摘 要：認(rèn)識(shí)閑置宅基地形成機(jī)理、測(cè)算閑置宅基地規(guī)模是推動(dòng)閑置宅基地有效治理的關(guān)鍵。從宅基地承擔(dān)的居住保障功能存廢視角，將閑置宅基地分為絕對(duì)閑置、相對(duì)閑置、合理閑置和部分閑置四種類型。人口變動(dòng)、農(nóng)戶認(rèn)知和宅基地管理制度共同造就了不同類型的閑置宅基地。目前我國(guó)絕對(duì)閑置宅基地比例為11.82％、相對(duì)閑置比例為7.69％、合理閑置比例為7.01％、部分閑置比例為11.31％。絕對(duì)閑置和相對(duì)閑置宅基地是重點(diǎn)退出和盤活的對(duì)象，整治潛力為268.23萬(wàn)公頃。閑置宅基地治理面臨空間分布與需求不匹配、已有政策存在局限等問(wèn)題，需要從健全宅基地管理制度和拓寬閑置宅基地處置途徑兩方面完善閑置宅基地治理政策體系。

關(guān)鍵詞：宅基地;盤活利用;宅基地規(guī)模;宅基地治理

中圖分類號(hào)：F311 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2024）03-0095-09? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.03.11

引 言

伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村人口不斷流入城市，在農(nóng)村形成了大量閑置農(nóng)房（宅基地），盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地成為理論研究和宅基地制度改革的重點(diǎn)。2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，鼓勵(lì)閑置宅基地和閑置住宅盤活。盤活閑置住宅和宅基地首先要厘清閑置宅基地的概念、掌握閑置規(guī)模（閑置率和面積）和整治潛力，這樣才有利于制定針對(duì)性的治理措施。對(duì)于閑置宅基地概念，大多通過(guò)利用狀態(tài)來(lái)界定，劉茜提出閑置宅基地包含宅基地本身閑置和附著建筑物閑置［1］，祁全明認(rèn)為閑置宅基地為超過(guò)兩年沒(méi)有被充分利用的宅基地［2］，王良健等認(rèn)為閑置宅基地為無(wú)人居住一年以上的宅基地［3］;張榮軍根據(jù)閑置時(shí)間長(zhǎng)短對(duì)閑置宅基地進(jìn)行了分類，閑置兩年以上的為長(zhǎng)期閑置，每年居住利用不足六個(gè)月的為短期閑置［4］，也有學(xué)者將占地面積超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地歸為閑置范疇［5］。在概念界定基礎(chǔ)上，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宅基地制度、規(guī)劃管理等［2，6］宏觀視角以及土地資源稟賦、村莊區(qū)位等微觀視角［7］對(duì)閑置宅基地成因進(jìn)行了分析。閑置宅基地規(guī)模沒(méi)有官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，主要采用抽樣調(diào)查方式對(duì)區(qū)域（縣或省）層面宅基地閑置率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，李靜等基于農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)估算出吉林省宅基地閑置率為18.32％［8］，劉小慧等基于樣本村的調(diào)查數(shù)據(jù)，得出甘肅省靜寧縣宅基地閑置率為10.83％［9］。宅基地閑置率測(cè)算法，即閑置宅基地面積=宅基地總面積×閑置率，是當(dāng)前估算閑置宅基地面積和整治潛力的主要方法之一，王瑋等運(yùn)用此法測(cè)算出濮陽(yáng)市閑置宅基地整治潛力為5 299.47公頃［10］。

目前，閑置宅基地尚未形成統(tǒng)一的定義，往往基于不同的研究考慮進(jìn)行差別化界定，內(nèi)涵界定不同也造成成因及閑置規(guī)模測(cè)算結(jié)果的差異。對(duì)于閑置宅基地成因分析既有宏觀視角也有微觀視角，缺少?gòu)娜丝诹鲃?dòng)、農(nóng)戶認(rèn)知和制度設(shè)計(jì)視角的系統(tǒng)分析。對(duì)于閑置規(guī)模測(cè)算主要集中在區(qū)域?qū)用?，?duì)于全國(guó)閑置規(guī)模較少進(jìn)行測(cè)算，常見(jiàn)“全國(guó)宅基地閑置率高、整治潛力巨大”的論斷，卻鮮見(jiàn)具體數(shù)據(jù)。宅基地首要功能是保障農(nóng)戶住有所居，有些宅基地雖閑置，但仍承擔(dān)著保障農(nóng)戶居住需求的作用，不宜作為退出或盤活利用的對(duì)象，即閑置規(guī)模不等于盤活整治規(guī)模，已有研究對(duì)此鮮有區(qū)分，一定程度上擴(kuò)大了閑置宅基地整治潛力。本文基于宅基地使用權(quán)主體的差異性，根據(jù)宅基地承擔(dān)的居住保障功能存廢情況對(duì)閑置宅基地進(jìn)行分類，分析不同類型閑置宅基地形成機(jī)理、閑置率、閑置面積及治理形勢(shì)，秉承將閑置且不承擔(dān)居住保障功能的宅基地納入整治范圍的原則，討論閑置宅基地盤活利用潛力及治理方式。

一、閑置宅基地分類與形成機(jī)理

（一）閑置宅基地分類

學(xué)者們從不同角度對(duì)閑置宅基地進(jìn)行了界定，普遍認(rèn)同閑置宅基地是指無(wú)法發(fā)揮其功用特性的宅基地，包括未投入使用或未充分利用的宅基地，并把宅基地上房屋閑置、廢棄歸為宅基地閑置范疇。從已有研究看，閑置宅基地主要通過(guò)閑置狀態(tài)和閑置狀態(tài)持續(xù)時(shí)間來(lái)認(rèn)定，具體體現(xiàn)在以下三方面：一是超過(guò)一定期限未投入使用的宅基地（凈地）或宅基地上房屋坍塌一段時(shí)間后未恢復(fù)使用的宅基地;二是宅基地上房屋閑置引發(fā)的宅基地閑置，對(duì)于房屋閑置時(shí)間存在半年、一年、兩年等不同的界定;三是宅基地中未充分利用的部分，習(xí)慣將超出宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)之外的部分歸為此類。本研究參考上述閑置宅基地定義，根據(jù)宅基地承擔(dān)的居住保障功能存廢情況，對(duì)閑置宅基地進(jìn)行細(xì)分，旨在全面掌握宅基地閑置現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，進(jìn)一步認(rèn)清整治潛力。

