方帥

作者簡(jiǎn)介：方 帥（1985—），男，漢族，安徽合肥人，本科，工程師，研究方向?yàn)閲烈?guī)劃。

摘要：隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)，全域土地綜合整治工作成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑。安徽省全域土地綜合整治省級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目在推進(jìn)過程中面臨規(guī)劃實(shí)施、資金籌措、公眾參與、行政管理等一系列問題。文章以安徽省無為市為例，對(duì)現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行分析和理論思考，提出了相應(yīng)解決思路與對(duì)策，以期為鄉(xiāng)村振興背景下全域土地綜合整治的實(shí)施提供參考和啟示。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；土地；綜合整治

文章編號(hào)：1674-7437（2024）01-0087-03 中國圖書分類號(hào)：TU984 文章標(biāo)識(shí)碼：A

為更好地貫徹習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，解決鄉(xiāng)村土地問題，合理配置農(nóng)村土地資源要素，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用，成為助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要舉措。安徽省無為市自2018年起充分借鑒浙江“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)，率先探索全域土地綜合整治試點(diǎn)工作機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)“土地綜合整治+”獨(dú)具地方特色的土地整治路徑和模式。2020年初，無為市啟動(dòng)了開城鎮(zhèn)和石澗鎮(zhèn)兩個(gè)全域土地綜合整治省級(jí)試點(diǎn)申報(bào)工作，兩個(gè)試點(diǎn)均于2021年底獲批，但是在試點(diǎn)推進(jìn)過程中遇到的一系列問題，制約著全域土地綜合整治工作有序開展。

1 無為市基本情況

無為市總面積2 022km2，轄20個(gè)鎮(zhèn)，人口121萬人。總地貌特征是“山環(huán)西北，水聚東南”，大體可分為平原區(qū)和低山丘陵區(qū)。現(xiàn)有6 384個(gè)自然村，農(nóng)村人口約74.97萬人，村莊點(diǎn)散、亂、小，且空心化率平均達(dá)45%。耕地面積111 200hm2，但是大多數(shù)耕地田埂多、溝渠多、連片少、地塊小，不利于大型農(nóng)用機(jī)械耕作作業(yè)。因此，無為市農(nóng)村全域土地綜合整治需求極其迫切，也說明該市農(nóng)村土地資源開發(fā)空間廣闊，利用潛力很大。為解決宅基地超標(biāo)、蠶食耕地、一戶多宅、布局散亂等問題，優(yōu)化鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)布局，實(shí)現(xiàn)耕地面積增加和土地利用效率提升的雙重效應(yīng)[1]。無為市以積極穩(wěn)妥、逐步推進(jìn)為原則，經(jīng)過認(rèn)真篩選，確定將開城、石澗兩鎮(zhèn)作為省級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)鎮(zhèn)，通過試點(diǎn)鎮(zhèn)的引領(lǐng)示范作用，以達(dá)到全面推進(jìn)的效果。

2 全域土地綜合整治實(shí)施問題

2.1規(guī)劃問題

全域土地綜合整治是一項(xiàng)復(fù)雜而重要的任務(wù)，需要進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和布局。一方面，無為市自然資源分布不均，土地利用現(xiàn)狀復(fù)雜多樣，圩區(qū)、山區(qū)村莊的發(fā)展需求各異，如何在區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌布局并實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置成為亟待解決的難題。另一方面，由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)問題，土地利益關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致規(guī)劃過程中容易出現(xiàn)沖突和阻力。

2.2資金問題

全域土地綜合整治需要投入大量資金，包括農(nóng)用地整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)和農(nóng)民收益補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。然而，無為市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，財(cái)力有限，特別是北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力較大，難以提供充足的資金。另外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)需要考慮到不同區(qū)域、不同村莊的差異性，因此，資金的分配和使用需要科學(xué)規(guī)劃和合理布局，這增加了資金問題的復(fù)雜性[2]。

2.3公眾參與問題

全域土地綜合整治的實(shí)施需要村民的積極參與和支持，但由于村民的知識(shí)水平和參與意識(shí)有限，在兩鎮(zhèn)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)際操作中存在一定困難。首先，農(nóng)民對(duì)土地綜合整治的重要性和必要性認(rèn)知不足，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面認(rèn)知。其次，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)或土地資源轉(zhuǎn)移中擔(dān)心自身利益受損，對(duì)于整治工作持保守或抵制態(tài)度，不愿意主動(dòng)參與。

