黃麗靜　朱敬

摘 要 普通高中教育是建設(shè)高質(zhì)量教育體系的重要環(huán)節(jié)，是教育強國建設(shè)的重要基礎(chǔ)和必要內(nèi)容。我國普通高中建設(shè)制度前后經(jīng)歷了“堅持教育效率優(yōu)先，建設(shè)重點學(xué)校”的重點階段，“擴大優(yōu)質(zhì)教育資源，建設(shè)示范學(xué)?！钡氖痉峨A段和“強調(diào)教育質(zhì)量提升，建設(shè)特色學(xué)?！钡奶厣A段。普通高中建設(shè)制度“重點—示范—特色化”的變遷脈絡(luò)受到經(jīng)濟體制、教育管理體制以及教育價值取向等深層結(jié)構(gòu)的深刻影響，政策的自我學(xué)習(xí)及利益主體的互動角逐是制度變遷的內(nèi)生動力和直接動力。由于政府重點扶持職能的自我強化和學(xué)校恪守以往的利益固守，普通高中建設(shè)制度變遷表現(xiàn)出較為明顯的路徑依賴特點。未來，我國需以制度創(chuàng)新為著力點，深化普通高中特色化發(fā)展：一是重塑多元主體關(guān)系，激發(fā)普通高中特色化發(fā)展積極性；二是調(diào)整利益格局，優(yōu)化普通高中特色化發(fā)展制度環(huán)境；三是深化評價改革，創(chuàng)新普通高中特色化發(fā)展育人模式。

關(guān) 鍵 詞 普通高中教育；特色化發(fā)展；制度變遷；歷史制度主義

引用格式 黃麗靜，朱敬.我國普通高中建設(shè)制度變遷脈絡(luò)、邏輯與路向[J].教學(xué)與管理，2024（10）：7-12.

普通高中在整個學(xué)校教育體系中承上啟下，起著特殊而關(guān)鍵的作用。新中國成立以來，在一系列教育改革與發(fā)展中，我國逐漸形成具有中國特色的普通高中教育制度體系。從1953年的《關(guān)于有重點地辦好一些中學(xué)和師范學(xué)校的意見》（以下簡稱《意見》）到1995年的《關(guān)于評估驗收1000所左右示范性普通高級中學(xué)的通知》（以下簡稱《通知》），再到2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要（2010-2020年》），我國普通高中建設(shè)的價值轉(zhuǎn)型和制度選擇經(jīng)歷了“重點—示范—特色化”的發(fā)展歷程。那么，普通高中建設(shè)從重點走向特色化，其背后的變遷機制是什么？為何呈現(xiàn)如此明顯的路徑依賴特征？普通高中教育是建設(shè)高質(zhì)量教育體系的重要環(huán)節(jié)，是教育強國建設(shè)的重要基礎(chǔ)和必要內(nèi)容。站在新的歷史方位上，基于歷史制度主義理論，勾勒我國普通高中建設(shè)的制度變遷歷史脈絡(luò)，揭示制度變遷的邏輯，對于把握普通高中未來建設(shè)方向及其制度改革具有重要的現(xiàn)實意義。

一、軌跡勾勒：普通高中建設(shè)的制度變遷脈絡(luò)

根據(jù)普通高中建設(shè)制度變遷過程中出現(xiàn)的關(guān)鍵節(jié)點，立足于普通高中教育制度自身發(fā)展所呈現(xiàn)的特點，可將普通高中建設(shè)的制度變遷歷程劃分為重點階段、示范階段和特色化階段。