1.絕對(duì)閑置（真閑置）。農(nóng)戶居住需求得到滿足后多余的宅基地，該宅基地對(duì)農(nóng)戶而言失去了使用價(jià)值，將來(lái)是否利用也沒(méi)有明確預(yù)期，通常表現(xiàn)為一戶多宅的多宅部分、廢棄宅基地等。

2相對(duì)閑置（準(zhǔn)閑置）。農(nóng)戶在城市落戶且有穩(wěn)定工作和自有住房后，在農(nóng)村保有的宅基地，該宅基地對(duì)農(nóng)戶而言失去了使用價(jià)值，但受祖業(yè)難舍、萬(wàn)一在城市待不下去了可以回鄉(xiāng)等思想影響，農(nóng)戶主觀上不想放棄保有。如果農(nóng)戶決心放棄保有，則屬于絕對(duì)閑置。

3.合理閑置（偽閑置）。宅基地對(duì)農(nóng)戶而言承擔(dān)著居住保障功能，主觀上不能放棄，只是暫時(shí)不使用的宅基地。包括農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工但無(wú)法穩(wěn)定定居、老人短期隨子女進(jìn)城居住等造成的宅基地閑置。

4.部分閑置（未充分利用）。宅基地在滿足生產(chǎn)生活需求后，仍有較大的面積處于未利用狀態(tài)。主要為宅基地面積超出實(shí)際需要的部分，包括因歷史原因形成的超面積標(biāo)準(zhǔn)宅基地、家庭共同居住生活成員數(shù)量減少引發(fā)的面積閑置等。

絕對(duì)閑置、相對(duì)閑置和合理閑置針對(duì)整宗宅基地而言，部分閑置則以一宗宅基地中的一部分而言。合理閑置宅基地承擔(dān)著保障農(nóng)戶居住需求的作用，在農(nóng)戶真正安居城市之前不能盲目退出，不宜納入退出和盤活范圍。絕對(duì)閑置、相對(duì)閑置和部分閑置是農(nóng)戶居住需求得到滿足后的多余部分，從土地資源節(jié)約集約利用視角看，屬于重點(diǎn)退出和盤活利用的對(duì)象。

（二）閑置宅基地形成機(jī)理

人口變動(dòng)、農(nóng)戶認(rèn)知和宅基地管理制度是閑置宅基地形成的主要影響因素，又因閑置宅基地承擔(dān)居住保障功能的存廢而形成不同的閑置類型。

1.人口變動(dòng)維度。（1）人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)。改革開放以來(lái)，農(nóng)村人口流動(dòng)經(jīng)歷了嚴(yán)禁流動(dòng)-逐步放開-控制盲目外出-完全放開的過(guò)程。隨著人口流動(dòng)政策放開，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為追求非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)由鄉(xiāng)村流向城市，期間也經(jīng)歷了流動(dòng)時(shí)間從短到長(zhǎng)、就業(yè)方式從工農(nóng)兼顧（農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城務(wù)工、農(nóng)忙時(shí)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)）到以工為主、流動(dòng)成員從個(gè)人到家庭的變化。根據(jù)農(nóng)戶在城市工作居住狀態(tài)變化，家鄉(xiāng)閑置宅基地也處于不同類型：最開始家庭成員中的男勞動(dòng)力或年輕勞動(dòng)力進(jìn)城引發(fā)宅基地部分閑置;隨著舉家進(jìn)城，但在城市尚無(wú)法穩(wěn)定就業(yè)和安居，重返家鄉(xiāng)是大概率選擇，則宅基地屬于合理閑置;在城市工作生活多年且已購(gòu)買商品房，工作比較穩(wěn)定，但主觀上不想放棄宅基地，宅基地屬于相對(duì)閑置，若主觀上沒(méi)有再回家鄉(xiāng)居住的打算，宅基地屬于絕對(duì)閑置。近年來(lái)，出現(xiàn)了農(nóng)戶為追求好的生活環(huán)境、公共服務(wù)而流動(dòng)的情況，典型表現(xiàn)是農(nóng)戶為讓子女接受更好的教育、享受更便利的生活條件，從鄉(xiāng)村到縣城購(gòu)房或租房居住，同樣也因農(nóng)戶進(jìn)城后的不同情況，宅基地分屬不同的閑置類型。（2）家庭戶規(guī)模下降。宅基地部分閑置源于農(nóng)戶生產(chǎn)生活條件的改變，在家庭收入以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主時(shí)期，宅基地承擔(dān)著農(nóng)資儲(chǔ)存、農(nóng)業(yè)機(jī)械停放、糧食晾曬存儲(chǔ)等功能，很多地方農(nóng)戶有利用庭院養(yǎng)殖家畜家禽的習(xí)慣，這一時(shí)期法律法規(guī)對(duì)宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有限制，宅基地面積一般較大。隨著農(nóng)戶家庭收入轉(zhuǎn)向以非農(nóng)就業(yè)為主，不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、家畜家禽養(yǎng)殖等活動(dòng)，原來(lái)宅基地中用于輔助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和養(yǎng)殖的部分處于了閑置狀態(tài)，形成部分閑置。隨著社會(huì)發(fā)展家庭戶規(guī)模不斷減少，鄉(xiāng)村平均家庭戶規(guī)模從2010年的3.34人下降到2020年的2.7人數(shù)據(jù)來(lái)源：人口普查資料。，期間宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有隨著家庭戶規(guī)模減少而及時(shí)調(diào)整易引發(fā)部分閑置。

