(yǎng)老是老齡化社會治理理念轉變的體現(xiàn)

楊善華認為，可能通過人為的干預改變影響人口老齡化的兩個核心因素，即總和生育率和老年人生理上的衰老，那么也可能通過干預改變人口老齡化進程[4]，也就是采用干預方法積極應對老齡化，保障老年群體的生存發(fā)展權益。老齡化社會治理理念轉變主要在兩個方面：其一，家庭結構和功能的變遷使得養(yǎng)老服務逐漸由“家庭”走向“社會”。養(yǎng)老服務的社會化要求政府承擔起相應的責任，向全社會提供養(yǎng)老服務，使養(yǎng)老服務成為一種“公共”服務[5]。享受養(yǎng)老服務已成為公民享有的基本權利內容，政府為民眾提供養(yǎng)老服務不再是人道主義的社會救濟，而是公民的養(yǎng)老權利保障。其二，老齡化的社會治理長期處于碎片化的狀態(tài)。老齡化的碎片化治理表現(xiàn)在養(yǎng)老政策、服務供給主體以及資源碎片化和分散化，各部門專注于自己的職能和職責。碎片化的治理模式不僅降低了政策效能，也削弱了制度供給能力，這是整合機制不完善的結果。智慧養(yǎng)老正是利用大數(shù)據(jù)技術將養(yǎng)老服務供給主體、資源和制度所提供的信息整合在一起，避免信息不對稱造成的沖突，從而實現(xiàn)養(yǎng)老資源的高效利用和養(yǎng)老服務質量的提升，進而有效驅動老齡化的社會治理從“碎片化”邁向“整體性”。整體性治理不僅僅是智慧養(yǎng)老的內在機制與碎片化問題的解決對策，更是老齡化社會治理的內在要求和深層內核。政府通過整體性治理解決碎片化治理困境，更好地為民眾提供養(yǎng)老服務，實現(xiàn)養(yǎng)老權利的有力保障。

（二）智慧養(yǎng)老是傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代治理的結合

在劇烈的社會變遷下，“4-2-1”抑或“4-2-2”已成為現(xiàn)代中國家庭結構的重要特征，這些少子化和老齡化的家庭結構削弱了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的供給能力。在家庭結構變遷的同時，個人主義和利己主義隨之興起，代際關系也發(fā)生了變化。有學者認為，在現(xiàn)代化進程中，孝的主導性已經式微，但其社會底色沒有變[6]。家庭功能和孝道文化在現(xiàn)代化進程中發(fā)生了變遷，對現(xiàn)代社會有了新的回應并在當今社會發(fā)揮作用。傳統(tǒng)家庭文化對家庭凝聚力、代際關系具有很強的約束力，并在未來的家庭結構和家庭功能的變化中表現(xiàn)出極強的韌性，使家庭養(yǎng)老持續(xù)作為中國養(yǎng)老中的重要支柱。另一方面，智能時代的到來，大數(shù)據(jù)技術能夠為政府治理提供更加全面有效的信息，是其與整體性治理的重要連接點，有效驅動養(yǎng)老服務邁向整體性治理[7]。智慧養(yǎng)老和老齡化社會治理都不是孤立的制度或實踐，而是多元主體和多元資源協(xié)調共治的有機構成。將智慧養(yǎng)老視為一個整體，以整體性和可持續(xù)性作為切入點和落腳點，而政府作為主導者，承擔起老齡化治理的治理主體，整合自身資源和內部聯(lián)動機制，從制度政策機制上打破碎片化的治理困境。最終實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會組織、家庭、個人等多個主體參與養(yǎng)老服務供給，構成多元共治格局，進而促進老齡化社會治理。