1.重點階段（1953—1993年）：堅持教育效率優(yōu)先，建設(shè)重點學(xué)校

中華人民共和國建立初期，面對極端落后的狀態(tài)以及眾多的人口與相對稀缺的資源所共同構(gòu)成的巨大壓力，必須通過重點學(xué)校的建設(shè)來快速培養(yǎng)與社會主義現(xiàn)代化事業(yè)相適應(yīng)的優(yōu)秀人才。1953年，在“整頓鞏固，重點發(fā)展”的文教工作方針指導(dǎo)下，我國出臺了《意見》?！兑庖姟访鞔_提出了辦一批重點中學(xué)的任務(wù)，并規(guī)定了各地重點中學(xué)數(shù)量。《意見》的出臺成為普通高中建設(shè)政策變遷的第一個關(guān)鍵點，標(biāo)志著我國中學(xué)建設(shè)理念由“普及為主”轉(zhuǎn)為“重點發(fā)展”。1962年，教育部頒發(fā)了《關(guān)于有重點地辦好一批全日制中、小學(xué)的通知》，要求擴大重點中學(xué)建設(shè)規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計，截至1963年9月，27個省市、自治區(qū)確定的重點中學(xué)共487所，占公辦中學(xué)總數(shù)的3.1%[1] ?！拔幕蟾锩逼陂g，重點學(xué)校政策被全面叫停。為補救10年人才培養(yǎng)的損失，國家把恢復(fù)和辦好重點學(xué)校作為滿足社會主義建設(shè)人才需求的主要舉措。教育部印發(fā)了《關(guān)于辦好一批重點中小學(xué)的試行方案》 （1978年）和《關(guān)于分期分批辦好重點中學(xué)的決定》（1980年），從經(jīng)費投入、辦學(xué)條件、師資隊伍、學(xué)生來源等方面提出分期分批切實辦好重點中小學(xué)的方案策略，得到了各地的積極響應(yīng)。

在這一階段，實施重點建設(shè)的教育戰(zhàn)略是教育資源匱乏情況下建設(shè)普通高中的一種無奈的現(xiàn)實選擇，具有的歷史合理性與必然性。這一時期，普通高中建設(shè)凸顯了社會本位下效率優(yōu)先的價值取向，將有限的資源向重點普通高中傾斜，推動了一批重點普通高中的發(fā)展，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)培養(yǎng)了一批急需人才[2] 。但與此同時，重點建設(shè)政策在一定程度上導(dǎo)致了學(xué)校在教育資源分配和教育質(zhì)量上的巨大差距，教育公平問題逐漸顯露。

2.示范階段（1994—2009年）：擴大優(yōu)質(zhì)教育資源，建設(shè)示范學(xué)校

20世紀90年代，社會大眾對優(yōu)質(zhì)普通高中教育資源的需求日趨增長，且隨著我國基礎(chǔ)教育與經(jīng)濟社會的發(fā)展，重點辦好一批重點中學(xué)的發(fā)展模式的積極作用日漸式微。在這樣的時代背景下，我國提出建設(shè)示范性高中的教育發(fā)展戰(zhàn)略，以擴大普通高中優(yōu)質(zhì)教育資源，緩解優(yōu)質(zhì)教育資源不足與人民群眾“上好學(xué)”的需求矛盾。1993年，國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要（1993）》）將“大城市市區(qū)和沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)積極普及高中階段教育”作為高中階段教育的發(fā)展目標(biāo)之一。為貫徹落實《綱要（1993）》要求，我國連續(xù)出臺了《國務(wù)院關(guān)于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》《關(guān)于評估驗收1000所左右示范性普通高級中學(xué)的通知》及《示范性普通高級中學(xué)評估驗收標(biāo)準（試行）》（以下《評估驗收標(biāo)準》），明確了建設(shè)和評估驗收1000所左右示范性普通高級中學(xué)的教育戰(zhàn)略任務(wù)，提出了示范性高中“改革、實驗、示范、高質(zhì)量、有特色、現(xiàn)代化”的辦學(xué)思想。這標(biāo)志著我國普通高中教育建設(shè)格局由建設(shè)重點普通高中轉(zhuǎn)向建設(shè)示范性普通高中，也成為我國普通高中建設(shè)制度變遷的第二個關(guān)鍵點。但在示范性普通高中建設(shè)與評估驗收實踐中，由于過分強調(diào)學(xué)校硬件基礎(chǔ)與升學(xué)率，忽略學(xué)校軟件發(fā)展，導(dǎo)致部分學(xué)校為獲得示范性稱號而盲目擴大規(guī)模，大興硬件建設(shè)，且應(yīng)試教育現(xiàn)象愈演愈烈。

普通高中建設(shè)由重點向示范發(fā)展是解決普通高中教育供需矛盾的重要策略，也是普及高中教育的重要舉措，具有較強的時代性、階段性特征。但就其本質(zhì)而言，示范性普通高中是重點普通高中的延續(xù)。從某種意義來看，示范政策建議進一步拉大了學(xué)校間的差距，刺激了應(yīng)試教育之風(fēng)，普通高中同質(zhì)化問題日益凸顯。