2.農(nóng)戶認(rèn)知維度。（1）建房時(shí)存在多占、攀比心理。農(nóng)戶利用（保有）宅基地的心態(tài)和預(yù)期對(duì)宅基地閑置有較大影響，多占、攀比等心理也是造成宅基地閑置的重要因素。一是多占心理。大多數(shù)地區(qū)實(shí)行宅基地?zé)o償分配制度，無(wú)償分配使農(nóng)戶形成“不占白不占”的心理，村民為了多占地，一旦符合申請(qǐng)條件便申請(qǐng)宅基地，有的并不需要或申請(qǐng)后沒(méi)有能力建設(shè)，造成宅基地絕對(duì)閑置。很多農(nóng)戶在建房時(shí)一味貪大、求多，加之部分地區(qū)宅基地面積控制標(biāo)準(zhǔn)不合理，實(shí)際并不需要這么大的空間，造成宅基地部分閑置。二是攀比心理。農(nóng)戶在住房能滿足居住需求的情況下，另外選址建設(shè)新房，以彰顯自身的實(shí)力，造成原宅基地絕對(duì)閑置。部分在城市落戶安家的農(nóng)戶，選擇翻建家鄉(xiāng)的住房，由于常年在城市居住，新建成的房屋往往處于相對(duì)閑置狀態(tài)。（2）退出時(shí)存在難舍、怕吃虧心理。農(nóng)村老宅承載著家族的歷史，也是后輩與先輩、游子與家鄉(xiāng)情感連接的紐帶。繼承的祖宅即便閑置，后人也會(huì)因傳統(tǒng)、風(fēng)水等原因，不愿意轉(zhuǎn)讓或者退還給集體。部分舉家搬遷到城市居住生活的農(nóng)戶，出于對(duì)鄉(xiāng)村生活的眷戀，也不愿意將閑置宅基地轉(zhuǎn)讓或交由集體處置。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況看，近1.3億人已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的居民仍是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員［11］，擁有宅基地在很多地方是集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的象征，部分轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的集體經(jīng)濟(jì)組織成員擔(dān)心退出宅基地引發(fā)其他權(quán)益受損，即使宅基地閑置（相對(duì)或絕對(duì)閑置）也不愿退出。

3.制度設(shè)計(jì)維度。（1）宅基地制度重保障、輕退出?，F(xiàn)行宅基地制度以保障農(nóng)戶居住權(quán)益為主，強(qiáng)調(diào)符合分戶條件的農(nóng)戶可以依法取得和無(wú)償保有宅基地，實(shí)現(xiàn)“一戶一宅”的農(nóng)戶因繼承房屋可以一并獲得宅基地使用權(quán)，形成“一戶多宅”，對(duì)于宅基地退出缺少相應(yīng)政策。1995年，原國(guó)家土地管理局出臺(tái)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（國(guó)〔1995〕國(guó)土籍字第26號(hào)）明確要求“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地由集體收回”。此規(guī)定主要針對(duì)宅基地凈地閑置情況，對(duì)于空閑和未恢復(fù)使用沒(méi)有明確界定，比如種植蔬菜的宅基地是否屬于空閑、應(yīng)該有償收回還是無(wú)償收回等存在不同理解，在實(shí)踐中難以執(zhí)行。2020年新修正后實(shí)施的《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，村集體作為退出宅基地的接收主體，實(shí)踐中面臨無(wú)相應(yīng)財(cái)力支持有償收回的局面。轉(zhuǎn)讓是閑置宅基地退出的途徑之一，現(xiàn)行制度框架下宅基地只能在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓（對(duì)于宅基地能否在不同集體成員之間轉(zhuǎn)讓存在不同理解，實(shí)踐中也存在障礙），且符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶才能成為受讓人。在宅基地?zé)o償取得的情況下，符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶可以無(wú)償申請(qǐng)取得宅基地，缺少利用他人閑置宅基地的激勵(lì)。宅基地退出、回收渠道不暢是形成絕對(duì)閑置的首要原因。（2）相關(guān)制度不完善。一是《土地管理法》對(duì)宅基地管理做出“一戶一宅”的規(guī)定，但何為“戶”缺少明確界定，地方往往依據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)認(rèn)定，這樣2～3人可以成為一戶、1人也可以成為一戶，彈性空間較大，為農(nóng)戶套取宅基地、多占宅基地（形成絕對(duì)閑置宅基地）創(chuàng)造了條件［12］。二是很多地方宅基地面積以戶為標(biāo)準(zhǔn)確定，并未考慮戶內(nèi)人口數(shù)量，對(duì)于人口較少的農(nóng)戶而言，面積偏大，易形成部分閑置。三是宅基地是農(nóng)戶建設(shè)住房及附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，對(duì)于附屬設(shè)施用地，地方存在不同理解，以院落為例，有的地方將其算作宅基地，有的則不算宅基地，部分地區(qū)為規(guī)避宅基地面積限制，將實(shí)際上用作宅基地的土地不計(jì)入宅基地面積，形成“小房大院”現(xiàn)象，造成宅基地部分閑置。四是現(xiàn)行制度禁止非農(nóng)民集體成員申請(qǐng)取得宅基地，進(jìn)城落戶的原集體成員退出宅基地后就無(wú)法再取得宅基地，出于此顧慮，很多進(jìn)城落戶農(nóng)戶傾向選擇讓宅基地閑置，以待將來(lái)不時(shí)之需，這也是形成相對(duì)閑置的主要原因。

閑置宅基地成因涵蓋宅基地管理全流程，分配取得階段制度不完善、退出回收階段渠道不暢通成為閑置宅基地形成的制度基底，在此背景下，加上大規(guī)模人口流動(dòng)和農(nóng)戶認(rèn)知影響，共同造成了宅基地閑置。由于農(nóng)戶建房執(zhí)法體制不健全，未批先建、少批多建、圈占公共空間等違法違規(guī)行為難以及時(shí)制止和糾正，也是造成宅基地閑置的原因之一。本文主要討論合法閑置的情況，違法原因引發(fā)的宅基地閑置暫不討論。

二、閑置宅基地規(guī)模及分布特點(diǎn)

（一）閑置宅基地規(guī)模測(cè)算

1.宅基地閑置規(guī)模測(cè)算述評(píng)。閑置宅基地規(guī)模沒(méi)有官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，已有研究主要采用抽樣調(diào)查結(jié)合遙感影像、數(shù)學(xué)模型等方法測(cè)算閑置宅基地規(guī)模。我國(guó)有200多萬(wàn)個(gè)村莊，區(qū)域之間差別較大，問(wèn)卷調(diào)查方法顯然不適用全國(guó)宅基地閑置規(guī)模測(cè)算。近年來(lái)，學(xué)者們依托相關(guān)數(shù)據(jù)，嘗試對(duì)全國(guó)宅基地閑置規(guī)模進(jìn)行估算。陳錫文根據(jù)家庭年用電量（低于20千瓦時(shí)），推算出鄉(xiāng)村居民住房空置率為14.9％［13］。任育鋒等以常年在外居住的農(nóng)村戶籍人口為基礎(chǔ)，估算出全國(guó)約有201.97萬(wàn)公頃閑置宅基地，宅基地閑置率為18.98％［14］。兩種方法測(cè)算閑置率時(shí)有所區(qū)別，一種以閑置宅基地宗數(shù)占宅基地總宗數(shù)之比計(jì)算，另一種以閑置宅基地面積占宅基地總面積之比計(jì)算，前者未包括部分閑置的情況。上述測(cè)算方法，均未區(qū)分閑置類型，也難以將合理閑置樣本剔除，從盤活利用或退出角度看，擴(kuò)大了閑置（整治）規(guī)模。上述測(cè)算方法存在以下不足：一是用電量統(tǒng)計(jì)無(wú)法反映廢棄和未建設(shè)宅基地規(guī)模，很多地方習(xí)慣把常年閑置房屋里的電表拆除，使得一部分絕對(duì)閑置數(shù)量未能體現(xiàn);二是將房屋較少使用和空置半年以上認(rèn)定為閑置，與目前普遍認(rèn)同的房屋閑置一年或兩年以上作為閑置標(biāo)準(zhǔn)相比，擴(kuò)大了閑置規(guī)模。