（三）智慧養(yǎng)老是老齡化社會治理的重要路徑

首先，智慧養(yǎng)老是大數(shù)據(jù)驅動社會治理的重要實踐形式。大數(shù)據(jù)驅使國家治理的組織結構和決策過程轉型，賦予國家或政府新的角色[8]。大數(shù)據(jù)對國家治理理念、治理范式和治理手段的革新具有重要影響，進而成為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。同時，大數(shù)據(jù)技術也是智慧養(yǎng)老的重要技術支撐，在提供養(yǎng)老服務的過程中可以通過智慧平臺的信息交流，實現(xiàn)老齡化社會治理主體的有效參與和養(yǎng)老資源的有效整合。其次，智慧養(yǎng)老擴大了老齡化社會治理的參與力量。老齡化治理是政府、社會組織、家庭、個人等多元社會主體的治理，也是多元社會治理主體共同參與的治理。參與主體多元化是智能時代老齡化社會治理區(qū)別于傳統(tǒng)老齡化治理的一大特征，而智慧養(yǎng)老的本質就是協(xié)調多元老齡化社會治理主體，整合養(yǎng)老資源和信息。不同的社會治理主體結合自身優(yōu)勢資源在不同治理階段發(fā)揮作用。最后，智慧養(yǎng)老豐富了老齡化社會治理形式。老齡化社會治理中已有社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結合、日間照料中心等多種形式，這些老齡化社會治理形式積極應對老齡化，但是都存在其固有的缺陷，不能滿足養(yǎng)老需求的多元化。在此基礎上，老齡化治理在實踐中不斷探索深化，結合現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術，探索和發(fā)展智慧養(yǎng)老模式對老齡化社會治理工作具有重要作用。

三、智慧養(yǎng)老中政府履責的實踐檢視

智慧養(yǎng)老模式是大數(shù)據(jù)技術和養(yǎng)老產業(yè)結合的產物，在其運作過程中，大數(shù)據(jù)技術促進現(xiàn)有的制度和政策革新，以有效提高資源利用率和服務質量，但這需要政府根據(jù)社會與經濟的發(fā)展，以超越個體和職能部門的視野進行整體性治理。

（一）智慧養(yǎng)老制度仍需不斷完善

規(guī)范的智慧養(yǎng)老制度體系是養(yǎng)老服務供給主體行動的基礎和依據(jù)。構建規(guī)范的制度體系意味著契約關系的形成，制約著訂立契約雙方的行動，一方面，養(yǎng)老服務供給主體要遵守國家的各項規(guī)章制度；另一方面，政府要履行職責維護好供給主體和服務對象的權益，規(guī)范市場機制，確保智慧養(yǎng)老的良好運作。實際上，當前我國智慧養(yǎng)老還處于探索階段，政府和相關職能部門印發(fā)了大量的規(guī)范性文件，比如，2017年，工業(yè)和信息化部、民政部、衛(wèi)生計生委印發(fā)《智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展行動計劃（2017—2020年）》；2015年，國務院印發(fā)《關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》。按照我國立法法的相關規(guī)定，這些智慧養(yǎng)老政策只屬于“其他規(guī)范性文件”的范疇，而不屬于法律，即目前智慧養(yǎng)老在法律方面仍需進一步完善[9]。另一方面，由于我國存在城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異，社會基本養(yǎng)老保障制度陷入碎片化的困境，這樣的碎片化現(xiàn)象在智慧養(yǎng)老中也同樣存在，也表現(xiàn)出區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異。智慧養(yǎng)老是傳統(tǒng)養(yǎng)老模式智慧化的模式，其發(fā)展與智慧社區(qū)、智慧醫(yī)療等建設密切關聯(lián)。比如，上海市、杭州市這樣的新型智慧城市，其智慧平臺、智能技術、大數(shù)據(jù)等與智慧養(yǎng)老密切相關的體系構建走在全國前列，而社會經濟基礎較差、信息技術發(fā)展較為落后的農村和西部城市，智慧養(yǎng)老的建設和推廣舉步維艱，這樣的情況還有進一步加劇的趨勢。不管是智慧養(yǎng)老法律的完善，還是智慧養(yǎng)老政策的碎片化，必須要政府履行職責才能得到有效改善。