3.特色化階段（2010年至今）：強調(diào)教育質(zhì)量提升，建設(shè)特色學(xué)校

進入21世紀后，社會經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快，人才競爭日趨激烈，社會發(fā)展對人才培養(yǎng)提出了多樣化、創(chuàng)新性的新要求。然而，我國普通高中教育在辦學(xué)模式和辦學(xué)類型上呈現(xiàn)單一化傾向，其人才培養(yǎng)模式過于偏重應(yīng)試，這與社會發(fā)展對學(xué)生的多樣化、個性化與創(chuàng)新性需求形成鮮明矛盾。為解決這一矛盾，國家將普通高中建設(shè)戰(zhàn)略要點調(diào)整為特色化發(fā)展。2010年，《綱要（2010-2020年）》明確了高中階段教育發(fā)展的任務(wù)之一即為“推動普通高中多樣化發(fā)展”，并“鼓勵普通高中辦出特色”。其中，多樣化發(fā)展是目標(biāo)與原則，特色化發(fā)展是多樣化發(fā)展的重要舉措。這是我國普通高中教育建設(shè)變遷的第三個關(guān)鍵節(jié)點，標(biāo)志著普通高中特色化發(fā)展探索之路的全面開啟。之后，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《中國教育現(xiàn)代化2035》以及黨的二十大報告等規(guī)范性文件均提出促進普通高中特色化發(fā)展的目標(biāo)與任務(wù)。同時，為形成與深化普通高中多樣化有特色發(fā)展的格局，我國相繼印發(fā)了《高中階段教育普及攻堅計劃（2017-2020年）》《關(guān)于新時代推進普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于實施新時代基礎(chǔ)教育擴優(yōu)提質(zhì)行動計劃的意見》等普通高中教育發(fā)展政策文件，進一步明確推進普通高中特色化發(fā)展的具體行動。

普通高中建設(shè)指向特色化，從價值層面上看，體現(xiàn)出關(guān)注每所學(xué)校、關(guān)心每一位學(xué)生，重視普通高中育人職能的價值取向；從辦學(xué)理念上看，指向辦學(xué)體制與培養(yǎng)模式的多樣化和滿足學(xué)生個性化發(fā)展需求。這不僅要求我國普通高中在教育體制上進行全面系統(tǒng)改革，還要求普通高中學(xué)校以特色化發(fā)展為原則，憑借地域優(yōu)勢和辦學(xué)優(yōu)勢，將特色化建設(shè)作為一種專業(yè)精神與辦學(xué)底色。

二、內(nèi)在機理：普通高中學(xué)校建設(shè)的制度變遷邏輯

我國普通高中建設(shè)制度的影響因素是一個跨場域、時段和群體的存在，對其制度變遷邏輯的分析需要兼顧教育系統(tǒng)內(nèi)外、古今、利義的復(fù)雜關(guān)系。基于歷史制度主義視角進行分析，可發(fā)現(xiàn)70多年來普通高中制度“重點—示范—多樣化”的變遷歷程蘊藏著變遷的深層結(jié)構(gòu)、動力機制和路徑依賴，凸顯出制度變遷背后的內(nèi)在制度邏輯力量。

1.結(jié)構(gòu)邏輯：普通高中制度變遷的深層結(jié)構(gòu)分析

對于普通高中教育制度變遷的深層結(jié)構(gòu)分析，其核心在于從被概念化為政治、經(jīng)濟、文化等相關(guān)內(nèi)容的社會宏觀結(jié)構(gòu)背景出發(fā)，尋求影響制度變遷的重大的或具有普遍意義的因素[3] 。在我國普通高中制度變遷過程中，經(jīng)濟體制的改革、教育管理體制的變革以及教育價值取向的轉(zhuǎn)變深刻影響并形塑著普通高中建設(shè)制度的變遷。