2.不同類型閑置宅基地規(guī)模預(yù)測(cè)?；诘谌稳珖?guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)、第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”數(shù)據(jù)）和農(nóng)民工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，嘗試對(duì)全國(guó)不同類型的宅基地閑置規(guī)模進(jìn)行估算。

絕對(duì)閑置宅基地規(guī)模。絕對(duì)閑置主要是一戶多宅的多宅部分和廢棄宅基地。第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年末，99.5％的農(nóng)戶擁有自己的住房。其中，擁有1處住房的20 030萬(wàn)戶，擁有2處住房的2 677萬(wàn)戶，擁有3處及以上住房的196萬(wàn)戶，擁有商品房的1 997萬(wàn)戶。據(jù)此，一戶多宅的多宅部分約3 069萬(wàn)宗，占宅基地總宗數(shù)的11.82％。當(dāng)然，一戶多宅未必就閑置，如城中村、城郊村外來(lái)人口租房比較普遍，即使一戶多宅也不會(huì)閑置。畢竟有租賃需求的農(nóng)村有限，絕大部分地區(qū)，一戶多宅的多宅部分往往會(huì)閑置，形成絕對(duì)閑置?！叭{(diào)”數(shù)據(jù)顯示，2019年全國(guó)村莊用地2 193.56萬(wàn)公頃、建制鎮(zhèn)用地512.93萬(wàn)公頃、城市用地522.19萬(wàn)公頃。從多地調(diào)研情況來(lái)看，村莊用地中宅基地占比接近6成（取值58％），建制鎮(zhèn)用地中宅基地占比約2成，因此全國(guó)宅基地面積約1 374.85萬(wàn)公頃城市內(nèi)部也有一定數(shù)量的宅基地，其規(guī)模較小且很少閑置，故未考慮，下文討論均指建制鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部宅基地。。按照閑置比例11.82％計(jì)算，建制鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部宅基地閑置規(guī)模約162.51萬(wàn)公頃。

相對(duì)閑置宅基地規(guī)模未剔除城鎮(zhèn)擁有住房且決定放棄宅基地的農(nóng)戶。。城鎮(zhèn)擁有商品房的農(nóng)戶在農(nóng)村保留的宅基地基本處于相對(duì)閑置狀態(tài)，依據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，擁有商品房的農(nóng)戶致使形成閑置宅基地2 254萬(wàn)宗。在城鎮(zhèn)擁有商品房的農(nóng)戶，其中也不乏一戶多宅的情況，相對(duì)閑置主要針對(duì)一宗宅基地而言，多出的部分屬于絕對(duì)閑置范疇。據(jù)此，擁有商品房的農(nóng)戶引發(fā)的相對(duì)閑置宅基地?cái)?shù)量為1 997萬(wàn)戶，比例為7.69％，閑置規(guī)模約105.73萬(wàn)公頃。

合理閑置宅基地規(guī)模。2021年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工13 309萬(wàn)人，外出農(nóng)民工中女性占30.2％、未婚的占16.8％數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2021年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告。，以此推算進(jìn)城已婚女性農(nóng)民工為3 344萬(wàn)人，已婚女農(nóng)民工往往以家庭或半家庭（僅與配偶）形式進(jìn)城。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查顯示，近六成子女隨父母進(jìn)城［15］，據(jù)此可知因農(nóng)民工舉家進(jìn)城形成的閑置宅基地為2 006萬(wàn)宗，扣除0.5％沒(méi)有自己住房和8.7％擁有商品房的農(nóng)戶，合理閑置宅基地?cái)?shù)量為1 822萬(wàn)宗，比例為7.01％，閑置規(guī)模約96.44萬(wàn)公頃。

部分閑置宅基地規(guī)模。宅基地超標(biāo)準(zhǔn)情況普遍存在，從農(nóng)村土地制度改革最初的15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，較多地區(qū)占比在60％以上。如寧夏平羅戶均占有宅基地533平方米，76％的宅基地超出270 平方米的法定面積。一戶多宅是顯性閑置，超面積標(biāo)準(zhǔn)為隱性閑置，在很多統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中難以反映出來(lái)。劉丹等基于已有研究成果，計(jì)算出農(nóng)村宅基地戶均超標(biāo)準(zhǔn)面積為77.64平方米［16］。仍采用第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，擁有1處住房的20 030萬(wàn)戶，形成超標(biāo)準(zhǔn)面積約155.51萬(wàn)公頃，占宅基地總量的11.31％。