2.4行政管理問題

全域土地綜合整治的實(shí)施需要無為市各級(jí)政府部門的協(xié)作和配合，協(xié)調(diào)管理存在一定難度。一方面，政府部門間的溝通和協(xié)作機(jī)制不完善，導(dǎo)致資源整合和工作銜接不暢，影響整治工作順利推進(jìn)。另一方面，部分鎮(zhèn)、村及部門在農(nóng)村土地管理方面的能力和經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)于整治工作的規(guī)劃和執(zhí)行存在困難[3]。

3 解決思路與對(duì)策

3.1建立科學(xué)合理的整治規(guī)劃體系

全域土地綜合整治要以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，充分銜接鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃的技術(shù)要求和編制成果，確保規(guī)劃銜接落地。全域土地綜合整治是銜接規(guī)劃布局到項(xiàng)目落地的紐帶，明確每個(gè)地塊的用途，向上落實(shí)國土空間規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，向下滿足產(chǎn)業(yè)振興、村民宜居宜業(yè)用地布局需求，科學(xué)安排全域土地綜合整治的工程規(guī)模、建設(shè)時(shí)序、資金籌措，切實(shí)有效地統(tǒng)籌各子項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)[4]。

一是充分調(diào)查研究。在全域土地綜合整治規(guī)劃中，通過調(diào)研分析鄉(xiāng)村的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)狀況，制定科學(xué)可行的綜合規(guī)劃，確保規(guī)劃的科學(xué)性、可行性和可持續(xù)性。堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，解決核心問題，發(fā)掘整治潛力。問題導(dǎo)向注重解決具體問題，如基礎(chǔ)設(shè)施差、生態(tài)環(huán)境退化等，而目標(biāo)導(dǎo)向注重發(fā)掘鄉(xiāng)村潛力，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，培育新業(yè)態(tài)，打造鄉(xiāng)村項(xiàng)目的特色和亮點(diǎn)。二是優(yōu)化空間布局。在規(guī)劃中要充分考慮不同地區(qū)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，合理安排土地利用和空間布局，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。要充分考慮土地開發(fā)潛力、生態(tài)環(huán)境承載能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響等因素，確定合理的土地規(guī)劃分區(qū)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、生活集聚區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、文化旅游區(qū)等，明確各區(qū)的發(fā)展方向和土地利用方式，分區(qū)提出整治的重點(diǎn)內(nèi)容和行業(yè)準(zhǔn)入條件，使鄉(xiāng)村發(fā)展各個(gè)方面相互促進(jìn)，形成良性循環(huán)。三是加強(qiáng)技術(shù)支持。解決規(guī)劃難題需要利用遙感影像、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，調(diào)查評(píng)估和分析研究土地資源情況，建立全域土地資源數(shù)據(jù)庫，收集各類土地?cái)?shù)據(jù)，包括土地類型、利用現(xiàn)狀、土地所有權(quán)情況等。通過分析數(shù)據(jù)，了解土地資源的現(xiàn)狀和存在的問題，為制定綜合整治規(guī)劃提供決策所需的科學(xué)數(shù)據(jù)和信息依據(jù)。四是加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。解決規(guī)劃難題涉及多方利益關(guān)系，需要政府、村民、企業(yè)等主體多方合作，建立起協(xié)同發(fā)展機(jī)制，形成共識(shí)，優(yōu)化規(guī)劃方案。

3.2加大資金支持力度

全域土地綜合整治建設(shè)內(nèi)容包括農(nóng)用地整理、建設(shè)用地復(fù)墾、礦山生態(tài)修復(fù)、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工程，需要大量資金支持，但地方多未設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政資金，難以確保資金的充足和有效利用。

一是應(yīng)加大資金支持力度。政府可以通過整合市直部門專項(xiàng)鄉(xiāng)村振興資金、調(diào)整財(cái)政政策、制定相關(guān)扶持政策等方式，提供更多的財(cái)政資金支持。還可以通過招商引資吸引社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興，如利用PPP模式吸引社會(huì)資本參與全域土地綜合整治[5]。二是建立多元化的資金籌措渠道。除了依賴政府財(cái)政資金，還可以通過銀行貸款（專項(xiàng)債）、企業(yè)投資等方式來籌措資金，鼓勵(lì)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)積極參與鄉(xiāng)村振興，通過投資和融資支持全域土地綜合整治。三是完善資金管理和監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)資金使用的透明度，建立完善的資金監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金的審計(jì)和監(jiān)督，確保資金使用的合法性和合規(guī)性。四是開展社會(huì)化的資金籌集活動(dòng)。通過發(fā)起募捐、設(shè)立專項(xiàng)基金等方式，吸引社會(huì)各界愛心人士和企業(yè)家參與，為鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目籌集資金。政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，用于解決鄉(xiāng)村振興中的資金需求。