（1）經(jīng)濟體制改革：牽引制度變遷的內(nèi)生因素

經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型發(fā)展及經(jīng)濟社會發(fā)展需要成為牽引我國普通高中建設(shè)制度沿“重點—示范—特色化”軌跡發(fā)展的內(nèi)生因素。1992年召開的黨的十四大標(biāo)志著我國社會主義市場經(jīng)濟體制正式確立。市場經(jīng)濟強調(diào)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，注重公平、競爭和效率，它要求教育資源通過市場機制的作用進行合理的分配。而計劃經(jīng)濟體制下的重點高中建設(shè)是在國家政策的保護之下對優(yōu)質(zhì)教育資源的壟斷。我國普通高中建設(shè)制度由重點向示范轉(zhuǎn)變，即是對優(yōu)質(zhì)教育資源被壟斷與教育不公平問題的積極應(yīng)對。進入21世紀特別是2010年后，我國社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展，市場在資源配置中起決定性作用，這對我國普通高中教育產(chǎn)生了重大影響。一方面，原本由政府主導(dǎo)的單一化的辦學(xué)模式已不符合市場經(jīng)濟的發(fā)展，這就要求引入市場機制，以多樣化的辦學(xué)體制推動普通高中辦學(xué)類型的多樣化發(fā)展；另一方面，在市場機制的作用下，社會發(fā)展不均衡問題愈加突出，區(qū)域間、學(xué)校間的差距不斷拉大，只有通過特色化發(fā)展戰(zhàn)略才能為處于經(jīng)濟劣勢的薄弱學(xué)校提高市場競爭力提供政策支持，為薄弱學(xué)校學(xué)生享受到均等的受教育機會提供有力保障[4] 。同時，隨著知識經(jīng)濟的發(fā)展以及我國經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，我國經(jīng)濟社會建設(shè)對人才需求凸顯出多樣化人才、創(chuàng)新性的需求。

（2）教育管理體制變革：奠定制度變遷的管理基礎(chǔ)

中華人民共和國成立后，以“集權(quán)”為根本特征的基礎(chǔ)教育管理體制逐漸形成并強化。在集權(quán)管理模式下，教育管理權(quán)、資源分配權(quán)高度集中，中央政府得以將有限的教育資源集中于部分中學(xué)，通過辦好一批重點中學(xué)帶動整個基礎(chǔ)教育質(zhì)量提高。隨著我國經(jīng)濟體制逐漸由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，計劃經(jīng)濟下形成的高度集權(quán)的基礎(chǔ)教育管理體制在變化了的社會關(guān)系面前難以適應(yīng)[5] 。20世紀90年代，我國逐步進行教育體制改革，在此背景下基礎(chǔ)教育管理權(quán)責(zé)下移，地方政府教育管理權(quán)得到進一步擴大，各個省市由幾所重點中學(xué)擴大到創(chuàng)辦幾十甚至是幾百所示范高中。2010年，根據(jù)《綱要（2010-2020年）》對教育管理體制改革的要求，我國對基礎(chǔ)教育管理體制開始了旨在通過合理配置基礎(chǔ)教育管理權(quán)責(zé)、轉(zhuǎn)變政府教育管理職能的全方位系統(tǒng)化改革。隨著基礎(chǔ)教育管理體制改革的不斷深化，一方面，更多的社會力量可以參與普通高中教育，形成多樣化辦學(xué)主體，進而推動辦學(xué)類型和辦學(xué)模式的多樣化發(fā)展；另一方面，普通高中學(xué)校獲得更大的辦學(xué)自主權(quán)，可根據(jù)學(xué)校實際進行特色化辦學(xué)。這為普通高中特色化發(fā)展奠定了管理基礎(chǔ)。