（二）養(yǎng)老服務供給主體碎片化

目前智慧養(yǎng)老服務體系構建尚未完善，存在養(yǎng)老服務供給主體碎片化的問題。多元主體參與治理是現(xiàn)代社會治理的特征，但是協(xié)調機制不完善導致了碎片化的困境，進而造成資源利用率低和協(xié)調成本高等問題。智慧養(yǎng)老中養(yǎng)老服務供給主體碎片化主要表現(xiàn)在科層制和社會分工精細化的安排下，養(yǎng)老服務呈現(xiàn)條塊式分化。一方面，養(yǎng)老服務供給需要科層制體系內各級政府的協(xié)調和參與，要進行自上而下的縱向動員。專業(yè)分工背景下的職能部門進行自上而下的養(yǎng)老服務供給有效地提高了管理效率，但是各部門按其獨立的職責分工參與養(yǎng)老服務供給，形成了養(yǎng)老服務供給“條條”分割的特征。另一方面，養(yǎng)老服務供給是建立在政府權力的地區(qū)劃分基礎之上，因而各個地區(qū)都是獨立的養(yǎng)老服務供給主體。政府權力的分散化實際上就決定了養(yǎng)老服務供給的碎片化，進而構成養(yǎng)老服務供給的地區(qū)分化，形成明顯的“塊塊”劃分現(xiàn)狀。比如，2017年工信部、民政部等部門制定的《智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展行動計劃（2017—2020年）》，盡管文件中制定了總體目標和重要任務，但是對于各部門的具體職能、任務以及實施細則并無具體的制度和程序設計，因而容易導致“多頭管理”的局面或“權力死角”的困境，進而降低了政策效能、養(yǎng)老供給效率和質量。

（三）養(yǎng)老服務資源分散化

事實上，養(yǎng)老服務供給過程中的主體協(xié)調與資源整合是同步的。主體的協(xié)調更多的是科層制內部權力的轉移，而資源整合則相對復雜，由于地區(qū)、行業(yè)等因素存在差異。與養(yǎng)老供給主體碎片化相對應，現(xiàn)有養(yǎng)老服務資源呈現(xiàn)分散化。主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，智慧養(yǎng)老資源分散在不同部門。比如，衛(wèi)健委主要負責制定和落實醫(yī)養(yǎng)結合政策，并承擔老年醫(yī)療健康、疾病防治、心理健康等工作；人社部門主要負責養(yǎng)老服務人員的專業(yè)化培訓、資格審核、人才隊伍培養(yǎng)等工作；殘聯(lián)涉及到殘障老人的權益保障、扶助殘障老人平等參與社會生活等工作。精細化分工背景下涉及養(yǎng)老服務供給的職能部門根據(jù)其專業(yè)化職責制定相應的政策制度，進而造成一系列的行政沖突，難以實現(xiàn)資源有效整合與統(tǒng)一服務供給。其二，智慧養(yǎng)老資源分散在不同地區(qū)。從實踐層面看，各部門的養(yǎng)老服務資源最終要落實到地方政府。政府權力分散化下，不利于養(yǎng)老服務資源的有效利用和最優(yōu)配置，導致養(yǎng)老資源分散化，無法實現(xiàn)跨域整合資源、共享資源。

四、智慧養(yǎng)老中政府責任體系的完善之道

智慧養(yǎng)老是智能時代提升養(yǎng)老服務質量的重要方式，要想不斷發(fā)展和推行并成為老齡化社會治理的重要路徑，需要不斷完善政府責任體系，加快制度政策建設，加快協(xié)調理念落到實處以整合養(yǎng)老資源，并加快監(jiān)管機制建設，以實現(xiàn)養(yǎng)老服務的高效優(yōu)質供給。

（一）加快智慧養(yǎng)老的制度政策建設

首先，由于我國養(yǎng)老法律的缺失以及養(yǎng)老政策碎片化導致智慧養(yǎng)老服務運行中存在一系列的行政沖突。相關職能部門應該進一步構建智慧養(yǎng)老政策的規(guī)范化路徑，為智慧養(yǎng)老運作提供制度依據(jù)，以提高智慧養(yǎng)老的服務質量和效率?；诖?，應該經過調研分析后先制定智慧養(yǎng)老發(fā)展過程中可能涉及到的關鍵性法律，然后根據(jù)實踐的基礎啟動立法程序，完善智慧養(yǎng)老法律制度。其次，我國智慧養(yǎng)老政策存在碎片化的現(xiàn)象，為了提升養(yǎng)老服務的規(guī)范性和有序性，政府應該重視智慧養(yǎng)老的頂層設計，加快體系化建設。就目前我國的智慧養(yǎng)老政策而言，整合各項政策應從兩個方面進行。其一，應明確各級政府與職能部門之間的權責。在養(yǎng)老服務供給過程中，職能部門與政府之間存在“權責分立”甚至出現(xiàn)“避責”的現(xiàn)象，導致基層政府創(chuàng)新缺失、權威流失、被動回應等嚴重后果，并引發(fā)鏈式反應[10]，不利于老齡化的社會治理。其二，應細化具體的實施準則。經過最高權力的決策制定出的制度政策，其意義在于執(zhí)行過程中能夠落到實處改善民生。政府在推動智慧養(yǎng)老規(guī)范化與法制化的過程中，應制定相關的實施細則，確保養(yǎng)老服務供給能夠有序進行。