以整宗宅基地計(jì)算閑置率，全國(guó)閑置宅基地（包括絕對(duì)閑置上述數(shù)據(jù)中，絕對(duì)閑置中沒(méi)有考慮廢棄宅基地、未建成住房的情況，因此實(shí)際規(guī)模多于預(yù)測(cè)數(shù)。、相對(duì)閑置和合理閑置三種類型）比例為26.52％，閑置規(guī)模364.68萬(wàn)公頃。若以閑置面積（包括部分閑置）計(jì)算，則閑置規(guī)模為520.19萬(wàn)公頃，占宅基地總量的37.84％。測(cè)算結(jié)果高于學(xué)者現(xiàn)有估計(jì)，其主要原因：一是將建制鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部絕對(duì)閑置和相對(duì)閑置的宅基地都默認(rèn)為實(shí)際閑置，實(shí)踐中這部分宅基地因出租、用于經(jīng)營(yíng)、農(nóng)戶“城鄉(xiāng)兩頭居住”等并不會(huì)全部閑置，這類宅基地占比不大，而且從保障農(nóng)戶居住權(quán)益和資源節(jié)約集約利用視角看，“一戶一宅”（含城鎮(zhèn)住宅）和“限定面積”之外的宅基地已不承擔(dān)居住保障功能，屬于鼓勵(lì)退出的對(duì)象，納入整治潛力并無(wú)不妥。二是已有測(cè)算結(jié)果雖未區(qū)分閑置類型，但往往以盤活利用為目的，故在調(diào)查時(shí)將部分相對(duì)閑置（如閑置不夠一年或兩年）和大部分合理閑置宅基地（如農(nóng)戶過(guò)年回去居?。┡懦诹碎e置范圍之外。按照國(guó)際通行慣例，商品房空置率在5％～10％之間為合理區(qū)間?？紤]到農(nóng)戶進(jìn)城落戶后，通過(guò)退出、轉(zhuǎn)讓等方式處置宅基地需要合理的過(guò)渡期，有一定比例的閑置宅基地實(shí)屬正常冗余，因宅基地非市場(chǎng)化配置，其空置率理應(yīng)比商品房低，正常冗余在3％～5％比較合理。這些正常冗余融合在不同的閑置類型中，不再單獨(dú)討論。

（二）閑置宅基地分布特點(diǎn)

1.閑置宅基地區(qū)域分布不平衡。2018年，自然資源部曾對(duì)宅基地利用情況進(jìn)行過(guò)調(diào)研，從調(diào)研數(shù)據(jù)比較齊全的16個(gè)省份來(lái)看，宅基地閑置（含閑置農(nóng)房）情況各地差異較大，閑置率最高的為13.17％，最低的為0.94％。李海丹對(duì)江蘇省7個(gè)地級(jí)市126 個(gè)村的調(diào)查顯示，蘇南兩市宅基地閑置率為4.7％，蘇中兩市為8.38％，蘇北三市為14.5％［17］。這些數(shù)據(jù)并沒(méi)有區(qū)分宅基地閑置類型，如果區(qū)分閑置類型的話，絕對(duì)閑置和相對(duì)閑置比例從高到低依次為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)（見(jiàn)表1）。由于中西部地區(qū)人口流出較多，合理閑置比例中部和西部地區(qū)明顯高于東部地區(qū)［14］。當(dāng)然這是大區(qū)域的平均數(shù)，如果將范圍縮小至縣、鄉(xiāng)、村，區(qū)域之間的閑置率差別會(huì)更大。賈寧鳳等對(duì)山西省長(zhǎng)子縣行政村的調(diào)查顯示，閑置率最高為100％（多位于山區(qū)），最低為0（城中村）［7］。閑置宅基地分布呈現(xiàn)明顯的區(qū)域差異，村莊距離城鎮(zhèn)越遠(yuǎn)，閑置率越高，反映到村莊類型上，就是城中村、城郊村、遠(yuǎn)郊中心村、偏遠(yuǎn)村閑置率依次提高;反映到地形上，就是平原、丘陵、山區(qū)閑置率依次提高。總體看，省域之間、縣域之間和縣域內(nèi)部閑置率差異較大，部分人口流失嚴(yán)重的地區(qū)形成大規(guī)模的閑置宅基地。

2.不同閑置類型分布相對(duì)集中。一戶多宅、超面積標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)普遍存在，主要因宅基地制度、管理等因素產(chǎn)生。由于各地宅基地管理的寬嚴(yán)程度不一，在管理比較寬松的地區(qū)，一戶多宅與超面積標(biāo)準(zhǔn)往往并存，即絕對(duì)閑置與部分閑置并存。目前，人口流動(dòng)成為引發(fā)宅基地閑置的主要因素（由上文可知占比為14.7％），農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工也從男性勞動(dòng)力單獨(dú)外出，逐漸演變成夫妻二人同時(shí)外出以及攜子女外出，由此引發(fā)宅基地由部分閑置、合理閑置、相對(duì)閑置到絕對(duì)閑置的演變。人口流動(dòng)有明顯的地域性，在閑置規(guī)模較大的區(qū)域，往往合理閑置、相對(duì)閑置和絕對(duì)閑置同時(shí)存在。隨著時(shí)間推移，區(qū)域人口流動(dòng)呈現(xiàn)階段性變化，即“候鳥式”進(jìn)城務(wù)工-進(jìn)城落戶心系農(nóng)村宅基地-主動(dòng)放棄宅基地，隨著人口流動(dòng)的階段變化，不同的閑置類型也會(huì)接續(xù)占主導(dǎo)，總體來(lái)看，不同類型閑置宅基地分布相對(duì)比較集中。

三、閑置宅基地整治潛力及面臨的形勢(shì)

（一）閑置宅基地整治潛力

“一戶一宅”和“限定面積”既是實(shí)現(xiàn)宅基地公平分配的基礎(chǔ)，也是落實(shí)宅基地居住保障功能的具體體現(xiàn)，這一范圍之外的閑置宅基地才屬于整治（盤活利用）對(duì)象。理論上，絕對(duì)閑置、相對(duì)閑置和部分閑置宅基地規(guī)模總和就是閑置宅基地整治潛力。絕對(duì)閑置和相對(duì)閑置以整宗宅基地計(jì)，可通過(guò)農(nóng)戶自發(fā)轉(zhuǎn)讓、政府引導(dǎo)退出、綜合利用等方式再利用，整治方式相對(duì)較多，其整治潛力為268.23萬(wàn)公頃。實(shí)踐中，絕對(duì)閑置和相對(duì)閑置宅基地使用權(quán)主體并非都愿意放棄宅基地，加之閑置宅基地分布不平衡，也造成整治潛力呈現(xiàn)出區(qū)域差異性，按區(qū)域劃分，整治潛力從高到低依次為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)?？h域是土地管理的基本單元，土地整理、耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等涉及閑置宅基地整治的政策均由縣一級(jí)組織實(shí)施，從實(shí)操層面看，閑置宅基地整治潛力區(qū)域差異具體體現(xiàn)在縣域之間和縣域內(nèi)部。部分地區(qū)閑置宅基地分布比較集中，農(nóng)戶愿意放棄的閑置宅基地易于盤活和退出，但對(duì)于大多數(shù)地方來(lái)說(shuō)，農(nóng)房普遍“插花式”閑置，增加了再利用的難度，即使農(nóng)戶主觀上想放棄宅基地，也缺少盤活利用機(jī)會(huì)。