（3）教育價值取向轉(zhuǎn)變：默化制度變遷的行動理念

價值取向在已有的制度框架內(nèi)形成，為具體政策制定發(fā)揮著認知濾鏡作用[6] ，并通過政策制定、發(fā)展、實施影響著制度的變遷。中華人民共和國成立初期，在教育目的觀上強調(diào)社會本位論，教育意識形態(tài)強調(diào)社會利益至上，普通高中教育一直承擔(dān)“為高一級學(xué)校輸送合格的新生”和“為四化建設(shè)培養(yǎng)大批優(yōu)良的勞動后備力量”的雙重任務(wù)，以“早出人才，快出人才”為目標(biāo)的“辦好重點中學(xué)”的重點學(xué)校政策應(yīng)運而生。20世紀中后期，我國知識經(jīng)濟悄然興起，對各類人才的數(shù)量和質(zhì)量提出了新要求。我國教育改革強調(diào)要由應(yīng)試教育轉(zhuǎn)向全面提高國民素質(zhì)的軌道，要求普通高中教育人才培養(yǎng)應(yīng)達到質(zhì)與量統(tǒng)一的發(fā)展路徑。由此，旨在擴大優(yōu)質(zhì)教育資源和發(fā)展素質(zhì)教育的示范性普通高中建設(shè)政策取代了“辦好一批重點中學(xué)”的重點學(xué)校政策。但在具體的實踐過程中，普通高中教育仍普遍存在片面追求升學(xué)率的傾向，作為重點、示范性的普通高中更是直接將升學(xué)作為其人才培養(yǎng)的單一目標(biāo)，學(xué)生全面發(fā)展的需求被忽視。進入21世紀后，我國逐漸強調(diào)教育的社會主義取向與人文主義取向的相互融合，素質(zhì)教育理念得到進一步深化，普通高中教育進一步強調(diào)普通高中的育人職能，重視堅持以人為本的本真價值。受教育價值取向轉(zhuǎn)變的影響，我國普通高中建設(shè)政策逐漸向特色化發(fā)展方向變遷，強調(diào)堅持以人的發(fā)展為本，關(guān)注人的內(nèi)在屬性，注重學(xué)生的個性發(fā)展，以適應(yīng)學(xué)生與社會發(fā)展的多層需要，為學(xué)生適應(yīng)社會生活、接受高等教育和未來職業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)[7] 。

2.主體邏輯：普通高中制度變遷的動力機制分析

制度變遷的動力機制是制度系統(tǒng)內(nèi)的各種動力因素被調(diào)用、整合的方式，保證制度變遷動力發(fā)揮作用。政策自我學(xué)習(xí)機制及多元主體的互動角逐共同形塑著普通高中“重點—示范—特色化”建設(shè)的制度變遷路徑。

（1）歷時性動力：政策的自我學(xué)習(xí)是制度變遷的內(nèi)生動力

政策學(xué)習(xí)是制度變遷的歷時性動力，是指政策出臺并實施后，政府根據(jù)有效經(jīng)驗的積累和政策實施效果，以及內(nèi)外部環(huán)境的變化而調(diào)整政策目標(biāo)或改進技術(shù)，以更好地實現(xiàn)政府的終極目標(biāo)[8] ，我國普通高中建設(shè)“重點—示范—特色化”的發(fā)展過程即是政府基于政策學(xué)習(xí)而做出的政策調(diào)整。一方面，政府在吸收借鑒以往實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同時期普通高中教育發(fā)展新變化與新需求對政策進行適應(yīng)性調(diào)整。示范性政策旨在借鑒重點學(xué)校建設(shè)經(jīng)驗，通過大規(guī)模建設(shè)與評估示范性普通高中，解決普通高中教育優(yōu)質(zhì)資源短缺的問題，以緩解教育不公平現(xiàn)象。多樣化發(fā)展政策則旨在解決重點階段和示范性階段普通高中建設(shè)過程出現(xiàn)的定位偏差、同質(zhì)化發(fā)展、教育不公平、競爭不良等問題[9] 。另一方面，政府依循國家發(fā)展戰(zhàn)略需求調(diào)整普通高中建設(shè)政策目標(biāo)與任務(wù)。政府集中有限教育資源建設(shè)重點中學(xué)旨在為國家建設(shè)“快出人才、早出人才”。普通示范性高中的建設(shè)則是積極應(yīng)對市場經(jīng)濟發(fā)展的新挑戰(zhàn)，以示范學(xué)校引領(lǐng)普通高中教育整體質(zhì)量的提高，進一步提高勞動者素質(zhì)，以更好地為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。特色化發(fā)展的政策目標(biāo)即為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、教育強國戰(zhàn)略的實現(xiàn)培養(yǎng)創(chuàng)新型高質(zhì)量人才。