（二）加快智慧養(yǎng)老的服務資源整合

高效協(xié)調智慧養(yǎng)老服務供給主體是整體性治理的思想前提，而整合多個養(yǎng)老服務供給主體的資源是將協(xié)調思想落到實處，整合的目的在于打破空間和地域的限制。智慧養(yǎng)老在資源整合過程中充分利用大數(shù)據(jù)技術，具有較強的技術主導傾向，使養(yǎng)老資源的整合缺乏社會基礎。養(yǎng)老服務資源的整合主要是在兩個方面：其一，加強各職能部門之間的資源整合。將民政部門、老齡辦、衛(wèi)健委等的養(yǎng)老服務資源有機整合，尤其是信息資源，將信息數(shù)據(jù)在大數(shù)據(jù)平臺上進行整合和共享，打破傳統(tǒng)信息壁壘，促進各部門之間高效聯(lián)動，提高資源利用率。其二，加快社會組織之間的資源整合。社會組織作為智慧養(yǎng)老服務的重要主體，具有協(xié)同社會資源的特點。政府與多元社會組織共同參與老齡化社會治理，以多元協(xié)同參與為基礎的運作，有利于實現(xiàn)養(yǎng)老資源的整合。在此過程中，政府與多元社會組織分享老齡化社會治理的權力，形成協(xié)同共治的模式，進而整合各社會組織的優(yōu)勢資源。比如，整合醫(yī)療衛(wèi)生資源、社工資源、文化娛樂資源等，共同為老人提供日常生活照料、健康管理、文化娛樂等多元化服務，改善老年人的生活質量。

（三）加快智慧養(yǎng)老的監(jiān)管機制建設

智慧養(yǎng)老在保障基礎養(yǎng)老服務的基礎上，提供更加精準化、智慧化和個性化的養(yǎng)老服務，以更好地構建服務型政府。但是在提供養(yǎng)老服務的過程中，不能脫離政府的監(jiān)管。因而，政府應通過政策制定，充分發(fā)揮引導與監(jiān)管的作用，保障養(yǎng)老服務供給的效率和質量。政府可以結合老年人的需求、服務對象認同度、服務質量反饋等信息構建智慧養(yǎng)老服務的監(jiān)管體系，明確服務標準，實現(xiàn)智慧養(yǎng)老服務規(guī)范化，以提高智慧養(yǎng)老服務的效率和滿意度，使民生得到改善。此外，政府還應該加快完善服務人員從業(yè)制度和服務標準、信用管理體系以及服務糾紛處理機制，有力保護智慧養(yǎng)老中老人的合法權益，促進老齡化社會治理的成效。

五、結束語

人口老齡化日益嚴峻，養(yǎng)老服務供給不足，養(yǎng)老需求日益增長，急需探尋新的養(yǎng)老模式。智慧養(yǎng)老是大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新興技術與整體性治理理念的有機結合，政府在其中起主導作用，有力推動了養(yǎng)老服務智慧化發(fā)展，提升了養(yǎng)老服務效率和質量。這種創(chuàng)新模式無疑是治理人口老齡化的有效路徑，但是現(xiàn)有的制度整合機制不夠完善，導致了制度不規(guī)范、養(yǎng)老服務主體及其資源碎片化。這些問題僅依靠個體力量是無法解決的，必須要政府承擔起責任進行整體性治理才能夠有效改善，進而有力保障民眾的養(yǎng)老權利。

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[責任編輯? ?劉? ?瑤]