若考慮部分閑置的情況，閑置宅基地整治潛力為423.74萬(wàn)公頃。部分閑置由于和在用宅基地連接，退出的面積不夠一宗宅基地，無(wú)法用于宅基地分配，更多只能用于綠化等用地，利用渠道比較窄。如果想充分釋放潛力，需要農(nóng)戶愿意退出，更需要政府主導(dǎo)開展大規(guī)模村莊整治，整治途徑相對(duì)單一且實(shí)施難度較大。2019年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，明確提出“嚴(yán)格控制整村撤并”，通過(guò)村莊整治釋放部分閑置宅基地潛力愈發(fā)困難，因此，閑置宅基地實(shí)際整治潛力遠(yuǎn)低于理論潛力。

（二）閑置宅基地整治形勢(shì)

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展階段，對(duì)于閑置宅基地形成和整治有重要影響的人口流動(dòng)、農(nóng)戶處置意愿等因素也在發(fā)生變化，閑置宅基地治理措施不斷完善，認(rèn)識(shí)這些外部條件變化，有助于完善閑置宅基地治理政策。

1.人口流動(dòng)：保持較大規(guī)模、區(qū)域分化更趨明顯。（1）人口不穩(wěn)定地流動(dòng)需要在鄉(xiāng)村保有一定規(guī)模的閑置宅基地。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)流動(dòng)人口為3.76億人，主要是由鄉(xiāng)村到城市的流動(dòng)人口。2020年，9億城鎮(zhèn)常住人口中有2.6億沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍，這些沒(méi)有城鎮(zhèn)戶籍的人口往往是在城鎮(zhèn)非穩(wěn)定就業(yè)人口，面臨城市高房?jī)r(jià)等剛性因素制約，相當(dāng)一部分人要經(jīng)歷年輕時(shí)進(jìn)城、年老時(shí)返鄉(xiāng);經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)進(jìn)城、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好時(shí)返鄉(xiāng)的情景。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年40周歲以下農(nóng)民工回流比例22％，40～45周歲比例為67％。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，有2 000多萬(wàn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)。2020年受新冠肺炎疫情沖擊和國(guó)際經(jīng)濟(jì)下行影響，有近3 000萬(wàn)農(nóng)民工留鄉(xiāng)返鄉(xiāng)。這些農(nóng)民工在農(nóng)村有宅基地、有承包地才能在城鄉(xiāng)間可進(jìn)可退，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化道路的特色，也是我國(guó)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的特殊優(yōu)勢(shì)。農(nóng)戶進(jìn)城是一個(gè)復(fù)雜、往復(fù)的過(guò)程，要保持我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)穩(wěn)定，不出現(xiàn)流民與城市貧民窟，農(nóng)民在城里沒(méi)有徹底扎根之前，為他們?cè)卩l(xiāng)村保留宅基地（即一定量合理閑置宅基地）十分必要，這也注定合理閑置宅基地將會(huì)長(zhǎng)期較大規(guī)模存在。（2）人口流動(dòng)區(qū)域分化加劇閑置宅基地非平衡分布。我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，還有相當(dāng)一部分農(nóng)村人口要進(jìn)入城市，隨著時(shí)間推移，進(jìn)城落戶的農(nóng)戶數(shù)量逐漸增加，閑置宅基地也由合理閑置向相對(duì)閑置和絕對(duì)閑置逐次轉(zhuǎn)化，需要退出和盤活利用的宅基地規(guī)模不斷擴(kuò)大。農(nóng)村人口外流呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、缺少非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的地區(qū)，人口將持續(xù)流出，帶動(dòng)這些地區(qū)閑置宅基地?cái)?shù)量增加，閑置宅基地空間分布更加集中。近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境不斷改善，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員不斷增加，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2020年全國(guó)各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員達(dá)1? 010萬(wàn)人。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，會(huì)有一部分人口回流鄉(xiāng)村，但只有少數(shù)村莊具備這樣的條件，人口凈流出帶來(lái)宅基地閑置仍是大趨勢(shì)。

2.思想觀念：代際選擇存異、處置意愿逐漸增強(qiáng)。（1）“農(nóng)一代”跟鄉(xiāng)村有較強(qiáng)的黏性，不愿退出宅基地。農(nóng)一代（20世紀(jì)50、60、70年代出生的人）跟鄉(xiāng)村關(guān)系比較緊密，這一代人基本以個(gè)人進(jìn)城為主，從小生活在農(nóng)村，從事過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成年后離土、離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工，社會(huì)關(guān)系主要在農(nóng)村。隨著年齡增長(zhǎng)，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，他們年老后往往回到農(nóng)村繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)?！稗r(nóng)一代”基于對(duì)鄉(xiāng)土生活的眷戀，即使可以全家在城市體面安居，也往往愿意回到農(nóng)村居住生活。他們更像是城市的“過(guò)客”，鄉(xiāng)村才是最終歸宿。因此，“農(nóng)一代”對(duì)宅基地懷有特殊感情，即使閑置也不愿退出，是導(dǎo)致宅基地相對(duì)閑置的主力人群。（2）“農(nóng)二代”跟鄉(xiāng)村關(guān)系比較疏離，愿意退出宅基地?！稗r(nóng)二代”（20世紀(jì)80年代后出生的人）跟“農(nóng)一代”相比，基本脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在城市工作生活時(shí)間更長(zhǎng)，有的舉家到城市務(wù)工，離鄉(xiāng)土生活更遠(yuǎn)，更想融入城市，將來(lái)返回農(nóng)村的可能性不大。相較于“農(nóng)一代”進(jìn)城打工、回鄉(xiāng)建房，“農(nóng)二代”更愿意進(jìn)城定居。隨著大城市定居壓力增加，很多“農(nóng)二代”選擇回縣城買房，也不回農(nóng)村?！稗r(nóng)二代”對(duì)于宅基地的感情不如“農(nóng)一代”，將閑置宅基地更多視為一份財(cái)產(chǎn)，一旦定居城市，更傾向退出閑置的宅基地。隨著更多農(nóng)戶進(jìn)入城鎮(zhèn)定居以及“農(nóng)二代”成為閑置宅基地處置的決策者，相對(duì)閑置宅基地愿意退出的比重會(huì)不斷增加。