3.3提升村民參與度

全域土地綜合整治是一項(xiàng)綜合且持久的工程，需要村民積極參與和支持。然而，無為市全域推進(jìn)土地綜合整治過程中也存在村民對(duì)全域工作的理解不足、缺乏對(duì)整治效益的認(rèn)知、參與動(dòng)力不足等問題。為增強(qiáng)農(nóng)民的參與意識(shí)和能動(dòng)性，可以采取以下措施。

一是加強(qiáng)宣傳教育。向村民充分介紹整治目的、意義和效益，使其充分了解整治工作對(duì)于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提升生活品質(zhì)的重要性。自然資源部門可以組織專門的宣傳團(tuán)隊(duì)，通過培訓(xùn)會(huì)、座談會(huì)、宣傳冊(cè)、橫幅標(biāo)語等形式，深入鎮(zhèn)、村向村民普及全域土地綜合整治的相關(guān)知識(shí)，增加村民對(duì)整治工作的了解和認(rèn)同。二是健全農(nóng)民參與機(jī)制，確保其能夠有序參與整治工作，設(shè)立村民參與委員會(huì)或村民代表機(jī)構(gòu)，組織村民代表參與整治的決策制定、項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施過程監(jiān)督。另外，可以建立健全與農(nóng)民利益相關(guān)的信息發(fā)布和反饋機(jī)制，及時(shí)向農(nóng)民通報(bào)整治工作的進(jìn)展和效果，聽取他們的意見和建議，并及時(shí)反饋給相關(guān)部門。三是出臺(tái)扶持政策。在整治項(xiàng)目實(shí)施過程中，可以為村民提供就業(yè)機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和職業(yè)技能培訓(xùn)，使其參與到整治工作中，從而增加其收入和就業(yè)機(jī)會(huì)。另外要加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，確保其合法權(quán)益不受侵犯，營造良好的參與環(huán)境，提高農(nóng)民參與的積極性。四是加強(qiáng)技術(shù)支持。邀請(qǐng)專家學(xué)者到農(nóng)村進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，傳授相關(guān)的整治技術(shù)和方法，幫助農(nóng)民解決實(shí)際問題。組織示范工程，向村民現(xiàn)場(chǎng)演示整治技術(shù)和方法的應(yīng)用，引導(dǎo)其學(xué)習(xí)和運(yùn)用整治技術(shù)。

3.4健全行政管理機(jī)制

在全域土地綜合整治實(shí)施過程中，政府各部門之間要加強(qiáng)協(xié)作與溝通，優(yōu)化工作流程，建立行政管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，提高全域土地綜合整治的實(shí)施效率和質(zhì)量。

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)力。建立健全統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，明確各級(jí)政府及相關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)限。在組織架構(gòu)上加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立全域土地綜合整治的統(tǒng)一指揮體系，確保政府行政管理的高效運(yùn)行。二是制定細(xì)化規(guī)范的政策法規(guī)。應(yīng)當(dāng)明確全域土地綜合整治的目標(biāo)、原則、標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，并建立政策法規(guī)的宣傳普及和監(jiān)督檢查機(jī)制，確保政策法規(guī)的有效貫徹落實(shí)。三是加強(qiáng)農(nóng)民參與和民主決策。充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，重視農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。在項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施過程中，開展廣泛的農(nóng)民宣傳教育，征求農(nóng)民的意見和建議，加強(qiáng)農(nóng)民與政府的溝通與互動(dòng)。四是建立監(jiān)督管理與問責(zé)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)全域土地綜合整治項(xiàng)目的跟蹤檢查和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和不足之處，并采取相應(yīng)的措施加以解決。對(duì)于存在問題和失職行為的責(zé)任人，要追究相應(yīng)責(zé)任，并進(jìn)行問責(zé)。五是加強(qiáng)信息化建設(shè)和數(shù)據(jù)共享。利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立健全全域土地綜合整治信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的及時(shí)共享和溝通。加強(qiáng)土地資源、農(nóng)田利用、房地一體、生態(tài)環(huán)境等數(shù)據(jù)的收集和共享，為政府決策提供科學(xué)依據(jù)。