（2）交互的動力：利益主體的互動角逐是制度變遷的直接動力

制度變遷是社會利益格局的重新確定，多元利益主體之間的相互作用會作為動力形成自下而上的誘致性政策變遷[10] 。我國普通高中建設(shè)由“重點—示范—多樣化”變遷的交互性動力主要表現(xiàn)為辦學(xué)權(quán)力的變革。一方面，社會力量的加入推動普通高中向類型多樣化、教育模式特色化發(fā)展。在計劃經(jīng)濟時期，政府是普通高中辦學(xué)的唯一主體，直接決定普通高中的發(fā)展方向，普通高中主要對政府的計劃負責(zé)，與市場的聯(lián)系不夠緊密。隨著市場經(jīng)濟體制的運行，社會力量對加入辦學(xué)主體行列的訴求愈加強烈。與此同時，政府包攬一切的單一的辦學(xué)體制不僅導(dǎo)致教育經(jīng)費嚴重不足，而且抑制普通高中教育的生機與活力。20世紀90年代后，隨著教育體制改革，我國普通高中教育辦學(xué)強調(diào)要堅持“政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌推進”的原則，辦學(xué)體制逐漸由政府包辦向鼓勵社會各方面力量參與方向發(fā)展。另一方面，學(xué)生個性化發(fā)展的需求推動著普通高中建設(shè)向特色化發(fā)展。經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新型社會的建設(shè)對人才提出新的要求，直接或間接地引導(dǎo)著人們對普通高中教育提出個性化的需求。這就要求普通高中的建設(shè)不僅要向多元辦學(xué)主體方向改革，也要向?qū)W校放權(quán)，以使學(xué)校有權(quán)力、有激情進行學(xué)校層面的特色化辦學(xué)，從而滿足學(xué)生差異化、個性化的教育需求?？梢哉f，普通高中教育內(nèi)外部環(huán)境的變化帶來利益的不斷分化與新利益主體的生成，各利益主體間的互動角逐驅(qū)動著普通高中建設(shè)制度的變革。

3.歷史邏輯：普通高中制度變遷的路徑依賴分析

我國普通高中建設(shè)在“重點—示范—特色化”的發(fā)展歷程中，由于政府職能的自我強化和學(xué)校的利益固守，其變遷表現(xiàn)出較為明顯的路徑依賴特點，一定程度上阻礙著制度變遷的發(fā)生。

（1）重點扶持：政府職能的自我強化

在我國普通高中改革與發(fā)展歷程中，教育政策一直是起主導(dǎo)作用的變革因素。我國政府基于政治、經(jīng)濟、文化等外部環(huán)境的變化以及我國教育發(fā)展實際，在不同時期通過綜合運用政策工具、行政指令等手段進行普通高中教育資源配置，以對普通高中建設(shè)的理念、建設(shè)目標(biāo)與舉措等進行適應(yīng)性調(diào)整，保障政府對普通高中教育的宏觀調(diào)控與監(jiān)督。路徑依賴理論認為，一項制度一經(jīng)形成，往往會沿著最初確定的方向進行不斷的自我強化。受路徑依賴影響，我國普通高中建設(shè)呈現(xiàn)出較強的政府理性選擇的路徑特征。在重點與示范普通高中建設(shè)階段，政府通過對資源的集中配置來對部分學(xué)校進行重點建設(shè)，體現(xiàn)出“政府統(tǒng)籌、重點扶持”的建設(shè)理念。而在普通高中特色化建設(shè)階段，“擇優(yōu)扶植”的建設(shè)理念依然凸顯：一方面，政府仍主導(dǎo)著普通高中教育的資源配置，行政管理慣性依舊存在；另一方面，政府通過遴選特色學(xué)校的方式來進行資源的傾斜配置，扶持特色學(xué)校的發(fā)展。

（2）恪守以往：普通高中的利益固守

在普通高中建設(shè)過程中，普通高中的理性選擇不同程度影響著政策的執(zhí)行與變遷。長期以來受集權(quán)化的教育管理體制的影響，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)受到嚴重限制，導(dǎo)致辦學(xué)主體的“思想惰性”[11] 。我國出臺了一系列政策來推動普通高中特色化發(fā)展，但升學(xué)預(yù)備教育模式依然是普通高中教育的主流導(dǎo)向，路徑依賴問題凸顯，具體表現(xiàn)為：一是在“唯升學(xué)”“唯分數(shù)”的評價導(dǎo)向和“唯學(xué)歷不唯能力”的社會人才選擇取向下，我國普通高中學(xué)校仍普遍存在“高考才是第一位的，建設(shè)特色高中只是少數(shù)學(xué)校的事情”的線性思維[12] 。二是在特色學(xué)校遴選和過濾機制下，原有的重點高中、示范性高中或部分普通高中為了爭取政府在改革試點等方面的行政支持以及獲得資源、經(jīng)費的傾斜，通過“巧妙”包裝，如突出藝術(shù)特色來爭取特色學(xué)校的稱號。但這種特色往往是表象化的、同質(zhì)化的特色，這些學(xué)校在本質(zhì)上并未擺脫片面追求升學(xué)率的辦學(xué)目標(biāo)，甚至有可能使特色教育窄化為“專長教育”。