3.治理措施：制度需逐步健全，主要障礙有待化解。從發(fā)展趨勢(shì)看，需要退出的閑置宅基地規(guī)模仍會(huì)不斷增加，閑置宅基地大規(guī)模存在，說(shuō)明僅靠?jī)?nèi)部轉(zhuǎn)讓、集體收回等傳統(tǒng)方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)閑置宅基地有效治理。閑置宅基地是多種因素共同作用的結(jié)果，在治理時(shí)不但要治理閑置結(jié)果，也要完善管理制度，防止閑置發(fā)生。近年來(lái)，地方圍繞閑置宅基地治理進(jìn)行了積極探索，總體看仍存在一些問(wèn)題。（1）宅基地管理制度有待完善。閑置宅基地治理涉及取得、利用、保有、退出多個(gè)環(huán)節(jié)，解決閑置問(wèn)題需要相關(guān)制度整體發(fā)力。2015年國(guó)家部署開展的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)及2020年部署開展的深化宅基地制度改革試點(diǎn)，都將閑置宅基地整治作為重要改革內(nèi)容。試點(diǎn)地區(qū)也進(jìn)行了積極探索：一是對(duì)于“戶”、宅的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了界定，為從源頭防控宅基地閑置創(chuàng)造了條件;二是建立有償使用制度，在宅基地取得環(huán)節(jié)收取有償使用費(fèi)，緩解農(nóng)戶多占心理;對(duì)一戶多宅的多宅部分、超標(biāo)準(zhǔn)占用部分收取有償使用費(fèi)，促使閑置宅基地退出。由于宅基地涉及面廣，地區(qū)之間差別較大，尚未形成可復(fù)制、利修法的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于閑置宅基地收取有償使用費(fèi)的合理性等問(wèn)題還存在爭(zhēng)議［18］。（2）閑置宅基地盤活政策有待健全。近年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活政策，大體可以分為兩方面：一是鼓勵(lì)宅基地復(fù)合利用，依托閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。復(fù)合利用需要有良好的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，目前利用農(nóng)房能發(fā)展的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)較少，且只有少數(shù)村莊具備條件，適宜范圍相對(duì)較窄。二是通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤將閑置宅基地復(fù)墾驗(yàn)收后形成建設(shè)用地指標(biāo)，在縣域范圍內(nèi)將用地指標(biāo)調(diào)整到易地利用。從實(shí)踐來(lái)看，閑置宅基地規(guī)模、用地需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在相關(guān)性，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)盤活閑置宅基地有動(dòng)力、沒(méi)潛力;經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，擁有宅基地盤活利用潛力，卻沒(méi)有實(shí)際需求，兩者無(wú)法有效對(duì)接。在獲得建設(shè)用地指標(biāo)的激勵(lì)下，忽視農(nóng)戶權(quán)益強(qiáng)制農(nóng)戶退出閑置宅基地的情況時(shí)有發(fā)生，閑置宅基地治理重視工程手段和復(fù)耕導(dǎo)向，自然恢復(fù)和恢復(fù)成生態(tài)用地未引起關(guān)注。

四、主要結(jié)論與政策啟示

（一）主要結(jié)論

根據(jù)閑置宅基地承擔(dān)居住保障功能的存廢，對(duì)閑置宅基地進(jìn)行了分類，通過(guò)對(duì)不同類型閑置宅基地形成機(jī)理、閑置率、整治潛力以及整治形勢(shì)分析，主要結(jié)論如下：

1.閑置宅基地形成與治理涉及宅基地取得、保有、退出全過(guò)程，由人口流動(dòng)、農(nóng)戶認(rèn)知和制度設(shè)計(jì)等因素共同作用所致。根據(jù)宅基地承擔(dān)的居住保障功能存廢，閑置宅基地可分為絕對(duì)閑置、相對(duì)閑置、合理閑置和部分閑置四種類型，合理閑置因承擔(dān)居住保障功能，不宜納入整治范圍。

2.全國(guó)宅基地閑置率較高，其中絕對(duì)閑置比例為11.82％、相對(duì)閑置比例為7.69％，兩者是需重點(diǎn)盤活利用的對(duì)象，盤活潛力約268.23萬(wàn)公頃，加上部分閑置的情況，盤活潛力達(dá)423.74萬(wàn)公頃。合理閑置比例為7.01％，約96.44萬(wàn)公頃，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程合理閑置將是長(zhǎng)期和必要的存在。

3.閑置宅基地分布和整治潛力存在區(qū)域差異性，鄉(xiāng)村人口持續(xù)流失和閑置宅基地處置決策權(quán)代際更替，引發(fā)絕對(duì)閑置宅基地規(guī)模增加，閑置宅基地分布更加集中，農(nóng)戶處置閑置宅基地意愿增強(qiáng)。面對(duì)閑置宅基地空間分布與需求不匹配、已有政策存在局限等問(wèn)題，需從“防”和“治”兩方面完善治理政策。

（二）政策啟示

閑置宅基地治理需重點(diǎn)圍繞“防”（完善管理制度）和“治”（拓寬處置途徑）完善制度設(shè)計(jì)，同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到閑置宅基地存在的合理性，避免侵害農(nóng)戶合法權(quán)益。

1.源頭把控：完善宅基地取得制度，避免形成絕對(duì)閑置和部分閑置宅基地。明確戶、宅及分戶標(biāo)準(zhǔn)，建立能反映家庭人口規(guī)模、適應(yīng)農(nóng)戶生產(chǎn)生活需要、順應(yīng)農(nóng)戶居住習(xí)慣的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下的宅基地有償取得制度，增加新占用宅基地的經(jīng)濟(jì)成本，降低農(nóng)戶在取得環(huán)節(jié)多占宅基地的沖動(dòng)。探索對(duì)增量宅基地實(shí)行集約有獎(jiǎng)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)農(nóng)戶按需用地。完善資格權(quán)保留機(jī)制，對(duì)于進(jìn)城落戶的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員，退出閑置宅基地后可以保留資格權(quán)，將來(lái)可以再取得宅基地，促進(jìn)相對(duì)閑置宅基地的退出。