4 相關(guān)思考與建議

一是要盡快出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)體系，加大金融支持力度。要制定統(tǒng)一的全域土地綜合整治政策性文件及技術(shù)規(guī)程，規(guī)范項(xiàng)目管理，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施；農(nóng)業(yè)、水利、交通等各相關(guān)職能部門也要出臺(tái)相應(yīng)配套制度，形成制度體系，確?；鶎釉谌蛲恋鼐C合整治工作中有序可行，避免基層在具體工作中“盲人摸象”，摸索前行。另外，建議省級(jí)政府出臺(tái)金融下鄉(xiāng)相關(guān)政策（最好能帶專項(xiàng)啟動(dòng)資金），引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)與實(shí)施組織深化合作，推廣“實(shí)施主體+銀行+龍頭企業(yè)”等融資模式，開發(fā)土地整治、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面專屬信貸產(chǎn)品，整合全鏈條信息，精準(zhǔn)開展信用評(píng)價(jià)以提高貸款發(fā)放效率，發(fā)揮綜合金融優(yōu)勢(shì)以保障全域項(xiàng)目實(shí)施。例如，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向全域綜合整治項(xiàng)目前期建設(shè)提供定制化金融產(chǎn)品，支持符合條件的全域土地綜合整治項(xiàng)目發(fā)行使用地方政府專項(xiàng)債券，鼓勵(lì)各地選擇合適的承貸主體，豐富貸款還款方式。統(tǒng)籌編制全域?qū)嵤┓桨负腿谫Y方案，確定融資主體和方式，提高項(xiàng)目融資成功率，增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)金流，同時(shí)盤活鄉(xiāng)村存量資源，鼓勵(lì)將符合條件的項(xiàng)目“打包打捆”交由市場(chǎng)主體實(shí)施（龍頭企業(yè)和社會(huì)資本），引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本投入。

二是縮短指標(biāo)交易周期，加強(qiáng)部門資源整合。對(duì)全域土地綜合整治產(chǎn)生的增減掛鉤和新增耕地指標(biāo)應(yīng)優(yōu)先交易，同時(shí)探索可以跨省級(jí)行政區(qū)域的交易平臺(tái)。建議國家、省重點(diǎn)工程和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)購買指標(biāo)時(shí)予以優(yōu)先購買權(quán)利，這樣可盡快獲得指標(biāo)收益，緩解全域土地綜合整治項(xiàng)目的資金壓力。農(nóng)村全域土地綜合整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各部門配合支持、協(xié)調(diào)一致。例如，融資部門要做好資金籌集和支撐，并做好“土地銀行”收儲(chǔ)土地的準(zhǔn)備工作。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要做好土地的“確權(quán)確股不確界”方案制定和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目打捆招商工作，為謀劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整合資金，以此確保項(xiàng)目區(qū)實(shí)施資金平衡。林業(yè)部門要做好林地地塊認(rèn)定，水利部門要做好不影響區(qū)域灌排條件廢棄坑塘、溝渠的認(rèn)定，出具相應(yīng)的證明文件，為復(fù)墾驗(yàn)收提供幫助。并大力整合涉農(nóng)資金，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、水利村村通、“最后一公里”資金、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金等，統(tǒng)一調(diào)配使用，項(xiàng)目收益更多地用于反哺鄉(xiāng)村，并大力優(yōu)化營商環(huán)境，爭(zhēng)取引入更多社會(huì)資金。

三是提升土地利用效率，統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境整治?，F(xiàn)行土地承包政策無法有效解決土地細(xì)碎化問題，制約了土地適度規(guī)?；?jīng)營。因此，開展土地綜合整治的同時(shí)要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引入，在不違背耕地“非農(nóng)化、非糧化”政策的前提下，主動(dòng)引入一批新型農(nóng)業(yè)企業(yè)，提升全域土地綜合整治項(xiàng)目的潛力和價(jià)值，為項(xiàng)目完成后提高項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民和村集體收入、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件打下基礎(chǔ)，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)需要開展土地綜合整治工程設(shè)計(jì)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，破解土地低效利用困局。同時(shí)，按照山水林田湖草系統(tǒng)治理和綠色發(fā)展的理念要求，在堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整林地、水域等生態(tài)用地布局。結(jié)合人居環(huán)境綜合整治、生態(tài)廊道建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，整合各類項(xiàng)目資源，對(duì)整治區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)，打造生態(tài)型全域土地綜合整治各項(xiàng)工程。

5 結(jié)束語

鄉(xiāng)村振興背景下，全域土地綜合整治的實(shí)施問題主要包括規(guī)劃問題、資金問題、農(nóng)民參與問題、行政管理問題。需要通過建立科學(xué)合理的規(guī)劃、加大資金支持力度、加強(qiáng)農(nóng)民參與和健全行政管理機(jī)制等措施，推動(dòng)全域土地綜合整治工作的有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)。這需要政府、農(nóng)民、社會(huì)各界的共同努力和合作，形成良好的政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)展格局。

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