普通高中建設(shè)的“路徑依賴”現(xiàn)象普遍原因更多在于其對利益的固守。一方面，普通高中特色化發(fā)展存在高成本的學(xué)習(xí)效應(yīng)。普通高中放棄原有已成熟的發(fā)展路徑而進行特色化發(fā)展模式的探索，這不僅需要有變革的勇氣，更需要投入更多的人、財、物等轉(zhuǎn)換成本進行重新學(xué)習(xí)，這種高成本的學(xué)習(xí)效應(yīng)使得普通高中寧愿恪守以往。另一方面，普通高中特色化發(fā)展存在合法性困境。根據(jù)國家政策精神及要求，特色化發(fā)展必然是普通高中建設(shè)的發(fā)展趨勢，但目前普通高中特色化發(fā)展的配套制度尚未完善，由于缺乏相應(yīng)的支持和保障，普通高中學(xué)校對于進行特色化辦學(xué)探索往往是有心無力，甚至是無心無力。因此，普通高中往往更傾向于按照原來的路徑進行辦學(xué)，缺乏特色辦學(xué)的主動作為與改革實踐意識。

三、制度創(chuàng)新：普通高中特色建設(shè)的制度變遷路向

制度創(chuàng)新是制度變遷研究中不可或缺的重要內(nèi)容，而離開相應(yīng)制度的變革和創(chuàng)新，普通高中特色發(fā)展將失去方向、保障與動力[13] 。如何緊隨普通高中教育深層結(jié)構(gòu)的變革，把握動力機制，通過制度創(chuàng)新突破路徑依賴，已成為深化普通高中特色化改革的關(guān)鍵性問題。

1.重塑主體關(guān)系，激發(fā)普通高中特色化發(fā)展的積極性

深化普通高中辦學(xué)體制與管理體制改革以重塑多元主體關(guān)系，是激發(fā)普通高中特色化發(fā)展積極性的關(guān)鍵。一是推進多元化辦學(xué)體制改革，助力普通高中特色化發(fā)展。普通高中的多元化辦學(xué)主體，可拓寬辦學(xué)資金投入渠道，為普通高中特色化發(fā)展提供資金支持；同時，通過引入市場競爭機制，可推動普通高中學(xué)校間的競爭，破解政府為主體的辦學(xué)體制下公辦普通高中特色化辦學(xué)的惰性依賴。民辦高中的發(fā)展是推動普通高中辦學(xué)體制改革的內(nèi)在動力[14] 。因此，政府應(yīng)進一步推進民辦高中辦學(xué)體制，明確規(guī)定民辦高中教育中的各主體權(quán)責(zé)，并積極改革民辦高中資源配置機制，增加政府資源投入，以有效地引導(dǎo)和調(diào)動社會各方力量參與普通高中教育事業(yè)的積極性，真正形成民辦教育與公辦教育的共同發(fā)展格局。二是加快落實普通高中的辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)普通高中特色化辦學(xué)活力。學(xué)校是特色發(fā)展的核心，也是制度建設(shè)的主體。政府應(yīng)在做好頂層設(shè)計的前提下，落實普通高中學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，尊重并擴充普通高中在“人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)”三方面的權(quán)力，支持普通高中結(jié)合辦學(xué)實際更好地構(gòu)建因材施教機制，增強普通高中建設(shè)的自主性和自為性。