2.過(guò)程循規(guī)：維護(hù)閑置宅基地權(quán)益，適應(yīng)人口流動(dòng)及農(nóng)戶代際差異。一是正確認(rèn)識(shí)合理閑置宅基地對(duì)于保障進(jìn)城農(nóng)戶居住權(quán)益和維護(hù)社會(huì)安定的意義。充分發(fā)揮“保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的制度優(yōu)勢(shì)［19］，保障進(jìn)城農(nóng)戶在農(nóng)村合理閑置的宅基地，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進(jìn)可退。二是尊重相對(duì)閑置宅基地使用權(quán)人的自主選擇，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，讓閑置宅基地退出成為農(nóng)戶自主選擇。三是完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市的政策體系，增加居住用地供應(yīng)，降低進(jìn)城落戶成本，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，促進(jìn)合理閑置宅基地轉(zhuǎn)為相對(duì)、絕對(duì)閑置宅基地，進(jìn)而納入整治范圍。

3.出口拓寬：基于閑置宅基地空間分布差異，分類完善閑置宅基地處置機(jī)制。一是對(duì)于廢棄宅基地嚴(yán)格執(zhí)行集體無(wú)償收回政策，對(duì)于房屋坍塌、拆除兩年以上未建房使用的（絕對(duì)閑置）宅基地由集體無(wú)償收回。二是對(duì)于相對(duì)、絕對(duì)閑置宅基地規(guī)模較大的東、中部地區(qū)，有序擴(kuò)大閑置宅基地轉(zhuǎn)讓范圍，允許相對(duì)、絕對(duì)閑置宅基地在縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村村民之間轉(zhuǎn)讓，鼓勵(lì)調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。三是對(duì)于人口流失形成大規(guī)模閑置宅基地的地區(qū)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易使用范圍，促進(jìn)各類閑置宅基地退出復(fù)墾。對(duì)于閑置宅基地退出無(wú)法納入現(xiàn)行退出政策的，由地方政府出資對(duì)集體主導(dǎo)的宅基地有償退出給予資金補(bǔ)助，鼓勵(lì)退出的閑置宅基地恢復(fù)為生態(tài)用地。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 劉茜.農(nóng)村宅基地閑置的現(xiàn)狀與流轉(zhuǎn)對(duì)策研究［D］.武漢：華中師范大學(xué)，2018：9-10.

［2］ 祁全明.我國(guó)農(nóng)村閑置宅基地的現(xiàn)狀、原因及其治理措施［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（08）：21-27.

［3］ 王良健，吳佳灝.基于農(nóng)戶視角的宅基地空心化影響因素研究［J］.地理研究，2019，38（09）：2202-2211.

［4］ 張容軍.農(nóng)村閑置宅基地的界定與分類［D］.長(zhǎng)沙：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2017：22-23.

［5］ 李文明.農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究［D］.重慶：西南大學(xué)2010：25-30.

［6］ 張勇.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下閑置宅基地盤活利用的現(xiàn)實(shí)障礙與破解路徑［J］.河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，22（05）：61-67.

［7］ 賈寧鳳，白怡鴿，喬陸印，等.農(nóng)村閑置宅基地空間分異及其驅(qū)動(dòng)因素——以山西省長(zhǎng)子縣為例［J］.經(jīng)濟(jì)地理，2020，40（12）：166-173.

［8］ 李靜，張平宇，郭蒙.吉林省村域尺度下居民點(diǎn)空間分布特征及優(yōu)化重組模式［J］.地理科學(xué)，2021，41（05）：842-850.

［9］ 劉小慧，陳英.宅基地閑置現(xiàn)狀及其影響因素分析——基于甘肅省靜寧縣的實(shí)證研究［J］.云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)），2019，13（03）：56-62.

［10］ 王瑋，陳英，張仁陟.農(nóng)村宅基地整治潛力和整治成本測(cè)算方法——以河南省濮陽(yáng)市為例［J］.地域研究與開發(fā)，2017，36（04）：125-129.

［11］ 陳錫文.從農(nóng)村改革40年看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出［J］.中國(guó)黨政干部論壇，2018（04）：12-18.

［12］ 岳永兵，張軍輝.淺議農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)［J］.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2010，23（01）：23-25.

［13］ 陳錫文.充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在共同富裕中的作用［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2022（05）：4-9.

［14］ 任育鋒，王玉庭，李哲敏，等.中國(guó)農(nóng)村宅基地資源時(shí)空分布及利用特征［J］.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2020，25（10）：175-186.

［15］ 中國(guó)家庭文化研究會(huì).新生代進(jìn)城務(wù)工者婚戀生活狀況調(diào)查［J］.中國(guó)婦運(yùn)，2012（02）：42-45.

［16］ 劉丹，鞏前文.中國(guó)農(nóng)村宅基地面積測(cè)算及其分布特征［J］.世界農(nóng)業(yè)，2021（06）：81-91.

［17］ 李海丹.江蘇農(nóng)村宅基地閑置程度量化及對(duì)策探討［J］.浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)2016，57（01）：144-147.

［18］ 岳永兵.宅基地有償使用改革的現(xiàn)實(shí)邏輯與檢驗(yàn)［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2021（08）：46-53.

［19］ 賀雪峰.宅基地、鄉(xiāng)村振興與城市化［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021，21（04）：1-8.

Formation Mechanism，Scale Calculation and Governance Prospect of Idle Homestead

——Discussion Based on the Type of Idle Homestead

YUE Yongbing

（Chinese Academy of Natural Resource Economics，Beijing 101149，China）

Abstract：Understanding the formation mechanism of idle homestead and scientifically measuring its scale are the key to promote the effective governance of idle homestead.Based on the perspective of whether the homestead has the residential security function，the idle homestead is divided into four types：absolute idle， relative idle， reasonable idle and partial idle.The population change，farmers cognition and homestead management system have jointly created different types of idle homestead.After calculation，the absolute idle homestead ratio is 11.82％，the relative idle ratio is 7.69％，the reasonable idle ratio is 7.01％，and the partial idle ratio is 11.31％.The absolute and relative idle homesteads are the key objects of withdrawal and the revitalization remediation potential is 2，682，300 hectares.The governance of idle homestead will also face problems such as the mismatch between spatial distribution and demand， and the limitations of existing policies.Finally，the article puts forward suggestions from two aspects to improving the governance policy system of idle homestead：Improving the homestead management system and broadening the way of idle homestead disposal.

Keywords：homestead;revitalization and utilization;sale of homestead;homestead governance

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）

基金項(xiàng)目：自然資源部部門預(yù)算項(xiàng)目（121102000000180078）

作者簡(jiǎn)介：岳永兵，男，中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員，博士，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與土地政策。