2.調(diào)整利益格局，優(yōu)化普通高中特色化發(fā)展制度環(huán)境

普通高中特色化建設(shè)需要完善的制度體系來增強其合法性，以保障特色化發(fā)展政策有效落實。一是尊重普通高中特色化發(fā)展主體的內(nèi)在偏好，創(chuàng)新普通高中特色化建設(shè)政策體系。在教育強國發(fā)展戰(zhàn)略下，基于對各省域及城鄉(xiāng)間、學(xué)校間特色化建設(shè)實踐境遇的真實把握以及各主體的利益表達與政策建議的吸收，完善普通高中特色化發(fā)展的頂層設(shè)計方案，明確特色化發(fā)展的指令、基本規(guī)范與要求；并在此基礎(chǔ)上完善相關(guān)配套制度，其中不僅涉及招生考試制度和課程教學(xué)等方面的改革，還涉及招生就業(yè)、經(jīng)費支持、對口支援等方面的政策傾斜等，以形成特色化發(fā)展的專項制度。二是上下聯(lián)動，形成激勵、約束、合作一體化的落實機制。首先，各級政府應(yīng)進一步提升教育治理能力，厘清多元建設(shè)主體的職責(zé)定位，并通過制定權(quán)力清單、負面清單及責(zé)任清單，明確各建設(shè)主體在普通高中多樣化建設(shè)過程中的行為規(guī)則，健全獎懲機制，形成主體多元、權(quán)力多維、職責(zé)明晰、獎懲有據(jù)的運行框架。其次，建立健全普通高中特色化發(fā)展政策執(zhí)行的監(jiān)督機制。政府可以構(gòu)建“火警式”監(jiān)督機制，通過政府自上而下的監(jiān)督和社會、學(xué)校等基層主體自下而上的監(jiān)督舉報，對普通高中特色化發(fā)展過程進行全面監(jiān)督，以規(guī)避普通高中在特色化發(fā)展過程中的失范行為。再次，建立區(qū)域內(nèi)普通高中學(xué)校間合作交流機制，通過對薄弱學(xué)校的幫扶行動、優(yōu)質(zhì)特色學(xué)校的典型示范等活動，激發(fā)普通高中的特色化辦學(xué)活力，促進區(qū)域內(nèi)普通高中的協(xié)同特色化發(fā)展。

3.深化評價改革，創(chuàng)新普通高中特色化發(fā)展育人模式

普通高中特色化發(fā)展落腳點在于教育模式的變革，關(guān)鍵在于扭轉(zhuǎn)過分強調(diào)升學(xué)的功利趨向，堅持教育的育人價值，突破同質(zhì)化發(fā)展的路徑依賴。一是充分發(fā)揮教育評價的指揮棒作用，引導(dǎo)確立科學(xué)的育人目標(biāo)。我國須超越工具主義評價觀，立足全面而有個性的人的視角去審視、建構(gòu)、實施和使用綜合素質(zhì)評價[15] ，并積極探索破除唯分數(shù)錄取模式，進一步健全分類考試、綜合評價、多元錄取的高校招生機制。此外，實施分類評估，在原有普通高中辦學(xué)質(zhì)量評價制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型學(xué)校的發(fā)展特色和定位，堅持共性與個性相結(jié)合原則，設(shè)立特色觀測點，制定差異化的辦學(xué)質(zhì)量標(biāo)準體系[16] 。二是深入推進普通高中育人模式改革，協(xié)調(diào)社會人才需求與人的發(fā)展的多層次性、多樣性需求。一方面，積極推進普通高中分類辦學(xué)改革，實現(xiàn)普通高中錯位發(fā)展、特色化發(fā)展。高中多樣化發(fā)展是全球高中教育發(fā)展主流，根據(jù)美國、英國、日本等國家的普通高中改革經(jīng)驗，我國普通高中特色化發(fā)展應(yīng)在現(xiàn)有普通高中特色發(fā)展的基礎(chǔ)上，打破普通高中與職業(yè)高中二元結(jié)構(gòu)，經(jīng)過特色創(chuàng)建，逐漸形成課程專業(yè)分化和人才分類培養(yǎng)新模式[17] 。目前我國已有部分省市進行普通高中學(xué)校分類辦學(xué)的探索。如浙江省2020年啟動的普通高中學(xué)校分類辦學(xué)改革，在全省形成一批辦學(xué)特色遍及科技、人文、體藝、綜合等多個領(lǐng)域，有效滿足學(xué)生多樣化學(xué)習(xí)需求的現(xiàn)代化普通高中學(xué)校。另一方面，普通高中育人模式改革的核心任務(wù)在于改變我國普通高中課程結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、課程內(nèi)容單一、課程管理劃一的問題，在堅持國家三級課程管理制度的框架下，關(guān)注和滿足不同類型、不同層次學(xué)生發(fā)展的具體需求，鼓勵并支持普通高中形成橫向貫通、縱向銜接的課程體系，以滿足不同學(xué)生的多樣化發(fā)展需求[18] 。

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